自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制難在哪

日前，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)撰文表示，將探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。事實(shí)上，這項(xiàng)旨在“用制度保護(hù)環(huán)境”的工作早已緊鑼密鼓地展開(kāi)。本報(bào)記者近日專(zhuān)訪(fǎng)了環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任蔣洪強(qiáng)。

為什么編制

作為衡量官員生態(tài)政績(jī)重要依據(jù)

記者：為什么要編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，它將對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到什么樣的作用？

蔣洪強(qiáng)：自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，即核算自然資源資產(chǎn)的存量及其變動(dòng)情況，以全面記錄當(dāng)期（期末－期初）自然和各經(jīng)濟(jì)主體對(duì)自然資源資產(chǎn)的占有、使用、消耗、恢復(fù)和增值活動(dòng)，評(píng)估當(dāng)期自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和價(jià)值量的變化。

這可以摸清某一時(shí)點(diǎn)上自然資源資產(chǎn)的“家底”，全面反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源消耗、環(huán)境代價(jià)和生態(tài)效益，可以作為環(huán)境與發(fā)展綜合決策、政府生態(tài)環(huán)境績(jī)效評(píng)估考核、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)鹊闹匾A(chǔ)。

同時(shí)，它也是領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的依據(jù)。如果官員任期內(nèi)由于監(jiān)管不力，造成自然資源資產(chǎn)貶值或下降得過(guò)多，那么將不被提拔，這對(duì)自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)乃至整體生態(tài)文明建設(shè)工作形成有效的倒逼機(jī)制，可以有力破除和扭轉(zhuǎn)地方發(fā)展唯GDP論。

什么是環(huán)境資產(chǎn)負(fù)債表

生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)負(fù)債表屬于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的一種，主要包含四個(gè)方面的內(nèi)容：

（1）大氣環(huán)境容量資產(chǎn)負(fù)債表編制。收集全國(guó)地級(jí)以上城市大氣污染源數(shù)據(jù)、環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，核定全國(guó)地級(jí)以上城市和31個(gè)省市自治區(qū)主要大氣污染物的環(huán)境容量，編制大氣環(huán)境容量資產(chǎn)負(fù)債表（實(shí)物型和價(jià)值型）。

（2）水環(huán)境容量資產(chǎn)負(fù)債表編制。收集全國(guó)10大流域的污染源、水文、水質(zhì)、排污口等數(shù)據(jù)，核定計(jì)算其不同河段和不同水環(huán)境功能區(qū)的水環(huán)境容量（COD、氨氮），編制全國(guó)及31個(gè)省市自治區(qū)水環(huán)境容量資產(chǎn)負(fù)債表（實(shí)物型和價(jià)值型）。

（3）水、大氣和土壤環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)品與效益核算。以大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)帶來(lái)的環(huán)境污染損失減少作為其達(dá)標(biāo)的效益，對(duì)省級(jí)和城市環(huán)境效益進(jìn)行核算，基于環(huán)境污染損失和環(huán)境質(zhì)量改善效益核算的綠色GDP核算。

（4）生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)總值核算與資產(chǎn)負(fù)債表編制。全面獲取森林生態(tài)、草地生態(tài)等生態(tài)資源信息，編制全國(guó)生態(tài)資產(chǎn)負(fù)債表，將生態(tài)資源使用、消耗和破壞活動(dòng)造成生態(tài)資產(chǎn)損耗和生態(tài)效益下降的記錄為“負(fù)效益”，將生態(tài)資源恢復(fù)和增值活動(dòng)帶來(lái)生態(tài)資產(chǎn)增值和生態(tài)效益上升的記錄為“正效益”。

三大難點(diǎn)

觀(guān)念認(rèn)識(shí)不到位、技術(shù)方法不成熟、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)體系不健全

記者：當(dāng)前自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作存在哪些困難？

蔣洪強(qiáng)：自然資源包括土地資源，水資源，煤炭、石油等礦產(chǎn)資源，森林、海洋、野生動(dòng)物等生物資源，以及空氣、生態(tài)系統(tǒng)等生態(tài)環(huán)境資源。這就決定了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的構(gòu)建對(duì)應(yīng)的層次是“自然環(huán)境+社會(huì)經(jīng)濟(jì)”，處于生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、資源學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等眾學(xué)科研究的范圍，同時(shí)也是一項(xiàng)涉及環(huán)保、國(guó)土、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、海洋、能源等多部門(mén)的工作。編制和研究的復(fù)雜性不言而喻。

具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前開(kāi)展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制要越過(guò)“三道坎”。首先，人們對(duì)其戰(zhàn)略地位的認(rèn)識(shí)還不到位，自然資源資產(chǎn)核算相關(guān)制度安排，如相關(guān)統(tǒng)計(jì)法規(guī)以及自然資源資產(chǎn)核算與負(fù)債表編制相關(guān)技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等基本屬于空白。

其次，自然資源資產(chǎn)核算的相關(guān)技術(shù)方法還存在一定難度。例如，環(huán)境資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定、環(huán)境容量資產(chǎn)的核算方法、環(huán)境資產(chǎn)價(jià)值量和環(huán)境資產(chǎn)“存量、流量”的核算技術(shù)方法，生態(tài)產(chǎn)品核算的技術(shù)方法等，尚未形成標(biāo)準(zhǔn)化程度高、應(yīng)用成熟規(guī)范、各方普遍認(rèn)可的方法體系。

再次，支撐自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)體系存在較大問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的自然資源與生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)體系尚不完備，數(shù)據(jù)質(zhì)量和覆蓋面都存在較大問(wèn)題，這對(duì)于編制準(zhǔn)確可行、有效可用、在時(shí)間上連續(xù)的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表無(wú)疑是很大挑戰(zhàn)。

如何破解

重中之重是搭建跨學(xué)科、跨部門(mén)的統(tǒng)一工作平臺(tái)

記者：針對(duì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制過(guò)程中遇到的難題，您認(rèn)為應(yīng)如何解決？

蔣洪強(qiáng)：我建議，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作應(yīng)從以下五個(gè)方面著手努力。第一，搭建跨學(xué)科、跨部門(mén)的統(tǒng)一工作平臺(tái)。建議在組織形式上搭建由統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部牽頭，環(huán)保部、水利部、國(guó)土部、林業(yè)局等有關(guān)部門(mén)參加的統(tǒng)一工作平臺(tái)，根據(jù)不同資源環(huán)境要素，下設(shè)若干編制專(zhuān)題小組，在統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署下，共同制訂工作方案及目標(biāo)，并負(fù)責(zé)組織試點(diǎn)及實(shí)施工作。這是自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制成功的保證。

第二，選擇合適的目標(biāo)模式。自然資源資產(chǎn)核算目標(biāo)模式大致分三種，其中一種是重新建立一套基于資源環(huán)境的綠色財(cái)富核算體系，類(lèi)似于“綠色GDP”，即將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所付出的資源耗減成本和環(huán)境降級(jí)成本從GDP中予以扣除。鑒于目前我國(guó)資源和環(huán)境并存，可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重威脅的局面，建議自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制目標(biāo)模式采用聯(lián)合國(guó)推薦的綜合環(huán)境與經(jīng)濟(jì)核算體系（SEEA），即在不改變現(xiàn)有國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系的情況下，將自然資源作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系的衛(wèi)星賬戶(hù)（第二賬戶(hù)），在完善實(shí)物量核算的基礎(chǔ)上，最終建立實(shí)物量和價(jià)值量相統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)核算體系。

第三，確定率先突破的重點(diǎn)與范圍。當(dāng)前，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的構(gòu)建首先需要確定理論框架構(gòu)建，這可以通過(guò)研究和借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)與國(guó)際接軌、比較理想的、與國(guó)家統(tǒng)計(jì)核算制度銜接的、分步實(shí)施的自然資源資產(chǎn)負(fù)債核算體系框架；其次提出自然資源的實(shí)物量核算方案；再次，提出自然資源的價(jià)值量核算方案。這是自然資源資產(chǎn)核算體系的一個(gè)重點(diǎn)，也是難點(diǎn)，需要區(qū)分不同情況逐步開(kāi)展研究和突破。

確定自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的內(nèi)容、功能和實(shí)施過(guò)程。如，各類(lèi)資源核算指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境核算指標(biāo)、價(jià)值量核算及方法，核算的時(shí)間跨度、實(shí)施程序與優(yōu)先順序安排等等。

第四，構(gòu)建科學(xué)完整的自然資源統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。這一指標(biāo)體系的基本框架可分為反映自然資源的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、反映生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和反映環(huán)境污染的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)三個(gè)層次。

以反映生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)為例。生態(tài)環(huán)境，可分為土地生態(tài)環(huán)境、森林生態(tài)環(huán)境及水生態(tài)環(huán)境、大氣環(huán)境等，其核算應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境效益與退化兩方面。其中，效益是客觀(guān)存在的，例如森林生態(tài)環(huán)境可以防止水土流失、土地沙化，把這些效益折合為價(jià)值即為生態(tài)環(huán)境的效益價(jià)值。退化是指破壞生態(tài)環(huán)境造成的損失價(jià)值。

第五，加快開(kāi)展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點(diǎn)工作。作為一項(xiàng)新的核算制度，不僅存在著與傳統(tǒng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算制度不接軌從而統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)收集分析的困難，而且由于龐大的、涉及眾多部門(mén)的第一手?jǐn)?shù)據(jù)收集的要求，推行起來(lái)比較困難?？梢酝ㄟ^(guò)開(kāi)展試點(diǎn)工作，率先在一些地區(qū)試行自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制，檢驗(yàn)總體編制框架和方法的可行性，這樣對(duì)于推行中國(guó)自然資源資產(chǎn)負(fù)債編制更具有現(xiàn)實(shí)意義。