取消油氣勘探開發(fā)外資限制意義何在

油氣勘探開發(fā)對外資的限制取消了。但這一政策的落地還差關(guān)鍵一步：礦權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)政策尚未出臺。

國家發(fā)改委、商務(wù)部6月30日發(fā)布的《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》中，取消了石油天然氣勘探開發(fā)限于合資、合作的限制。

這是中國首次對外資全面開放油氣上游領(lǐng)域。BP、殼牌、道達爾等國際石油公司對此都表示歡迎。不過，外資要想真正在中國獨立勘探開發(fā)油氣資源，還需要一系列配套政策才能實現(xiàn)。

中國原油產(chǎn)量自2015年達到峰值2.15億噸后便陷入增長瓶頸，2016、2017和2018年連跌三年。2016年，中國原油產(chǎn)量為1.996億噸，是2011年以來首次降至2億噸以下。2017年中國原油產(chǎn)量下降為1.92億噸，2018年中國原油產(chǎn)量進一步下降至1.89億噸。

中國天然氣產(chǎn)量2001年來持續(xù)保持增長，從2001年的303億立方米一路增長到2018年的1610.2億立方米，但增速一直不高且波動較大。

中國于2017年成為世界最大原油進口國，2018成為世界最大天然氣進口國，油氣對外依存度逐年遞增。根據(jù)中石油集團的數(shù)據(jù)，2018年中國石油消費量6.25億噸，進口量4.4億噸，對外依存度69.8%;2018年中國天然氣消費量2766億立方米，進口量1254億立方米，對外依存度45.3%。

從中國政府的角度，積極鼓勵外資在華勘探開發(fā)，有助于提高中國的油氣自給率。但從中國的地質(zhì)情況以及中下游的市場環(huán)境來看，上游的資質(zhì)開放很難成為一劑增產(chǎn)強心針。

落地尚需配套政策

開放上游勘探開發(fā)資質(zhì)是本輪油氣體制改革的目標之一。此次負面清單刪除外資勘探開發(fā)油氣資源必須合資合作的限制，是對2017年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(下稱《意見》)的落實。

《意見》稱，要實行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更加嚴格的區(qū)塊退出機制。在保護性開發(fā)的前提下，允許符合準入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟成分共同參與的勘查開采體系。

負面清單現(xiàn)在已明確刪除了限制，但外資企業(yè)拿到油氣區(qū)塊礦權(quán)的路徑尚不清晰。多位業(yè)內(nèi)人士對《財經(jīng)》記者表示，如果后續(xù)不出臺配套文件規(guī)范油氣探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)的操作細則，負面清單刪除限制就沒有意義。

“未來，外資企業(yè)獲取油氣礦權(quán)是向相關(guān)部門申請，還是參與公開的競爭性招標，如今還在討論之中。”某石油央企內(nèi)部人士對《財經(jīng)》記者說。

中國油氣勘探開發(fā)由“三桶油”和延長石油四大國有石油公司壟斷，此前只是在新疆和頁巖氣領(lǐng)域進行了開放試點。新疆在2015、2017年舉行了兩輪常規(guī)油氣區(qū)塊的公開招標出讓，頁巖氣探礦權(quán)的公開招標出讓則早在2011年就開始實施。

上述兩大試點都僅限于中國企業(yè)范圍內(nèi)，外資企業(yè)被拒絕在門外。如今，外資企業(yè)的限制取消了，但是現(xiàn)實的情況卻是：大部分油氣區(qū)塊都已被三桶油握在手中，其他企業(yè)想獲得區(qū)塊的探礦權(quán)，就需要三桶油退出，多年來，這都是一塊難啃的硬骨頭。

新疆兩輪公開招標的區(qū)塊除柯坪北外，都是三桶油退出的區(qū)塊，業(yè)內(nèi)人士認為這些區(qū)塊多為難以開發(fā)的區(qū)塊。 “此前公開出讓的區(qū)塊多不為三桶油看重。推測在目前的經(jīng)濟技術(shù)條件下開采價值應(yīng)不太高。” 自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心原研究員、教授級高級工程師岳來群對《財經(jīng)》記者表示，中國本土要想獲得更多的油氣產(chǎn)量，還需要加大改革力度，完善區(qū)塊退出機制與礦權(quán)流轉(zhuǎn)機制，才能吸引更多的私企及國際油公司加大投入。

三桶油內(nèi)部的礦權(quán)流轉(zhuǎn)已開始松動。中石油和中石化近期在內(nèi)部進行了區(qū)塊流轉(zhuǎn)，內(nèi)部盤活油田板塊的礦權(quán)、儲量、技術(shù)等資源資產(chǎn)。

中海油曾對中國海上油氣開發(fā)具有專營權(quán)，此次負面清單取消限制后，“我們的專營權(quán)就沒有了，未來外資是否還會跟我們合作不好說。”中海油相關(guān)人士說。

IHS Markit 中國油氣上游研究副總監(jiān)朱坤鋒告訴《財經(jīng)》記者，在國際上，油氣投資者一般通過產(chǎn)品分成合同，礦稅制合同，或者服務(wù)合同獲得油氣開發(fā)收益，資源國通過產(chǎn)品分成，征收礦稅或者擁有開采所得油氣來獲得油氣資源的收益。國際油氣投資者通過這些油氣合同投資資源國油氣勘探;很多國家都不要求與國家石油公司合資或者合作參與該國的油氣勘探。中國此前一般采用產(chǎn)品分成模式，且必須要與中國國家石油公司合資或合作。

“此次將上游完全開放給外資公司，改革力度非常大。”朱坤鋒說，“未來就看配套政策何時落地了。”

對外資的吸引力有多大

業(yè)內(nèi)人士的共識是，中國陸上常規(guī)油氣開發(fā)沒有大增產(chǎn)潛力，對于外資來說，主要的興趣點應(yīng)該是海上尤其是深海的油氣資源，以及非常規(guī)油氣資源。

盡管配套政策尚未落地，但國際石油公司紛紛對負面清單刪除限制表示歡迎。BP、殼牌和道達爾在接受《財經(jīng)》記者采訪時均對取消限制做出了積極、樂觀的評價。

不過，也有國際石油公司人士對此表示謹慎。該人士表示，外資的興趣取決于資源情況。“在限制取消之前，我們已經(jīng)跟中國的國家石油公司一起勘探過區(qū)塊。”中國地質(zhì)條件復(fù)雜，除了要有資源，更重要的還要有經(jīng)濟開發(fā)價值。

此前積極引入外資的頁巖氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，殼牌、康菲等國際石油公司與中國公司合作勘探開發(fā)頁巖氣之后，并無收獲，相繼退出。

殼牌于2013年與中石油簽署產(chǎn)品分成合同，在四川盆地富順—永川頁巖氣區(qū)塊勘探開發(fā)頁巖氣。2016年，殼牌宣布出于經(jīng)濟效益的考慮，停止繼續(xù)投資與中石油合作的四川頁巖氣項目。

繼殼牌之后，BP與中石油簽署了頁巖氣勘探開發(fā)的產(chǎn)品分成合同。但今年以來也傳出BP有意退出該合同的消息。“BP賭了一把頁巖氣，但卻空手而歸。”接近中石油和BP的業(yè)內(nèi)人士對《財經(jīng)》記者說，“外資對中國油氣開發(fā)的興趣與中國政策的松緊無關(guān)，關(guān)鍵是硬實力的問題。目前來說，即使放手外資公司來勘探開發(fā)，他們的工程技術(shù)也不足以支持應(yīng)對中國復(fù)雜的地質(zhì)條件。所以，此前很多國際石油公司都把在中國的上游部門裁撤了。”

朱坤鋒分析說，中國的石油資源偏成熟，天然氣開采面臨復(fù)雜的地質(zhì)條件和地面限制，導(dǎo)致與世界其他主要產(chǎn)油國相比開發(fā)成本偏高。從中國政府的角度來看，積極鼓勵外資在華勘探開發(fā)，有助于提高中國的油氣自給率。但對外資來說，吸引力如何還要看配套政策以及中下游的市場環(huán)境。