石油天然氣勘探開(kāi)發(fā)“敞開(kāi)大門(mén)” 放開(kāi)外資和民營(yíng)企業(yè)準(zhǔn)入限制

近日，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019年版）》取消了石油天然氣勘探開(kāi)發(fā)限于合資、合作限制，并將于7月30日施行。這意味著，石油天然氣上游勘探開(kāi)發(fā)將向外資和民企敞開(kāi)大門(mén)。

早在今年3月份，國(guó)家發(fā)展改革委提請(qǐng)全國(guó)人大審議的《關(guān)于2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告》顯示，今年擬放開(kāi)油氣勘探開(kāi)采準(zhǔn)入限制，積極吸引社會(huì)資本加大油氣勘探開(kāi)采力度。

種種信號(hào)表明，石油天然氣行業(yè)上游將對(duì)外資和民營(yíng)企業(yè)放開(kāi)，我國(guó)油氣體制改革正迎來(lái)“里程碑”意義的重要時(shí)刻。

開(kāi)放合作帶來(lái)機(jī)遇

“真沒(méi)想到對(duì)外資開(kāi)放勘探開(kāi)發(fā)來(lái)得這么快。”對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)家對(duì)外開(kāi)放研究院教授董秀成坦言，我國(guó)油氣勘探開(kāi)發(fā)放開(kāi)，符合國(guó)家油氣體制改革的總體方向和基本原則，是改革的必然趨勢(shì)。

此輪油氣體制改革始于2017年。當(dāng)年5月份，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規(guī)油氣勘探開(kāi)采。

但長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)僅有中石油、中石化、中海油、延長(zhǎng)石油等少數(shù)國(guó)有石油公司具有這一資質(zhì)，其他資本進(jìn)入石油和天然氣勘探開(kāi)采存在障礙。

當(dāng)前，我國(guó)油氣體制改革的基本思路是“放開(kāi)兩頭，管住中間”。兩頭是指油氣上游，即勘探開(kāi)發(fā)和下游煉油化工銷(xiāo)售等，中間則是指油氣運(yùn)輸、儲(chǔ)備、接收等。

董秀成表示，我國(guó)以往油氣體制改革總體以下游開(kāi)放為主，包括煉油產(chǎn)業(yè)開(kāi)放、對(duì)外貿(mào)易逐漸放松管制，以及成品油批發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)和零售等業(yè)務(wù)的開(kāi)放。由于油氣上游涉及國(guó)家油氣資源和礦業(yè)權(quán)，與能源安全密切相關(guān)，我國(guó)一直持謹(jǐn)慎態(tài)度。從這個(gè)角度上說(shuō)，這次開(kāi)放石油天然氣勘探開(kāi)采，具有里程碑意義。

業(yè)內(nèi)人士表示，由于準(zhǔn)入限制，以往民營(yíng)油氣企業(yè)大多集中于下游，或者提供油田服務(wù)。隨著改革的深入，掌握一定程度上游資源成為這些民企的期盼。

此外，不斷有傳聞稱(chēng)年內(nèi)我國(guó)將成立國(guó)家管道公司，并準(zhǔn)備向第三方開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施。假設(shè)輸油輸氣管道限制解除，這些企業(yè)的運(yùn)輸問(wèn)題也將迎刃而解。

開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)并非壞事，比如中石化、中石油和中海油已經(jīng)互簽協(xié)議加大開(kāi)采力度。7月8日，中石油和中石化就塔里木盆地、準(zhǔn)噶爾盆地和四川盆地簽訂了聯(lián)合研究框架協(xié)議，共涉及雙方探礦權(quán)81個(gè)、總面積約30.58萬(wàn)平方公里。7月10日，中石化又與中海油就渤海灣、北部灣、南黃海和蘇北盆地簽訂了合作框架協(xié)議，共涉及雙方探礦權(quán)19個(gè)、總面積約2.69萬(wàn)平方公里。

廈門(mén)大學(xué)中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)表示，以往“三桶油”有競(jìng)爭(zhēng)也有合作，但以競(jìng)爭(zhēng)為主，現(xiàn)在幾家企業(yè)聯(lián)手競(jìng)爭(zhēng)力更強(qiáng)，有利于我國(guó)油氣行業(yè)發(fā)展。

加強(qiáng)開(kāi)發(fā)保障供應(yīng)

董秀成表示，從我國(guó)整體改革開(kāi)放大方向看，無(wú)論國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)如何變化，我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的政策沒(méi)有改變。油氣行業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放，可以清晰表明我國(guó)政府全方位對(duì)外開(kāi)放的決心。

目前，我國(guó)是世界上最大的能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)。繼2017年我國(guó)成為世界最大原油進(jìn)口國(guó)后，2018年我國(guó)又成為世界最大的天然氣進(jìn)口國(guó)。我國(guó)石油天然氣領(lǐng)域的對(duì)外依存度逐年上升，提高我國(guó)能源安全和資源保障能力迫在眉睫。

中國(guó)石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院發(fā)布的《2018年國(guó)內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報(bào)告》顯示，2018年我國(guó)石油進(jìn)口量為4.4億噸，同比增長(zhǎng)11%，石油對(duì)外依存度升至69.8%；天然氣進(jìn)口量1254億立方米，同比增長(zhǎng)31.7%，對(duì)外依存度升至45.3%。

因此，保障能源安全必須加大油氣勘探開(kāi)發(fā)力度，強(qiáng)化油氣供應(yīng)保障能力，構(gòu)建全面開(kāi)放條件下的油氣安全保障體系。

董秀成表示，長(zhǎng)期以來(lái)，少數(shù)幾家國(guó)有企業(yè)享有油氣勘探開(kāi)發(fā)權(quán)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體少，易造成競(jìng)爭(zhēng)不足、開(kāi)發(fā)效率低、成本高等問(wèn)題。“擴(kuò)大開(kāi)放可以在提高勘探開(kāi)發(fā)效率的同時(shí)，增加我國(guó)油氣資源儲(chǔ)量，提高技術(shù)水平，提高油氣自給率。”

不得不說(shuō)，美國(guó)通過(guò)市場(chǎng)化手段加快頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)，為全球石油天然氣勘探開(kāi)發(fā)引入市場(chǎng)機(jī)制做了很好的示范。以往，外資企業(yè)在我國(guó)開(kāi)展石油天然氣勘探開(kāi)采業(yè)務(wù)，必須采取同國(guó)有石油公司合作的方式。如鄂爾多斯的致密氣開(kāi)發(fā)項(xiàng)目有道達(dá)爾參與，渤海海上油田項(xiàng)目有康菲石油參與等。林伯強(qiáng)表示，目前在石油天然氣勘探開(kāi)采領(lǐng)域引入外資，可以先從引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)開(kāi)始，因?yàn)樵诜浅Ｒ?guī)油氣上，國(guó)外技術(shù)比較強(qiáng)，可以先引進(jìn)技術(shù)提升國(guó)內(nèi)勘探開(kāi)發(fā)的技術(shù)水平。

市場(chǎng)格局將迎來(lái)改變

“目前來(lái)說(shuō)，政策短期內(nèi)暫時(shí)不會(huì)觸動(dòng)油氣上游勘探開(kāi)發(fā)的基本格局。但長(zhǎng)期影響深遠(yuǎn)，將對(duì)國(guó)內(nèi)油氣市場(chǎng)格局和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。”董秀成表示，為進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放，下一步需要細(xì)化相關(guān)措施，及時(shí)修訂現(xiàn)行法律法規(guī)。

我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，從事礦產(chǎn)資源勘查和開(kāi)采的，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件。在我國(guó)，中石油、中石化、中海油、延長(zhǎng)石油4大國(guó)有石油公司享有油氣勘探開(kāi)發(fā)的資質(zhì)。

同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源條例》，中國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源的業(yè)務(wù)統(tǒng)一由中海油負(fù)責(zé)，中海油享有在對(duì)外合作海區(qū)內(nèi)石油勘探、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)和銷(xiāo)售的專(zhuān)營(yíng)權(quán)；中石油、中石化負(fù)責(zé)對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)；在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的對(duì)外合作開(kāi)采陸上石油資源區(qū)域內(nèi)享有與外國(guó)企業(yè)合作開(kāi)展石油勘探、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)的專(zhuān)營(yíng)權(quán)。

同時(shí)，業(yè)內(nèi)人士表示，外資和民營(yíng)企業(yè)要參與國(guó)內(nèi)油氣勘探開(kāi)發(fā)，需要建立油氣區(qū)塊的競(jìng)爭(zhēng)性出讓、流轉(zhuǎn)及退出機(jī)制。但長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)油氣領(lǐng)域勘探開(kāi)發(fā)的主體較少，區(qū)塊退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，競(jìng)爭(zhēng)性還不夠。

目前，這一領(lǐng)域的政策措施也正在完善之中。今年4月份，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，有序放開(kāi)油氣勘查開(kāi)采市場(chǎng)，完善競(jìng)爭(zhēng)出讓方式和程序，制定實(shí)施更為嚴(yán)格的區(qū)塊退出管理辦法和更為便捷合理的區(qū)塊流轉(zhuǎn)管理辦法。

有關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，油氣勘探開(kāi)發(fā)是一個(gè)資本密集型、技術(shù)密集型行業(yè)，準(zhǔn)入放開(kāi)對(duì)于民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)是機(jī)遇也是考驗(yàn)。油氣勘探開(kāi)發(fā)周期較長(zhǎng)，需要有“放長(zhǎng)線”的耐心，投資后短期內(nèi)取得效益的可能性很小。（經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)?中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者 黃曉芳）