發(fā)改委“再審”十萬億PPP

《政府投資條例》施行首日，國(guó)家發(fā)改委對(duì)PPP項(xiàng)目管理再出細(xì)化規(guī)定。7月1日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布最新通知明確，PPP項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行《政府投資條例》，依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案程序。既“開前門”，又“堵后門”。一系列監(jiān)管政策密集落地，十余萬億PPP項(xiàng)目總額能否規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)效能最優(yōu)化?

適用《政府投資條例》

起于2017年的監(jiān)管風(fēng)暴，尚未踩下剎車。

國(guó)家發(fā)改委7月1日發(fā)布的《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》(以下簡(jiǎn)稱“通知”)要求，全面、深入開展PPP項(xiàng)目可行性論證和審查，嚴(yán)格依法依規(guī)履行項(xiàng)目決策程序。

值得注意的是，7月1日是《政府投資條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)正式生效之日。5月出臺(tái)的《條例》規(guī)定，“政府投資資金應(yīng)投向公益服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域”，這與PPP項(xiàng)目基本一致。不過，《條例》并沒有明確政府投資與PPP的關(guān)系，這引起了坊間對(duì)于《條例》出臺(tái)后對(duì)PPP運(yùn)營(yíng)管理影響的猜測(cè)。

而此次國(guó)家發(fā)改委的通知明確，PPP項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案程序。

具體而言，采取政府資本金注入方式的PPP項(xiàng)目，要按照《條例》規(guī)定，實(shí)行審批制。未依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案及可行性論證和審查程序的PPP項(xiàng)目，為不規(guī)范項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。不得以實(shí)施方案審查等任何形式規(guī)避或替代項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案，以及可行性論證和審查程序。

PPP專家、清華大學(xué)教授王守清在5月舉行的相關(guān)研討會(huì)中曾提到，《條例》位階高，對(duì)各個(gè)部委過去幾年層出不窮的有交叉甚至沖突的政策，以及各方的不同解讀，給了更明確的指引，違反則更要被問責(zé)。

“《條例》不僅強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目前期，也強(qiáng)調(diào)了幾個(gè)關(guān)鍵階段的監(jiān)管與評(píng)估，這與PPP不沖突。”王守清表示，這為PPP項(xiàng)目的篩選、可研論證等前期環(huán)節(jié)的規(guī)范運(yùn)作，以保證項(xiàng)目成功和可持續(xù)奠定了更好的基礎(chǔ)。

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委最新通知，所有擬采用PPP模式的項(xiàng)目，均要開展可行性論證。而當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)發(fā)生變化，建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和主要建設(shè)內(nèi)容發(fā)生較大變化，項(xiàng)目投資規(guī)模超過批復(fù)投資的10%，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)?jiān)瓕徟⒑藴?zhǔn)、備案機(jī)關(guān)重新履行項(xiàng)目審核備程序。

13.6萬億投資額

這場(chǎng)政府和社會(huì)資本的聯(lián)姻始于2013年。根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至今年5月末，管理庫(kù)累計(jì)項(xiàng)目9000個(gè)、投資額13.6萬億元;累計(jì)落地項(xiàng)目5740個(gè)、投資額8.8萬億元，落地率63.8%。

財(cái)政部PPP專家?guī)鞂＜液蠲髟诮邮苊襟w采訪時(shí)指出，經(jīng)過六年多的發(fā)展，PPP已經(jīng)形成了一套制度體系，部分項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，涌現(xiàn)了一批優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，可以說PPP在引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給、提升供給質(zhì)量和效率方面起到了非常重要的作用。

不過，在發(fā)展過程中，不少地方政府“一窩蜂”涌向PPP，相應(yīng)支出一再越過“不能超出一般公共預(yù)算支出的10%”的紅線，為地方隱形債務(wù)埋下風(fēng)險(xiǎn)，致使財(cái)政部在嚴(yán)格規(guī)范地方債之際，PPP清理整頓風(fēng)暴愈演愈烈。在去年上半年，各地約有5萬億元的項(xiàng)目被“清退”。

今年以來，清理退庫(kù)的工作仍在繼續(xù)。最新數(shù)據(jù)顯示，今年5月，地方主動(dòng)退出管理庫(kù)項(xiàng)目72個(gè)，投資額為583億元。

“3月初，《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(即財(cái)金〔2019〕10號(hào)文)發(fā)布后，各地進(jìn)一步加強(qiáng)入庫(kù)審核和規(guī)范管理，持續(xù)主動(dòng)清理不合規(guī)項(xiàng)目。”財(cái)政部PPP中心有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

上述負(fù)責(zé)人提及的財(cái)金〔2019〕10號(hào)文對(duì)“規(guī)范的PPP項(xiàng)目”應(yīng)當(dāng)符合的條件作了明確界定。文件中重申規(guī)避財(cái)政承受能力10%紅線的同時(shí)，新增了7%的警戒線，并要求財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。

而根據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)5月末監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)2550個(gè)有項(xiàng)目在庫(kù)的各級(jí)行政區(qū)中，有5個(gè)行政區(qū)個(gè)別年份超10%，這5個(gè)行政區(qū)已停止新項(xiàng)目入庫(kù)。

完善績(jī)效約束

在財(cái)政部金融司副司長(zhǎng)董德剛看來，辨別“真假PPP”，應(yīng)強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)和績(jī)效兩個(gè)要件：一是PPP是以運(yùn)營(yíng)為核心的長(zhǎng)期合作，沒有運(yùn)營(yíng)不是PPP;二是PPP是政府和社會(huì)資本之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，沒有績(jī)效約束，就無法實(shí)現(xiàn)真正的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，同樣不是PPP。

就目前看，隨著一批監(jiān)管政策密集落地，各地PPP項(xiàng)目在立項(xiàng)、落地、開工等方面的改進(jìn)力度明顯。這一背景下，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部PPP專家楊寶昆認(rèn)為，“隨著大量落地的PPP項(xiàng)目逐步由建設(shè)階段轉(zhuǎn)向運(yùn)營(yíng)階段，PPP項(xiàng)目實(shí)施全面績(jī)效管理的重要性、緊迫性已經(jīng)日益顯現(xiàn)”。

今年以來，各地已經(jīng)開始探路PPP項(xiàng)目全生命周期監(jiān)督管理。4月，山西省印發(fā)了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理的通知》，提出強(qiáng)化PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果剛性約束，形成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政支出相掛鉤的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)按效付費(fèi)。同時(shí)，山東、江蘇等地也出臺(tái)了相應(yīng)政策。

財(cái)政科學(xué)研究院政府績(jī)效研究中心主任王澤彩此前建議，應(yīng)盡快明晰PPP績(jī)效評(píng)價(jià)的功能定位，明確政府不該兜底的項(xiàng)目不能兜的同時(shí)，也要遵守盈利共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，加快PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)課題邊界的界定，加快推進(jìn)分領(lǐng)域、分行業(yè)、分層次的PPP項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)的建設(shè)，盡快出臺(tái)操作規(guī)范。

而據(jù)媒體報(bào)道，目前財(cái)政部等相關(guān)部門正在計(jì)劃推動(dòng)部分地區(qū)開展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，頂層指導(dǎo)文件PPP項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引辦法(征求意見稿)也已在業(yè)內(nèi)征求過意見，出臺(tái)漸行漸近。