煤層氣開發(fā)卡脖子政策該改：圈而不探 資源酣睡地下

記者在山西、貴州、遼寧等地采訪發(fā)現(xiàn)，由于一些政策長(zhǎng)期未調(diào)整，加之氣權(quán)礦權(quán)重疊的問題長(zhǎng)期未解決，煤層氣開發(fā)利用存在一些“卡脖子”政策，導(dǎo)致有的開發(fā)主體“圈而不探”“占而不采”，有的企業(yè)守著資金和技術(shù)，卻苦于找不到“戰(zhàn)場(chǎng)”;有些領(lǐng)域?qū)徟掷m(xù)過于煩瑣，有些領(lǐng)域存在政策空白，手續(xù)被迫延宕。

有的“占而不采”有的苦于找不到“戰(zhàn)場(chǎng)”

“近五年來，煤層氣產(chǎn)量基本上原地踏步，增幅放緩，主要原因不是缺資金、缺技術(shù)，就在于缺少資源，找不到‘戰(zhàn)場(chǎng)’。”山西晉城無煙煤礦業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司副總經(jīng)理王保玉說，去年10月山西進(jìn)行煤層氣礦業(yè)權(quán)公開出讓前，晉煤集團(tuán)的資源只有107平方公里，另外一些企業(yè)卻守著上千平方公里的區(qū)塊資源不開發(fā)。

王保玉、阜新宏地勘新能源有限公司董事長(zhǎng)秦廣升、貴州省能源局石油天然氣處處長(zhǎng)張棟等都表示，我國(guó)大部分煤層氣礦業(yè)權(quán)已被瓜分完畢，但不少礦業(yè)權(quán)單位并不具備開發(fā)煤層氣的技術(shù)條件，一些區(qū)塊長(zhǎng)期僅完成最低勘查投入，“圈而不探”“占而不采”現(xiàn)象突出。

晉城市煤層氣開采監(jiān)管中心有關(guān)人士表示，盡管原國(guó)土資源部已將煤層氣的審批權(quán)委托至省級(jí)部門，但山西可供公開出讓的新增礦權(quán)已寥寥無幾，社會(huì)資本進(jìn)入煤層氣勘查開發(fā)領(lǐng)域的渠道不夠暢通。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，之所以有的企業(yè)長(zhǎng)期勘探投入不足，是由于現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》關(guān)于最低勘查投入的規(guī)定是1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施的，距今已20多年。該辦法第十七條規(guī)定：“探礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)自領(lǐng)取勘查許可證之日起，按照下列規(guī)定完成最低勘查投入：第一個(gè)勘查年度，每平方公里2000元;第二個(gè)勘查年度，每平方公里5000元;從第三個(gè)勘查年度起，每個(gè)勘查年度每平方公里10000元。”

記者采訪發(fā)現(xiàn)，目前打一口煤層氣井的費(fèi)用動(dòng)輒花費(fèi)數(shù)百萬元。對(duì)今天的煤層氣勘查企業(yè)來說，投入標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。同時(shí)，國(guó)家為鼓勵(lì)煤層氣勘探開發(fā)，暫停收取探礦權(quán)使用費(fèi)，進(jìn)一步降低了資源持有的成本，造成一些企業(yè)長(zhǎng)期“圈而不探”。

此外，目前，國(guó)內(nèi)正在實(shí)施的煤層氣對(duì)外合作項(xiàng)目有20項(xiàng)、合作區(qū)塊面積約1.67萬平方公里，占全國(guó)煤層氣勘探開發(fā)區(qū)塊面積的35%以上。有業(yè)內(nèi)人士和專家反映，對(duì)外合作項(xiàng)目年限一般為30年，但一些所謂的外資企業(yè)實(shí)際控制人并非外資;部分項(xiàng)目的外資企業(yè)存在先進(jìn)技術(shù)引進(jìn)少、合作爭(zhēng)議多等問題;個(gè)別企業(yè)只借概念融資，甚至拖欠中方作業(yè)者費(fèi)用。

有些審批手續(xù)煩瑣有些存在政策空白被迫延宕

為優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，2018年7月，山西省煤層氣勘查開采協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《山西省煤層氣勘查開采行業(yè)服務(wù)指南(2018年版)》。按照辦事流程，一個(gè)煤層氣項(xiàng)目從勘查、開發(fā)、建設(shè)到區(qū)塊退出，需要經(jīng)過61道法定手續(xù)。

去年9月，晉城市煤層氣開發(fā)利用工作領(lǐng)導(dǎo)組辦公室下發(fā)的一份文件顯示，有的項(xiàng)目?jī)H辦理林地手續(xù)就需要10至12個(gè)月，從縣林業(yè)局逐級(jí)上報(bào)至省林業(yè)部門，有時(shí)就要3個(gè)月以上。

貴州省能源局電力處工程師李韜說，瓦斯(煤層氣)發(fā)電上網(wǎng)同樣面臨困境，煤礦企業(yè)在治理瓦斯、投建瓦斯發(fā)電站時(shí)，遵照“發(fā)電優(yōu)先自用、富余上網(wǎng)”原則，發(fā)電富余電量反送大網(wǎng)。南方電網(wǎng)根據(jù)1982年原水利電力部的《功率因素調(diào)整電費(fèi)辦法》，將富余上網(wǎng)電量中的“反向無功”考核煤礦，導(dǎo)致煤礦存在高額無功考核處罰，有的罰款上百萬元。

李韜說，上述政策出臺(tái)時(shí)，主要針對(duì)小水電對(duì)電網(wǎng)的影響，當(dāng)時(shí)還沒有瓦斯發(fā)電概念?，F(xiàn)行的電網(wǎng)容量，實(shí)際上對(duì)電網(wǎng)的影響不太大，但南方電網(wǎng)沿用以前的辦法對(duì)用戶進(jìn)行考核。“沒有哪個(gè)部門出來解釋，也沒有哪個(gè)部門廢止這個(gè)文件。”

與此同時(shí)，有些領(lǐng)域存在政策空白被迫延宕。張棟說，2017年貴州成為礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點(diǎn)，但直到今年4月才頒發(fā)首張煤層氣勘查許可證。這期間，煤層氣礦業(yè)權(quán)證遲遲不能辦理，導(dǎo)致相關(guān)企業(yè)不能辦理經(jīng)營(yíng)許可證，即使打出來氣也不能上市交易，只能排放或燃燒處理。

記者了解到，中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司臨興區(qū)塊在勘探過程中雖然發(fā)現(xiàn)了可觀的致密砂巖氣資源，但煤層氣、頁巖氣、致密砂巖氣尚未實(shí)現(xiàn)共同開采，無法辦理儲(chǔ)量備案和轉(zhuǎn)采手續(xù)。

業(yè)界呼吁盡快完善煤層氣產(chǎn)業(yè)政策

一是落實(shí)煤層氣礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制，解決“圈而不探”“占而不采”問題。晉城市能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人建議，適當(dāng)提高探礦權(quán)人每個(gè)勘查年度每平方公里最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格煤層氣探礦權(quán)勘查投入考核，對(duì)在一定時(shí)期內(nèi)未按要求履行法定義務(wù)的煤層氣探礦權(quán)人，收回其探礦資格，通過公開競(jìng)爭(zhēng)出讓的方式重新確定探礦權(quán)人。

山西省自然資源廳油氣管理處處長(zhǎng)連碧鵬說，目前山西省對(duì)外合作區(qū)塊面積1.65萬平方公里，這些外商多為中小企業(yè)，自身經(jīng)濟(jì)技術(shù)實(shí)力有限，再加上部分對(duì)外合作合同存在先天缺陷，沒有在創(chuàng)新技術(shù)和管理方面發(fā)揮出應(yīng)有的促進(jìn)作用，亟須進(jìn)行整理和清退。

二是妥善解決煤層氣和煤炭礦業(yè)權(quán)重疊問題，實(shí)現(xiàn)采煤采氣一體化。盡管國(guó)家《煤層氣(煤礦瓦斯)開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》提出要“總結(jié)推廣采煤采氣一體化的‘晉城模式’”，但即便在晉城市，多數(shù)煤礦也因氣權(quán)、資金、技術(shù)等原因無法推廣。

根據(jù)晉煤集團(tuán)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如果采取先地面采氣再采煤，成本僅為采煤時(shí)井下抽采瓦斯成本的十分之一。一口產(chǎn)氣量適中的煤層氣地面抽采井，要連續(xù)抽采15年至20年才能收回建設(shè)成本。業(yè)內(nèi)建議，對(duì)采煤開發(fā)主體已取得煤礦探礦權(quán)的礦區(qū)，可規(guī)定對(duì)10年至15年內(nèi)計(jì)劃動(dòng)用儲(chǔ)量的區(qū)域，以采煤為主，由采煤主體推進(jìn)采煤采氣一體化;在15年內(nèi)無計(jì)劃動(dòng)用儲(chǔ)量的區(qū)域，以采氣為主，由氣權(quán)主體進(jìn)行煤層氣地面抽采。

三是試點(diǎn)先行推動(dòng)煤層氣管理體制改革。山西省晉城市煤層氣產(chǎn)量占全國(guó)約七成，經(jīng)過30多年探索，煤層氣開發(fā)已經(jīng)積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)。晉城市呼吁，在晉城設(shè)立改革試點(diǎn)，下放相關(guān)審批權(quán)限，鼓勵(lì)先行先試，打造煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范基地，進(jìn)而撬動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。