談配額制：艱難出爐，為可再生能源消納兜底

2019年5月10日，國家能源局正式發(fā)布《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》。經(jīng)過十余年醞釀、博弈、征求意見之后，“配額制”以“可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重”的形式終得落地。在經(jīng)過2019年模擬運(yùn)行后，自2020年1月1日起全面進(jìn)行監(jiān)測評(píng)價(jià)和正式考核。

“配額制”艱難出爐，為可再生能源消納兜底

可再生能源配額制是一個(gè)舶來品，國內(nèi)的研究論證至少十年時(shí)間。配額制的出臺(tái)、制定涉及地方政府、電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)用電主體、配售電公司、自備電廠等多個(gè)主體，利益博弈復(fù)雜。正因此，配額制也被稱為是最為難產(chǎn)的政策。政策出臺(tái)的難度越大，正說明政策的含金量之高。

從2017年開始，在國家層面對(duì)新能源并網(wǎng)消納提到戰(zhàn)略高度，電網(wǎng)企業(yè)、供用電市場等各方采取諸多非常規(guī)措施，新能源并網(wǎng)消納得到明顯改善。

2018年3月、2018年9月、2018年11月，國家能源局發(fā)函三次就《可再生能源電力配額及考核辦法》征求意見，試圖建立“強(qiáng)制約束＋綠證交易”的機(jī)制推動(dòng)新能源并網(wǎng)消納。這是繼《可再生能源法》之后，可再生能源發(fā)展歷程中最重要的政策支持之一。

與“配額制”這一具有計(jì)劃和行政強(qiáng)制屬性的機(jī)制不同，本次國家能源局以“可再生能源消納責(zé)任權(quán)重”為約束，確定各個(gè)省份2018－2020年消納責(zé)任權(quán)重。消納責(zé)任權(quán)重的測算確定，綜合考慮各區(qū)域可再生能源資源、全社會(huì)用電量、國家能源規(guī)劃及實(shí)施情況、全國重大可再生能源基地建設(shè)情況和跨省跨區(qū)輸電通道資源配置能力等因素。

具體而言，消納責(zé)任權(quán)重包括總量消納責(zé)任權(quán)重和非水電消納責(zé)任權(quán)重。其中，滿足總量消納責(zé)任權(quán)重的可再生能源電力包括全部可再生能源發(fā)電種類；滿足非水電消納責(zé)任權(quán)重的可再生能源電力包括除水電以外的其他可再生能源發(fā)電種類。對(duì)以上兩類權(quán)重，分別按年度設(shè)定最低消納責(zé)任權(quán)重和激勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重。

其中，區(qū)域最低非水電消納責(zé)任權(quán)重＝（預(yù)計(jì)本區(qū)域生產(chǎn)且消納年非水電可再生能源電量＋預(yù)計(jì)年凈輸入非水電可再生能源電量）÷預(yù)計(jì)本區(qū)域年全社會(huì)用電量；區(qū)域最低總量消納責(zé)任權(quán)重＝（預(yù)計(jì)本區(qū)域生產(chǎn)且消納年可再生能源電量＋預(yù)計(jì)年凈輸入可再生能源電量）÷預(yù)計(jì)本區(qū)域年全社會(huì)用電量。

激勵(lì)性非水電消納責(zé)任權(quán)重按照最低非水電消納責(zé)任權(quán)重上浮10％計(jì)算；激勵(lì)性總量消納責(zé)任權(quán)重為激勵(lì)性非水電消納責(zé)任權(quán)重與水電按照當(dāng)?shù)仄剿攴莸哪昀眯r(shí)數(shù)發(fā)電量對(duì)應(yīng)消納責(zé)任權(quán)重之和。

根據(jù)《可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重確定和消納量核算方法（試行）》，原則上各區(qū)域均應(yīng)逐年提升最低消納責(zé)任權(quán)重或至少不降低；根據(jù)各區(qū)域可再生能源重大項(xiàng)目和跨省跨區(qū)輸電通道建設(shè)進(jìn)展，按年度動(dòng)態(tài)調(diào)整各省級(jí)行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重。

根據(jù)可再生能源電力消納保障機(jī)制通知，按省級(jí)行政區(qū)域確定消納責(zé)任權(quán)重?！皣鴦?wù)院能源主管部門組織有關(guān)機(jī)構(gòu)，按年度對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重進(jìn)行統(tǒng)一測算，向各省級(jí)能源主管部門征求意見?！?/p>

相比之下，2018年11月第三輪征求意見稿提出

對(duì)比之下，正式文件更強(qiáng)調(diào)消納責(zé)任自上而下推動(dòng)的屬性，以國家能源管理部門主導(dǎo)，地方據(jù)此反饋意見；而非先由地方提出方案，國家部門再評(píng)估確定消納指標(biāo)。從新能源規(guī)模管理的維度看，國家能源管理部門收緊管理權(quán)限，尤其強(qiáng)調(diào)管控需要補(bǔ)貼的裝機(jī)規(guī)劃，規(guī)范行業(yè)發(fā)展。

同時(shí)，由各省級(jí)能源主管部門牽頭承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重落實(shí)責(zé)任（第三輪征求意見將省級(jí)人民政府作為責(zé)任落實(shí)主體），并突出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作職能。

按照可再生能源消納保障機(jī)制文件，承擔(dān)消納責(zé)任的第一類市場主體為各類直接向電力用戶供／售電的電網(wǎng)企業(yè)、獨(dú)立售電公司、擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司（簡稱“配售電公司”，包括增量配電項(xiàng)目公司）；第二類市場主體為通過電力批發(fā)市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)。

第一類市場主體承擔(dān)與其年售電量相對(duì)應(yīng)的消納量，第二類市場主體承擔(dān)與其年用電量相對(duì)應(yīng)的消納量。各承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體的售電量和用電量中，農(nóng)業(yè)用電和專用計(jì)量的供暖電量免于消納責(zé)任權(quán)重考核。

售電企業(yè)涵蓋了國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)、地方電網(wǎng)、獨(dú)立售電公司（無配網(wǎng)運(yùn)營權(quán)）、配售電公司（有配網(wǎng)運(yùn)營權(quán)）等，并特別強(qiáng)調(diào)增量配售電項(xiàng)目承擔(dān)新能源消納責(zé)任。

自2016年11月以來，發(fā)改委、國家能源局分三批在全國范圍內(nèi)批復(fù)了320個(gè)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，基本實(shí)現(xiàn)地級(jí)以上城市全覆蓋。2018年12月，發(fā)改委、能源局啟動(dòng)第四批增量配網(wǎng)試點(diǎn)申報(bào)工作，增量配售電主體已是電力市場不可或缺的一部分。

在電力市場交易的機(jī)制下，通過市場交易獲得電量的用戶是另一責(zé)任承擔(dān)主體。但政策并未明確不參與市場交易的用戶是否承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

根據(jù)中電聯(lián)統(tǒng)計(jì)，2018年全國電力市場交易電量（含發(fā)電權(quán)交易電量，不含抽水蓄能低谷抽水交易電量等特殊交易電量）合計(jì)為20654億千瓦時(shí)，同比增長26．5％，市場交易電量占全社會(huì)用電量比重為30．2％，較2018年提高4．3％，市場交易電量占電網(wǎng)企業(yè)銷售電量比重為37．1％。

也即，不參與市場交易的電量在70％左右，對(duì)應(yīng)用戶是否承擔(dān)消納義務(wù)文件并未明確。

此外，電網(wǎng)公司承擔(dān)經(jīng)營區(qū)消納責(zé)任權(quán)重實(shí)施的組織責(zé)任，而非實(shí)施責(zé)任。第三輪征求意見稿提出，“電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)經(jīng)營區(qū)配額實(shí)施責(zé)任”，并且“電網(wǎng)企業(yè)及電力交易機(jī)構(gòu)優(yōu)先為電網(wǎng)企業(yè)之外市場主體完成其配額提供便利”。這些表述均在正式文件中修正，強(qiáng)調(diào)電網(wǎng)企業(yè)與其他主體承擔(dān)對(duì)等責(zé)任。

從監(jiān)測、考核方式看省級(jí)能源主管部門負(fù)責(zé)對(duì)承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體進(jìn)行考核，國家按省級(jí)區(qū)域監(jiān)測評(píng)價(jià)；各電力交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體的消納量賬戶設(shè)立、消納量核算及轉(zhuǎn)讓（或交易）、消納量監(jiān)測統(tǒng)計(jì)工作。

在強(qiáng)制約束各地最低消納責(zé)任同時(shí)，國家能源管理部門試圖引進(jìn)市場交易的機(jī)制。在考核主體實(shí)際消納可再生能源電量的同時(shí)，可以通過兩種方式完成消納量

（1）向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額完成的可再生能源電力消納量（簡稱“超額消納量”），雙方自主確定轉(zhuǎn)讓（或交易）價(jià)格；

（2）自愿認(rèn)購可再生能源綠色電力證書（簡稱“綠證”），綠證對(duì)應(yīng)的可再生能源電量等量記為消納量。

其中，各省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的消納量轉(zhuǎn)讓（或交易）原則上由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）電力交易中心組織，跨省級(jí)行政區(qū)域的消納量轉(zhuǎn)讓（或交易）在北京電力交易中心和廣州電力交易中心組織下進(jìn)行。

超額消納量、綠證兩類衍生品市場交易是一種創(chuàng)新機(jī)制。一則鼓勵(lì)存量可再生能源加大市場消納，二則補(bǔ)充可再生能源企業(yè)現(xiàn)金流，在獲取電費(fèi)收入的同時(shí)，增加企業(yè)營業(yè)收入水平。當(dāng)然，兩類交易模式的規(guī)則與約束條件也需要新的文件予以明確。

在可再生能源電力市場交易中，文件明確提出“做好消納責(zé)任權(quán)重實(shí)施與電力交易銜接”，各電力交易機(jī)構(gòu)優(yōu)先完成與可再生能源電力消納相應(yīng)的電力交易。

跟2018年11月的第三次征求意見稿相比，消納目標(biāo)整體變化不大，有以下幾點(diǎn)細(xì)節(jié)差異（1）增加了2019年各省的消納責(zé)任權(quán)重；（2）山東、甘肅、新疆下調(diào)了消納責(zé)任權(quán)重。

與2018年11月第三次的征求意見稿相比，各省新能源消納目標(biāo)總體變化不大，正式文件

（1）明確2019 年各省最低消納權(quán)重、激勵(lì)性消納權(quán)重；

（2）下調(diào)新疆、甘肅、山東三地非水可再生能源消納權(quán)重；

（3）提高2018年吉林省非水可再生能源激勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重，由16．0％增加到16．5％。

從2017年各省非水可再生能源指標(biāo)完成情況來看，與2018年國家能源局設(shè)定的最低消納權(quán)重相比，內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、上海、福建、重慶、江西、云南、海南、新疆、寧夏等地已完成2018年目標(biāo)，這些地區(qū)多是風(fēng)電、光伏等新能源基地，具備可再生能源消納權(quán)重轉(zhuǎn)讓、交易的條件。

根據(jù)可再生能源消納目標(biāo)以及2018年風(fēng)光發(fā)電情況，我們測算2019－2020年新增風(fēng)光裝機(jī)需求。

根據(jù)國家能源局?jǐn)?shù)據(jù)，2018年國內(nèi)風(fēng)電發(fā)電量3660億千瓦時(shí)、太陽能發(fā)電量1775億千瓦時(shí)，再考慮900億千瓦時(shí)生物質(zhì)能等其他非水可再生能源發(fā)電量，2018年非水電可再生能源電力消納量為6335億千瓦時(shí)（假設(shè)不考慮損耗及自用電量）。

假設(shè)2019－2020年各省全社會(huì)用電量增速為5％，初步測算2020年國內(nèi)非水可再生能源消費(fèi)電量為7500億千瓦時(shí)，2 019、2020年累計(jì)新增非水可再生能源電量消費(fèi)1200億千瓦時(shí)左右。

按照光伏發(fā)電利用小時(shí)數(shù)1300小時(shí)測算，如果全部由光伏裝機(jī)補(bǔ)充新增可再生能源供應(yīng)，最近兩年新增光伏并網(wǎng)裝機(jī)92．3GW；按照風(fēng)電利用小時(shí)數(shù)2200小時(shí)測算，如果全部由風(fēng)電裝機(jī)補(bǔ)充新增可再生能源供應(yīng)，2019－2020年新增風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)規(guī)模為54．5GW。

作者王秀強(qiáng)