增量配電改革試點(diǎn)為何陷入進(jìn)退兩難境地？

2015年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2015]9號(hào)），文件提出“鼓勵(lì)社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)。按照有利于促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展和提高配電運(yùn)營(yíng)效率的要求，探索社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑。逐步向符合條件的市場(chǎng)主體放開(kāi)增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)。”

根據(jù)9號(hào)文的相關(guān)精神，2015年以來(lái)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局相繼發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見(jiàn)》《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》等一系列政策文件，并分三批在全國(guó)范圍內(nèi)批準(zhǔn)開(kāi)展320個(gè)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，試點(diǎn)項(xiàng)目基本實(shí)現(xiàn)了全國(guó)地級(jí)以上城市全覆蓋。

2018年10月和2019年3月國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局分別發(fā)布了兩期增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展情況通報(bào)。通報(bào)指出，2016年以來(lái)，國(guó)家全力推動(dòng)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，有效激發(fā)了社會(huì)資本投資增量配電項(xiàng)目的積極性，促進(jìn)了配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展，在推動(dòng)提高配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)效率、改善供電服務(wù)質(zhì)量等方面作出了積極探索，但是不少地區(qū)仍然存在落實(shí)情況較差，試點(diǎn)工作推進(jìn)不力，試點(diǎn)項(xiàng)目遲遲難以開(kāi)工建設(shè)等問(wèn)題。

2018年12月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局發(fā)文要求報(bào)送第四批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，并提出將試點(diǎn)范圍向縣域延伸，但近半年過(guò)后，第四批項(xiàng)目仍處在申報(bào)、評(píng)審過(guò)程中，增量配電改革試點(diǎn)似乎陷入了進(jìn)退兩難的境地。

增量配電改革長(zhǎng)遠(yuǎn)格局不清晰

電網(wǎng)管理面臨破碎化風(fēng)險(xiǎn)

9號(hào)文中對(duì)增量配電改革預(yù)期目標(biāo)可以總結(jié)為“促發(fā)展、提效率、開(kāi)放社會(huì)資本、推進(jìn)混合所有制改革”，但在總體目標(biāo)下，改革主管部門還應(yīng)提出相對(duì)清晰的配電服務(wù)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的長(zhǎng)遠(yuǎn)格局和發(fā)展路徑，用以指導(dǎo)當(dāng)前的項(xiàng)目試點(diǎn)工作。遺憾的是，在相關(guān)主管部門大量批復(fù)、上馬試點(diǎn)項(xiàng)目的過(guò)程中，始終未能對(duì)增量配電改革長(zhǎng)遠(yuǎn)格局進(jìn)行研究和明確。

配電業(yè)務(wù)屬于區(qū)域自然壟斷業(yè)務(wù)，大量引入獨(dú)立配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)將極大增加監(jiān)管成本，帶來(lái)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)電力發(fā)展的歷程和世界電力發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)都表明，配電業(yè)務(wù)屬于自然壟斷業(yè)務(wù)，將一個(gè)大區(qū)域配電業(yè)務(wù)劃分為多個(gè)更小的區(qū)域由不同主體建設(shè)運(yùn)營(yíng)，并不能利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)生機(jī)制帶來(lái)經(jīng)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量的提升，反而會(huì)因?yàn)楸槐O(jiān)管對(duì)象數(shù)量增加，導(dǎo)致監(jiān)管任務(wù)量增長(zhǎng)、監(jiān)管難度大幅提升。

對(duì)于同類型的壟斷企業(yè)，主管部門可以通過(guò)不同企業(yè)間成本、效益、服務(wù)等指標(biāo)對(duì)比的辦法對(duì)壟斷企業(yè)間引入標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)，從而間接地促進(jìn)企業(yè)自發(fā)提高效率和服務(wù)水平。而標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)只需要一定規(guī)模地引入對(duì)標(biāo)企業(yè)就可以實(shí)現(xiàn)，在長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展格局不明確的前提下，大規(guī)模引入對(duì)標(biāo)企業(yè)，對(duì)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)作用有限，反而會(huì)造成管理上的混亂。

配電業(yè)務(wù)作為資金、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該走規(guī)?；l(fā)展道路。我國(guó)的配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)體制特別是縣級(jí)及以下配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)體制走過(guò)了從分散到集中的發(fā)展歷程，從獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的孤網(wǎng)、躉售電網(wǎng)，逐步整合到省級(jí)電力公司統(tǒng)一集中管理，這也是符合配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)特征和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的。目前開(kāi)展的增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)大都由不同投資主體組建獨(dú)立配電公司運(yùn)營(yíng)，相對(duì)來(lái)說(shuō)存在規(guī)模小、力量薄弱等問(wèn)題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，應(yīng)當(dāng)走重組整合、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的道路。因此當(dāng)前的政策、措施應(yīng)當(dāng)對(duì)未來(lái)發(fā)展給予充分考慮，避免因反復(fù)而造成浪費(fèi)。

改革推進(jìn)過(guò)程中不規(guī)范的操作對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展造成困惑和風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)電力工業(yè)經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40多年的建設(shè)發(fā)展，特別是上世紀(jì)90年代以來(lái)實(shí)施了多輪城鄉(xiāng)配電網(wǎng)建設(shè)改造工程，配電網(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)逐步完善，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。在大多數(shù)增量配電項(xiàng)目涉及區(qū)域內(nèi)都不可避免地保有電網(wǎng)企業(yè)的存量配電設(shè)施。站在電網(wǎng)企業(yè)角度看，增量配電項(xiàng)目是在“蠶食”自身配售電市場(chǎng)空間。從大局出發(fā)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)服從和支持國(guó)家改革事業(yè)，但是當(dāng)一個(gè)企業(yè)主動(dòng)放棄自身業(yè)務(wù)的市場(chǎng)空間時(shí)，各層級(jí)管理干部和員工都難免產(chǎn)生思想困惑。同時(shí)，一些地方政府不規(guī)范的區(qū)域劃分、資產(chǎn)處置的做法也帶來(lái)了電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。

已批復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目未取得成功經(jīng)驗(yàn)

擴(kuò)大試點(diǎn)數(shù)量和范圍具有盲目性

改革是體制機(jī)制的創(chuàng)新，是對(duì)原有利益格局的調(diào)整，回顧我國(guó)40多年改革開(kāi)放歷程，先試點(diǎn)后推廣、先局部后全局是我國(guó)推進(jìn)改革的基本思路，也是改革能夠取得成功的重要經(jīng)驗(yàn)?？紤]到配售電業(yè)務(wù)的重要性和技術(shù)、管理的復(fù)雜性，當(dāng)前增量配電改革的工作重心應(yīng)當(dāng)放在優(yōu)選培育試點(diǎn)項(xiàng)目，取得成熟有效的經(jīng)驗(yàn)之后再進(jìn)行推廣普及。

從過(guò)去三年國(guó)家相關(guān)主管部門對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目的批復(fù)情況看，已經(jīng)背離了“先試點(diǎn)后推廣”的工作方法。相關(guān)主管部門從2016年11月批復(fù)第一批試點(diǎn)項(xiàng)目到2018年4月批復(fù)第三批試點(diǎn)項(xiàng)目，中間間隔時(shí)間不到一年半，而這么短的時(shí)間是很難有效建設(shè)、運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目并積累可推廣復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。從點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展情況通報(bào)內(nèi)容，第一批試點(diǎn)項(xiàng)目中有大量的項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，截至2019年初取得電力業(yè)務(wù)許可證的不足20%，建成投運(yùn)的增量配電項(xiàng)目?jī)H有5項(xiàng)（不含存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)試點(diǎn)的項(xiàng)目）。

增加試點(diǎn)項(xiàng)目個(gè)數(shù)、擴(kuò)大試點(diǎn)項(xiàng)目范圍主要有兩方面作用，一方面是推廣改革經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大改革成果；另一方面是可以在更大范圍探索改革經(jīng)驗(yàn)，找到更多適宜的改革模式，將改革引向深入。目前批復(fù)的試點(diǎn)項(xiàng)目已經(jīng)超過(guò)300項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)地市級(jí)的全覆蓋，樣本的數(shù)量已經(jīng)足夠多。從實(shí)踐的情況看，試點(diǎn)項(xiàng)目暴露出的問(wèn)題大部分是共性的，為此主管部門兩次在試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展情況通報(bào)中都做了有針對(duì)性的政策安排，但試點(diǎn)項(xiàng)目的推進(jìn)依然困難重重。在這種情況下，繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍無(wú)助于問(wèn)題的解決，而只會(huì)增加不必要的改革成本。

試點(diǎn)項(xiàng)目上報(bào)審批不規(guī)范

地方政府隨意干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)

試點(diǎn)項(xiàng)目上報(bào)審批不規(guī)范。一方面，一些地方對(duì)改革政策理解不到位，把改革試點(diǎn)項(xiàng)目當(dāng)做一般性投資項(xiàng)目盲目上報(bào)，項(xiàng)目論證不充分，造成項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)流標(biāo)、意向投資方退出、推進(jìn)困難等情況；另一方面，在一些國(guó)家主管部門項(xiàng)目批復(fù)文件中，對(duì)項(xiàng)目名稱進(jìn)行批復(fù)，沒(méi)有對(duì)規(guī)劃方案、配電區(qū)域劃分等內(nèi)容進(jìn)行明確，導(dǎo)致試點(diǎn)項(xiàng)目落地困難（鄭州航空港項(xiàng)目是典型），試點(diǎn)范圍隨意更改以及配電網(wǎng)重復(fù)規(guī)劃、重復(fù)建設(shè)等不合理現(xiàn)象。

增量配電業(yè)務(wù)改革涉及內(nèi)容復(fù)雜，需要建立完善配電網(wǎng)規(guī)劃、配電區(qū)域劃分、配電價(jià)格核定、并網(wǎng)互聯(lián)、監(jiān)管等一系列政策措施，需要統(tǒng)一配電網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、并網(wǎng)、運(yùn)行、服務(wù)、可靠性等標(biāo)準(zhǔn)，才能更好地落實(shí)推進(jìn)。目前，相關(guān)政策、措施和標(biāo)準(zhǔn)一定程度上存在不完善、不細(xì)致情況，突出體現(xiàn)是存量配電資產(chǎn)處置程序不明確，制約了項(xiàng)目推進(jìn)的進(jìn)度；輸配電價(jià)定價(jià)缺乏細(xì)則，不能適應(yīng)增量配電改革需要；配電網(wǎng)技術(shù)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，影響電網(wǎng)安全等方面，給試點(diǎn)項(xiàng)目順利推進(jìn)帶來(lái)很大困難。

地方政府隨意干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致增量配電項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)困難。增量配電項(xiàng)目具有前期投入大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回收期慢等特點(diǎn)，目前試點(diǎn)項(xiàng)目大多處于起步階段，配電網(wǎng)資產(chǎn)和用戶尚未形成規(guī)模效應(yīng)。

在改革實(shí)施過(guò)程中，一些地方仍習(xí)慣性采取行政手段推進(jìn)改革，為追求地方經(jīng)濟(jì)利益而對(duì)電價(jià)進(jìn)行干預(yù)，打造“電價(jià)洼地”，導(dǎo)致合理的配電價(jià)格機(jī)制無(wú)法落實(shí)，試點(diǎn)項(xiàng)目的配電網(wǎng)投資難以通過(guò)電價(jià)疏導(dǎo)，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)困難。

認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)情況和問(wèn)題

穩(wěn)步有序推進(jìn)下一步工作

加強(qiáng)增量配電改革長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)研究，明確發(fā)展格局，有效指導(dǎo)當(dāng)前工作開(kāi)展。充分認(rèn)識(shí)配電業(yè)務(wù)自然壟斷的屬性，切分式、破碎化的改革無(wú)法利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)生機(jī)制帶來(lái)效率和服務(wù)的提升。深入研究配電網(wǎng)發(fā)展的規(guī)律和資金、技術(shù)密集的特性，把握配電業(yè)務(wù)改革的發(fā)展趨勢(shì)。兼顧電網(wǎng)企業(yè)發(fā)展空間，避免對(duì)電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成過(guò)度沖擊。

控制項(xiàng)目審批節(jié)奏，規(guī)范項(xiàng)目上報(bào)和審批管理。建立試點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制，對(duì)已經(jīng)批復(fù)的320個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行全面評(píng)估，通過(guò)評(píng)選示范項(xiàng)目，樹(shù)立標(biāo)桿，總結(jié)推廣試點(diǎn)實(shí)施和配售電公司運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮典型引領(lǐng)作用。對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目中暴露出的共性問(wèn)題開(kāi)展深入研究，有針對(duì)性提出解決措施，解決項(xiàng)目落地問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目申報(bào)文件的引導(dǎo)和管理，避免出現(xiàn)“先天不足”的問(wèn)題。

完善細(xì)化各項(xiàng)政策措施。細(xì)化存量資產(chǎn)處置程序，簡(jiǎn)化相關(guān)審批程序；完善增量配電網(wǎng)價(jià)格機(jī)制，出臺(tái)適應(yīng)各地區(qū)實(shí)際情況的增量配電網(wǎng)配電價(jià)格定價(jià)細(xì)則；建立試點(diǎn)項(xiàng)目退出機(jī)制；完善爭(zhēng)議解決機(jī)制。

嚴(yán)格執(zhí)行改革政策，加強(qiáng)違規(guī)行為監(jiān)管。避免地方主管部門對(duì)增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目電價(jià)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的不合理干預(yù)。

（作者供職于中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)，文章僅代表個(gè)人觀點(diǎn)）