能源市場化改革迎來“窗口期”專家提醒警惕新的隱性壟斷

推進成品油、天然氣、電力等能源價格市場化，是十八大以來中央深化改革的重要措施。記者在上海、河南、遼寧、內(nèi)蒙古等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，油氣改革穩(wěn)步推進，“煤電聯(lián)動”成難啃的硬骨頭，“中間環(huán)節(jié)”成天然氣、電價改革的關(guān)鍵，專家指出目前是大力推進天然氣、電力價格市場化的重要“窗口期”，改革中要警惕產(chǎn)生新的隱性壟斷，讓市場化改革打折扣。

油氣改革穩(wěn)步推進 電價改革仍為棘手的難題

2015年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》），明確“價格機制是市場機制的核心，市場決定價格是市場在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵”，提出加快推進包括成品油、天然氣和電力等能源價格市場化。

對外經(jīng)貿(mào)大學教授董秀成認為，近年來的改革歷程表明，我國的成品油定價是逐漸趨向于市場化的，其一，調(diào)價周期逐漸縮短；其二，掛靠油種的代表性進一步增強；其三，一個非常重要的特征，國家發(fā)展改革委不再利用行政手段干預根據(jù)國際原油價格測算出來的成品油價格，完全以測算值為準，不進行公布前的人為調(diào)整。

業(yè)界認為，成品油和天然氣目前的改革進展相對順利，在部分專家看來，尤其成品油的改革方向逐步成形，后期的難度不大，而天然氣市場化改革預計也會順利推開，但電力領(lǐng)域的后期改革最為棘手。

廈門大學教授林伯強介紹，電力領(lǐng)域改革之所以棘手，源于受眾差異，基礎(chǔ)差異和市場主體差異。成品油市場化的程度相對較高，各主體的競爭大，天然氣改革盡管目前正在推進，但總體上相比電力領(lǐng)域，其市場化的起點和程度都更高。在成品油領(lǐng)域，國企、民企、外資也都參與，而電力領(lǐng)域主導的主要是國企，市場化改革必須和國企改革有機結(jié)合。

在電價改革領(lǐng)域，“市場煤、計劃電”矛盾由來已久，體現(xiàn)在為了平衡煤電矛盾而生的“煤電聯(lián)動”成了難啃的硬骨頭，現(xiàn)實中煤電聯(lián)動難以及時或足額調(diào)整。2018年初，四家央企電力集團聯(lián)名向相關(guān)部委提交電煤保供形勢嚴峻的報告，這背后正是煤價高企下，煤電聯(lián)動并未啟動，發(fā)電企業(yè)虧損，而煤炭企業(yè)不愿低價向電力企業(yè)供煤。

“中間環(huán)節(jié)”成天然氣、電價改革的關(guān)鍵

《意見》提出，要按照“管住中間、放開兩頭”總體思路，推進電力、天然氣等能源價格改革，促進市場主體多元化競爭，穩(wěn)妥推進處理和逐步減少交叉補貼，還原能源商品屬性。專家認為要加快國家石油天然氣管網(wǎng)公司設(shè)立，同時吸收電力市場化改革中的經(jīng)驗和教訓。

確保國家石油天然氣管網(wǎng)公司的中立地位。“一方面在頂層設(shè)計中必須建立清晰的商業(yè)模式，進一步明確管網(wǎng)公司的中立地位，保證其開放性和獨立性。” 中國國際經(jīng)濟交流中心信息部副部長景春梅說，未來管網(wǎng)公司將繼承中石油、中石化等企業(yè)的管道資產(chǎn)，但股權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)更多元化，尤其是發(fā)揮社會資本的力量，除了利用市場化力量來解決未來管道公司建設(shè)資金缺口外，多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)也有助于真正保持管道公司的獨立性。

電網(wǎng)公司尚不是真正的獨立第三方。景春梅說，我國的電力市場化改革，先后推進廠網(wǎng)分離、網(wǎng)輸分離，但實際上網(wǎng)售未完全分離。在輸配電環(huán)節(jié)，電網(wǎng)公司不是真正的獨立第三方，導致電網(wǎng)不能真正做到向其他配售電主體無歧視公平開放，致使改革效果大打折扣。

改革中行政手段退而又進癥結(jié)待解

在記者采訪中，部分專家認為目前的環(huán)境是大力推進市場化改革的重要“窗口期”。比如在電力領(lǐng)域，一方面電力產(chǎn)能過剩，市場價格降低的趨勢較明顯。“在降價趨勢環(huán)境中推進市場化的難度肯定比在漲價環(huán)境中推進的難度要低得多。”林伯強說。

政府調(diào)節(jié)的比重增加。上海石油天然氣交易中心副總經(jīng)理付少華說，天然氣市場化改革近年遇到新問題，2017年出現(xiàn)“氣荒”后，上下游企業(yè)開始聯(lián)手保供，政府調(diào)節(jié)的比重大幅增加。在一些業(yè)內(nèi)人士看來，在保供實踐中，上下游企業(yè)開始在政府的安排和協(xié)調(diào)下簽訂線下協(xié)議，但新的問題是線下協(xié)議無法完整履行，保障手段也無法嚴格執(zhí)行，導致上下游的供需錯配，出現(xiàn)如2018年暖冬的環(huán)境下，上游LNG船不能進港卸貨，也無法轉(zhuǎn)賣，被迫“漂在海上”，導致多方利益受損的狀況。

業(yè)內(nèi)專家認為，后期我需盡快在保持中立、明確模式的基礎(chǔ)上組建管網(wǎng)公司。一方面是打開油氣領(lǐng)域市場化改革的突破口，另一方面也有助于油氣市場化改革的推進。“特別是近幾年，油氣的消費高增長還在持續(xù)，但管網(wǎng)、接收站的投資并未完全同步，盡快給市場明確預期，有助于盡快明確建設(shè)主體責任，彌補管網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)不足。”景春梅認為。

包括林伯強等在內(nèi)的專家認為，和成品油的市場類似，電力領(lǐng)域目前發(fā)電能力過剩，但預計這一狀況不會持久。“此前一些地方還出現(xiàn)光伏棄電的現(xiàn)象，表明火電、水電及新能源發(fā)電等產(chǎn)出已經(jīng)過剩，但值得注意的是，當前我國電力消費仍在高速增長，2018年的增速在8%以上。”林伯強說，如果在改革預期不明朗的環(huán)境下，企業(yè)新增投資放緩，或許過一段時間，當前的過剩環(huán)境很可能演變成供不應(yīng)求的環(huán)境。

業(yè)界專家看來，后期我電力油氣市場化改革中也需加快配套領(lǐng)域的改革，為整體的改革提供保障。“比如伴隨中游管網(wǎng)的改革，上下游比如采礦權(quán)、探礦權(quán)等也要加快改革。”景春梅說，當前上游的探礦權(quán)還較集中，打破壟斷，形成多元競爭的市場格局，有助于增加供給，降本提效，更好保障能源安全。