金立群：亞投行參與全球治理的作為與不為

　　2019年初，亞投行經(jīng)歷了幾件大事：批準項目投資超75億美元；成員國拓至93個，隨著地緣政治給全球經(jīng)濟帶來的不確定因素加劇，亞投行的工作重點將由機構(gòu)建設(shè)更多轉(zhuǎn)向投資運營，包括項目投資、環(huán)境社會評估、風(fēng)險管理等。

　　對于以中國為代表的發(fā)展中經(jīng)濟體來說，多邊金融體系是新興市場經(jīng)濟參與全球經(jīng)濟治理的重要平臺。發(fā)展中經(jīng)濟體，特別是大型中等收入國家，都希望在國際經(jīng)濟治理的平臺，尤其在布雷頓森林體系的關(guān)鍵組織里能夠有自己更強的聲音，有與自己經(jīng)濟實力相匹配的代表性和話語權(quán)。

　　雖然遠遠小于亞洲開發(fā)銀行（亞行ADB）、世界銀行（世行）的投資規(guī)模，但在增速方面，亞投行的勢頭更迅猛。其業(yè)務(wù)額在國際多邊機構(gòu)里自2016年起一直保持高增長。2016年底亞投行總投資16.9億美元，凈利潤1.67億美元；到2017年底，亞投行總投資達42.2億美元，較同比增長150%，凈利潤達2.55億美元。2019年，亞投行預(yù)計再批準40億美元貸款，約為前三年75億美元放貸總額的近一半。

　　相比之下，亞行2017年底年度業(yè)務(wù)達322億美元，同比增長26%；世行則出現(xiàn)下滑，2017年底年度業(yè)務(wù)達617.8億，較上年降低3.74%。

　　從成員數(shù)量上看，亞投行已超越亞行（67個）、美洲開發(fā)銀行（48個）和歐洲復(fù)興開發(fā)銀行（66個）等區(qū)域性多邊開發(fā)銀行，成為僅次于世行這一全球性多邊開發(fā)銀行的多邊開發(fā)機構(gòu)。

　　可持續(xù)投資是國際社會對亞投行的關(guān)注焦點。2019年初，亞投行首份年度基礎(chǔ)設(shè)施報告指出，為拉近亞洲各國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的發(fā)展差距，將堅定把可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施融資作為其核心目標之一，這也是該行今年三大業(yè)務(wù)計劃中排名第一的優(yōu)先選項（其他兩項分別是跨境連接和動員私人資本）。但對于其投資給人類及環(huán)境造成的影響，仍有民間團體對亞投行在環(huán)境方面的標準及實踐不完全“放心”。

　　這是中國在新的歷史階段展開多邊外交的全新登場。在這個舞臺上，游戲規(guī)則不同以往。如何將其打造為先進治理理念的新型國際多邊機構(gòu)？亞投行的能源環(huán)境治理是否符合國際標準？又能否促動其他多邊機構(gòu)變革？

　　3月初，亞投行行長、董事會主席金立群在出席國際金融名家論壇上發(fā)表演講，并對上述問題作了詳細回溯。本文為eo記者對講座內(nèi)容的整理與采訪。

　　提出治理新路

　　近年來國際多邊機構(gòu)的創(chuàng)立始于一場多邊治理體系的變革。

　　從初期沒有一點現(xiàn)代意義上的基礎(chǔ)設(shè)施，中國開始利用國際社會的國際金融機構(gòu)的資金和其他資金，在今后的十幾年投入基建，到上世紀90年代中國經(jīng)濟開始起飛，中國的經(jīng)驗和其他亞洲國家經(jīng)驗充分說明，要想把經(jīng)濟搞上去，基礎(chǔ)設(shè)施必須先行。

　　根據(jù)亞行的估算，全球基礎(chǔ)設(shè)施融資需求旺盛，光是未來十年的亞洲就需要8萬億美元。到2030年，亞洲新的基礎(chǔ)設(shè)施需求將達到26萬億美元，平均每年的資金缺口在1.4萬億美元。

　　盡管世界經(jīng)濟格局發(fā)生了根本性的變革，國際多邊金融體系卻未能與時俱進。由于各種既得利益群體反對，改革步伐十分緩慢。在世行和國際貨幣基金組織中，股權(quán)分配是由經(jīng)濟實力決定的，但要在長期歷史形成的既有股權(quán)分配基礎(chǔ)上，給予經(jīng)濟實力不斷增強的發(fā)展中國家更多股權(quán)，是一個相當(dāng)困難和長期的博弈過程。

　　如今，發(fā)展中國家GDP之和已超過全球經(jīng)濟總量一半，過去30年發(fā)展中國家特別是亞洲國家為世界提供了很多寶貴的發(fā)展經(jīng)驗，這些經(jīng)驗也應(yīng)在國際經(jīng)濟金融秩序里得到一定反映。

　　2013年中國GDP的總量連續(xù)三年達到全球第二，外匯儲備達到3.3萬億美元，綜合國力也在不斷加強。但當(dāng)時卻沒有在任何一個國際金融機構(gòu)中起主導(dǎo)作用，在這種情況下，中國具備一定財力、人力，應(yīng)該在國際經(jīng)濟社會中發(fā)揮什么樣的作用成為當(dāng)時的主要議題。當(dāng)年9月，中國國家領(lǐng)導(dǎo)人在巴厘島的會議上把握時機，首先提出要成立一個新型多邊國際金融機構(gòu)，兩個月后，由中國財政部作為主導(dǎo)的多邊機構(gòu)的窗口就開始籌備工作。

　　在定位上，亞投行不僅僅是成立銀行、借錢，也是為體現(xiàn)中國作為負責(zé)任的大國，根據(jù)21世紀需要創(chuàng)辦國際多邊機構(gòu)，在國際經(jīng)濟金融社會中發(fā)揮重要作用。起初為解決資金問題，中國的力度非常大，起初打算投入50%的資本金，再別國加入之后，擴大了初始資本，再將中國的股份降下來，因此最終占比為30%。

　　能力建設(shè)上，從1980年到2013年，中國在世行、亞行等國際機構(gòu)里積累了許多經(jīng)驗，輸送的人才也在其中擔(dān)當(dāng)比較重要的崗位，有能力來設(shè)計一個新的國際多邊機構(gòu)。同時其投資雖以亞洲地區(qū)為主，但極具包容性，并非亞洲國家才可加入。

　　“它是一個具有21世紀公司治理的機構(gòu)（21st Century Governance），因此亞投行的宗旨即“Lean，Clean，Green（精干、廉潔、綠色）”，金立群說。

　　國際人才＋國際經(jīng)驗

　　進行戰(zhàn)略制定和制度建設(shè)的同時，亞投行的核心競爭力在于國際人才與國際經(jīng)驗的吸納。得以站在巨人的肩膀上，是亞投行這個新生機構(gòu)的優(yōu)勢之一。相比于輿論所關(guān)心的亞投行對亞行、世行形成的挑戰(zhàn)，現(xiàn)實中，亞投行自籌建起，就積極通過和世行、IMF和亞行的交流，迅速吸取經(jīng)驗。金立群對此表示，亞投行不是拷貝這些多邊金融機構(gòu)的機制，而是借鑒與創(chuàng)新。

　　2014年，亞投行聘請到從世行退休的律師Natalie Lichtenstein協(xié)助起草《籌建亞投行備忘錄》。Lichtenstein是哈佛大學(xué)法學(xué)院的法學(xué)博士，對國際金融機構(gòu)的法律問題非常熟悉。Lichtenstein在美國財政部和其他機構(gòu)也工作過，現(xiàn)任教于華盛頓約翰霍普金斯大學(xué)的法學(xué)院，在國際機構(gòu)組織圈深受敬重。

　　金立群透露，亞投行當(dāng)時在全球選聘這一職位時，除了提出需要擁有長年法律工作經(jīng)驗和國際組織經(jīng)驗外，還明確提出，能給出的報酬并不高。《財經(jīng)》雜志對世行相關(guān)人士的采訪稱，Lichtenstein可能是世行歷史上最好的律師。

　　同時，亞投行還邀請了前世行資深官員Stephen Lintne對環(huán)境和社會可持續(xù)標準進行起草，對投資項目的環(huán)境評估、采購流程和社會影響也采用高標準。

　　通過與這些國際組織專家合作，亞投行籌備工作給國際社會留下了專業(yè)的印象。2014年在印度孟買舉行會議時，與會的不少人士認為，籌備期間聘請Lichtenstein為法律總顧問，體現(xiàn)了中國人的智慧和包容，一開始就讓國際社會看到亞投行的用人之道。

　　同時，從第一批貸款項目起，亞投行就十分注重運用聯(lián)合融資方式開展業(yè)務(wù)，以分擔(dān)業(yè)務(wù)風(fēng)險。截至2017年底批準的23個項目中，亞投行主要依賴的聯(lián)合融資項目約占70%，2018年這一比例是65％，其聯(lián)合融資伙伴包括世行、亞行以及歐洲復(fù)興開發(fā)銀行等多邊開發(fā)機構(gòu)。

　　對比亞行，2017年亞行資助規(guī)模為322.2億美元，其中聯(lián)合融資為119.22億美元，占當(dāng)年資助總額的比重為37%。同時，早于亞投行半年開業(yè)的新開發(fā)銀行（NDB），從開業(yè)起聯(lián)合融資項目也相對較少。目前亞投行多數(shù)項目仍是各國政府主權(quán)擔(dān)保、風(fēng)險較低，且僅有20%投資額是與私人資本合作。

　　有觀點認為這使其發(fā)展成效受限。對此，亞投行副行長馮阿姆斯貝格近日在接受媒體采訪時指出，這是向借款人和股東發(fā)出的重要信號，消除外界對中國主導(dǎo)的疑慮，同時能獲得作為金融機構(gòu)成長和學(xué)習(xí)的機會。

　　基于其公布的投資戰(zhàn)略，亞投行自今年起將通過各種創(chuàng)新解決方案動員私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資，用以拓寬融資渠道。此外，與世行-IFC為代表的其他機構(gòu)普遍實踐不同，目前，其公共部門和私人部門業(yè)務(wù)共享一張資產(chǎn)負債表，目的是更靈活、充分地利用資金資源，提高資金支持能力。

　　能源環(huán)境再平衡

　　一直以來，亞投行在能源與環(huán)境方面的戰(zhàn)略就備受非政府組織（NGO）和環(huán)保領(lǐng)域關(guān)注。其于2015年9月在官網(wǎng)上具體闡述該行環(huán)保行為準則的文件——《環(huán)境和社會保障框架》草案及2017年6月發(fā)布的《能源投資戰(zhàn)略》引起環(huán)保組織擔(dān)心。民間與環(huán)保組織提出了很多建議，呼吁亞投行完善草案，規(guī)避風(fēng)險。

　　在多種場合，金立群都曾明確表示，亞投行堅定推動實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》，特別是幫助成員國實現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型。該行融資的項目必須符合3個要求，即必須在金融上具有可持續(xù)性、環(huán)保就，同時要在社會上被廣泛接受。

　　但對于其2017年發(fā)布的《能源投資戰(zhàn)略》，多數(shù)NGO和民間團體指出該戰(zhàn)略“有條件的”投資煤電也給亞投行留出未來可能投資的空間，這與其他多邊金融機構(gòu)如世行、亞行以及歐洲復(fù)興發(fā)展銀行等存在差距。其次，該戰(zhàn)略并未明確其適用的時間范圍和再次審議的時間節(jié)點。

　　對于這些質(zhì)疑，亞投行高層強調(diào)應(yīng)該以其實際投資組合的表現(xiàn)為衡量標準，并稱其挑戰(zhàn)之一是成員國仍以傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項目為主，很少向亞投行提交可再生能源的相關(guān)項目。此外，分布式項目投資的資金體量小，不滿足其投資規(guī)模的要求。

　　“到現(xiàn)在為止，我們沒有投資過煤電，也沒有正在計劃投資中的煤電項目，只要對其環(huán)境影響有所擔(dān)憂，我們就不會投資這類項目”，金立群曾在亞投行2017年年會中特別指出。

　　截至目前，亞投行的35個獲得正式批準的投資項目中的確不包含煤電，其能源類的12個項目涵蓋了水電、光伏、燃氣發(fā)電、油氣管網(wǎng)和電網(wǎng)建設(shè)。

　　具體操作中，在項目識別、準備與執(zhí)行的階段亞投行也秉承可持續(xù)發(fā)展原則。不久前，亞投行曾考察印度尼西亞一水電項目，該項目由印尼PT北蘇門答臘水力資源公司（PT North Sumatra Hydro Energy）與中國水電集團（Sinohydro）共同建設(shè)，累計規(guī)模達16億美元，初期高盛（Goldman Sachs Asia）也曾打算注資。但隨即有報告稱該地棲息著種群瀕危的達班努里猩猩，考慮到因此導(dǎo)致的環(huán)境影響，金立群稱，項目再好，最終也被亞投行否決了。

　　對于環(huán)保政策談判，亞投行更加慎重，與多數(shù)國內(nèi)政策性銀行不同，亞投行年會也向NGO敞開大門，與世行、亞行年會中對NGO的開放有異曲同工之處，給予NGO機會參加提問，在政策咨詢過程中會聽取NGO意見。參與其年會的NGO人員稱，NGO的積極參與會給亞投行帶來積極的正向推動作用。

　　“多聽聽各方面的意見，包括非政府組織（NGO），它們的聲音并不弱，多花時間磋商，不可避免。”

　　由于這是中國第一次主導(dǎo)多邊機制，歐美國家對中國是否將依循國際標準和原則，或意圖將該銀行當(dāng)成推進外交利益的媒介始終特別關(guān)注。

　　“重要的是具備政治敏感性，只有當(dāng)你有政治敏感性的時候，才能免于陷入政治糾紛中。保持一家國際機構(gòu)的獨立運作，要處理到方方面面，”金立群表示。

　　推動多邊體系改革

　　21世紀的國際多邊開發(fā)機構(gòu)有兩個主要標志：能否以國際標準保證項目高質(zhì)量地推出、執(zhí)行，能否促動其他多邊機構(gòu)變革。

　　作為二戰(zhàn)后國際金融秩序的建立者與獲益者，美國長期保持對國際貨幣基金組織與世界銀行的支配性影響。金立群在演講時表示，美國擔(dān)心中國、印度等新興經(jīng)濟體的崛起沖擊美國主導(dǎo)的現(xiàn)存國際金融體制，也是正常的。機構(gòu)里的股份的分配是零和游戲，隨著中國股份上升，中國人有能力在國際上發(fā)揮主導(dǎo)作用，一些人確實很難適應(yīng)中國起來擔(dān)當(dāng)重任的這種新的情況。中國會面臨各種各樣的壓力，中國與國際社會需要互適應(yīng)。

　　對待不同意見，中國主導(dǎo)民主協(xié)商、相互尊重，并不是要當(dāng)美式的世界領(lǐng)袖，讓大家更好地理解，重要的是了解對方心態(tài)。對于內(nèi)部治理，格外重視，凡是承諾體現(xiàn)在章程，層層落實。

　　在此前的媒體采訪中，金立群多次提到，要讓中國被國際社會接受，成為真正令人信賴的伙伴，非一日之功。

　　“我們更大的挑戰(zhàn)不是能否超過別人，而是當(dāng)你超過別人，考慮到他們的心態(tài)，怎樣讓其他國家感到跟中國合作心情舒暢。能否團結(jié)在一起，構(gòu)建命運共同體。”他指出。

　　雖然是中國首個作為大股東的銀行（目前中國在其占股30%，并持有26%的投票權(quán)），但與亞行、世行成立時有著特殊的歷史條件不同，亞投行從籌備之初就不乏質(zhì)疑。西方一些國家對其成立動機和能力以及能否履行其宗旨等許多方面都提出了質(zhì)問。要拉全球各大洲數(shù)十個國家和經(jīng)濟體入群，取得大家的信任也是難上加難。每個國家又都各有訴求，平衡其中利益更是一大考驗。

　　早在1998年亞洲金融危機之后，日本曾力爭創(chuàng)建亞洲貨幣基金（AMF），當(dāng)時日本雖然有很多盟友，但遭到美國、中國、澳大利亞的反對，便就此擱置，有這樣的前車之鑒，亞投行創(chuàng)建成功的風(fēng)險也非常大。

　　“進來是我們的選擇，出去由不得我做主，這就是一些國家的心態(tài)。因此，必須解決他們的心理障礙，相信中國是言必行，行必果。失去信任很容易。但再想找回信任，不容易。”

　　與“一帶一路”互為引擎

　　近年來，全球政治經(jīng)濟經(jīng)歷了不少動蕩，國際社會深切地感受到，國家經(jīng)濟必須要在正確的宏觀經(jīng)濟的指導(dǎo)下發(fā)展，財政金融政策和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因此更加受重視。

　　如何把融資和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展一體化更好地結(jié)合起來也是亞投行關(guān)注的問題。根據(jù)匯豐銀行的估算，“一帶一路”工程最終可能耗資2320億美元——幾乎相當(dāng)于2014年世界銀行資產(chǎn)負債表規(guī)模的三分之二。資本金1000億美元的亞投行將在其中扮演核心角色。

　　談及與“一帶一路”的關(guān)系，金立群將其比喻為一架飛機的兩個引擎。亞投行是國際多邊機構(gòu)，按照國際多邊機構(gòu)的規(guī)則運行，“一帶一路”是國家大平臺，在大平臺上一起努力，各自發(fā)揮各的作用。在推進“互聯(lián)互通”與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目標上，亞投行和“一帶一路”是完全一致的。亞投行投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目及其成員國的93個國家也都與“一帶一路”相關(guān)。按照亞投行“財務(wù)可持續(xù)，環(huán)保以及在社會上被廣泛接受”的投資準則來執(zhí)行“一帶一路”項目，就可以增加“一帶一路”倡議的公信力。

　　“我們做的項目都是高標準，這是對‘一帶一路’最大的支持”，在治理、脫貧、國際標準以及合作等方面都樹立了典范，在中國參與全球治理中，亞投行發(fā)揮了非常重要的作用。

　　誠然，中國等新興經(jīng)濟體要求對現(xiàn)有國際金融體系進行改革，增加它們的話語權(quán)，目前主要是要求在投票權(quán)重上反映發(fā)展中國家的實力變化。亞投行盡管主要為亞洲國家基建融資，但是它代表了新興經(jīng)濟體的活力。

　　在這樣的背景下，“一帶一路”倡議、金磚合作機制等新型多邊治理框架，以及亞投行、新開發(fā)銀行等新型國際開發(fā)金融機構(gòu)，有望對全球經(jīng)濟治理體系變革起到推動作用。

　　亞投行參與全球治理的進程才剛剛開始。自2016年初投入運營以來，亞投行貸款額剛過75億美元。波士頓大學(xué)全球研究學(xué)院教授Kevin Gallagher的研究指出，與中國最大的兩家雙邊開發(fā)銀行——中國國家開發(fā)銀行和中國進出口銀行截至2014年底向外國借款人提供了近7000億美元的未償貸款相比，這只是滄海一粟（該貸款額與世行和五家領(lǐng)先的區(qū)域開發(fā)銀行的未償還貸款總額大致相同）。截至2016年，亞投行的貸款不及中國對“一帶一路”國家總投資的1%。但考慮到亞投行高速增長的貸款增長率，躋身第一梯隊對亞投行而言不僅僅是夢想。（eo記者 蔡譯萱）