能源市場(chǎng)化改革勇闖“深水區(qū)”

按照“管住中間、放開(kāi)兩頭”的思路，經(jīng)過(guò)四年多的改革，能源領(lǐng)域市場(chǎng)化力量逐步顯現(xiàn)。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，當(dāng)前，能源市場(chǎng)化改革迎來(lái)重要窗口期，其中，電改邁入深水區(qū)，發(fā)用電計(jì)劃放開(kāi)、增量配電改革、電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)等有望再突破，而油氣管網(wǎng)分離進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)作階段，市場(chǎng)化改革也面臨攻堅(jiān)。

電改四年市場(chǎng)化力量逐步顯現(xiàn)

端午節(jié)期間，趙青還在朋友圈里轉(zhuǎn)發(fā)與售電相關(guān)的文章，曾在某國(guó)有發(fā)電集團(tuán)工作的他不會(huì)想到自己會(huì)從事售電的業(yè)務(wù)，“企業(yè)成立了售電公司，現(xiàn)在每天就是跑客戶。”趙青說(shuō)。這一切的改變都與四年前開(kāi)始的那輪改革有關(guān)。

2015年3月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（下稱“9號(hào)文”）正式發(fā)布，由此拉開(kāi)了中國(guó)第二輪電力體制改革的序幕。

事實(shí)上，相關(guān)謀劃從2012年就已開(kāi)始。黨的十八大報(bào)告首次提出“能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命”。黨的十八屆三中全會(huì)明確，推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格。2015年10月印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》）也把“加快推進(jìn)能源市場(chǎng)化改革”作為重要的一部分。

在國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)測(cè)中心高級(jí)經(jīng)濟(jì)師劉滿平看來(lái)，我國(guó)能源市場(chǎng)化改革的目的有三個(gè)：一是有比較穩(wěn)定持續(xù)的能源供給；二是有比較經(jīng)濟(jì)的能源價(jià)格；三是有清潔的能源。

據(jù)了解，電力系統(tǒng)如果按照上下游環(huán)節(jié)劃分，由發(fā)電、輸電、配電、售電四個(gè)部分組成，由此也形成了上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)、銷售電價(jià)。首輪電改，發(fā)電端多主體競(jìng)爭(zhēng)局面已經(jīng)形成，但輸電、配電、售電垂直一體化的局面仍然存在。

“9號(hào)文”的總體思路是“管住中間、放開(kāi)兩頭”，推進(jìn)電力市場(chǎng)化，而輸配電價(jià)改革就是“管住中間”的關(guān)鍵改革措施，即讓電網(wǎng)從過(guò)去的“吃兩頭、賺差價(jià)”，改為在準(zhǔn)許成本加合理收益原則下收取“過(guò)網(wǎng)費(fèi)”。

2014年12月，輸配電價(jià)改革首先在深圳電網(wǎng)和蒙西電網(wǎng)破冰，2015年上半年寧夏、湖北、云南、貴州、安徽陸續(xù)開(kāi)展試點(diǎn)，之后由點(diǎn)及面、逐步擴(kuò)大，2017年6月底全國(guó)省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)改革全面完成。

在此基礎(chǔ)上，作為改革最大亮點(diǎn)的配售電業(yè)務(wù)放開(kāi)有序推進(jìn)。目前，售電側(cè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制初步建立，增量配電改革試點(diǎn)也已有三批落地，項(xiàng)目總量已達(dá)320個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)地級(jí)以上城市全覆蓋。

“9號(hào)文發(fā)布以來(lái)，我國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)在幾個(gè)方面取得了成績(jī)，尤其是發(fā)用電計(jì)劃快速放開(kāi)，使交易電量大幅增長(zhǎng)，將近三分之一的電量由市場(chǎng)交易形成。”北京電力交易中心書記、副主任謝開(kāi)如此評(píng)價(jià)。

據(jù)介紹，目前我國(guó)已經(jīng)形成北京、廣州兩個(gè)國(guó)家級(jí)電力交易中心和33個(gè)省級(jí)電力交易機(jī)構(gòu)，2018年全面放開(kāi)煤炭、鋼鐵、有色、建材4個(gè)行業(yè)電力用戶發(fā)用電計(jì)劃，南方（以廣東起步）、甘肅、山西電力現(xiàn)貨市場(chǎng)啟動(dòng)試運(yùn)行。

國(guó)家發(fā)展改革委的數(shù)據(jù)顯示，2018年我國(guó)電力市場(chǎng)化交易電量約2.1萬(wàn)億千瓦時(shí)，占售電量比重近40%。與2016年的1萬(wàn)億千瓦時(shí)相比，兩年實(shí)現(xiàn)了翻番。2019年1-3月，全國(guó)完成市場(chǎng)化交易電量同比增長(zhǎng)24.6%，占全社會(huì)用電量的26.8%，占經(jīng)營(yíng)性行業(yè)用電量的50.5%，其中電力直接交易同比增長(zhǎng)40.3%，減少電力用戶購(gòu)電支出131億元。

值得一提的是，清潔能源省間交易、替代交易、富余可再生能源現(xiàn)貨交易等市場(chǎng)化交易有效提升了清潔能源消納水平。以國(guó)家電網(wǎng)公司為例，其2018年全年清潔能源省間交易電量4373億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)7.1%。

市場(chǎng)化改革帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益并不止于此。國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司巡視員張滿英給出的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，首輪輸配電定價(jià)成本監(jiān)審共核減不相關(guān)、不合理費(fèi)用約1284億元，平均核減比例15.1%。2018年，通過(guò)實(shí)施擴(kuò)大發(fā)用電計(jì)劃、放開(kāi)發(fā)售電部分競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電量電價(jià)等措施，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)降低用電成本985億元。

值得注意的是，市場(chǎng)的力量為電力行業(yè)帶來(lái)新的生機(jī)與活力。“9號(hào)文”發(fā)布后，機(jī)構(gòu)行業(yè)不斷談?wù)摰脑掝}是，售電領(lǐng)域有望開(kāi)啟萬(wàn)億級(jí)的新市場(chǎng)。來(lái)自國(guó)家發(fā)改委的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年8月，全國(guó)在電力交易機(jī)構(gòu)注冊(cè)的售電公司達(dá)3600家左右。

新生力量的加入也促使原有市場(chǎng)參與者進(jìn)行改變。面對(duì)改革帶來(lái)的沖擊，電網(wǎng)企業(yè)謀劃轉(zhuǎn)型，發(fā)掘新的效益增長(zhǎng)點(diǎn)，構(gòu)建新的盈利模式。而國(guó)有發(fā)電企業(yè)也紛紛成立售電公司。

劉滿平認(rèn)為，過(guò)去這些年我國(guó)能源市場(chǎng)化改革最大成果和亮點(diǎn)就是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了穩(wěn)定、可持續(xù)、社會(huì)承受得起的能源保障，同時(shí)能源供給越來(lái)越清潔化、低碳化、綠色化。

管網(wǎng)分離油氣改革加速攻堅(jiān)

“管住中間、放開(kāi)兩頭”，我國(guó)油氣領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革也在逐步推進(jìn)。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，改革的關(guān)鍵是運(yùn)銷分離，與電力行業(yè)有所不同，油氣行業(yè)市場(chǎng)主體比電力行業(yè)要多，競(jìng)爭(zhēng)也相對(duì)更充分。目前，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司組建提速，管網(wǎng)分離進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)作階段，這標(biāo)志著我國(guó)油氣市場(chǎng)化改革已到攻堅(jiān)期。

《意見(jiàn)》提出，要按照“管住中間、放開(kāi)兩頭”總體思路，推進(jìn)電力、天然氣等能源價(jià)格改革，促進(jìn)市場(chǎng)主體多元化競(jìng)爭(zhēng)，穩(wěn)妥推進(jìn)處理和逐步減少交叉補(bǔ)貼，還原能源商品屬性。

劉滿平認(rèn)為，由于油氣產(chǎn)業(yè)與電力產(chǎn)業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)具有很大的相似性，這也決定了兩大行業(yè)的市場(chǎng)化改革都適合“管住中間、放開(kāi)兩頭”的改革思路，事實(shí)上也是這樣操作的。我國(guó)油氣改革相對(duì)于電力改革起步晚點(diǎn)，其價(jià)格改革尤其是輸配氣價(jià)改革借鑒了輸配電價(jià)改革的一些經(jīng)驗(yàn)。

據(jù)了解，截至2018年底，國(guó)內(nèi)三大石油公司共有油氣主干管道9.6萬(wàn)公里，中石油、中石化、中海油分別占63%、31%、6%。同時(shí)，全國(guó)省級(jí)干線管網(wǎng)2.5萬(wàn)公里，三大石油公司與其他主體各占50%。

今年3月，中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議正式審議通過(guò)了《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革，要堅(jiān)持深化市場(chǎng)化改革、擴(kuò)大高水平開(kāi)放，組建國(guó)有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司，推動(dòng)形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的油氣市場(chǎng)體系，提高油氣資源配置效率，保障油氣安全穩(wěn)定供應(yīng)。

“油氣改革的關(guān)鍵點(diǎn)是運(yùn)銷分離，從根本上解決了壟斷的動(dòng)機(jī)問(wèn)題。”新奧能源貿(mào)易集團(tuán)國(guó)內(nèi)貿(mào)易群副總經(jīng)理高光表示，和電網(wǎng)不同，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司不買賣氣，唯一收入來(lái)源是管輸費(fèi)用，運(yùn)得越多，管輸費(fèi)就越多。

劉滿平也解釋說(shuō)，電力與油氣產(chǎn)業(yè)組織形式、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)還是有所差別。電力行業(yè)上游發(fā)電環(huán)節(jié)有多家，中游（輸電）和下游（配售電）是少數(shù)幾家一體化，將現(xiàn)有電網(wǎng)公司進(jìn)行運(yùn)銷分離，準(zhǔn)確界定輸配電價(jià)，是存量改革，難度較大。而油氣行業(yè)是除少數(shù)幾家企業(yè)上中下游一體化外，還出現(xiàn)其他的經(jīng)營(yíng)方式，例如，通過(guò)LNG進(jìn)口，下游銷售可以不通過(guò)管網(wǎng)，而是通過(guò)槽車、加氣站等點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的方式解決，整個(gè)行業(yè)市場(chǎng)主體要比電力行業(yè)多，競(jìng)爭(zhēng)也更加充分些。石油央企除了賺取氣價(jià)差盈利外，還可以通過(guò)上游勘探開(kāi)采、進(jìn)口油氣資源進(jìn)行下游銷售等方式盈利。

中國(guó)石化天然氣分公司副總經(jīng)理謝丹認(rèn)為，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的成立有助于促使更多供應(yīng)商出現(xiàn)，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化改革。他坦言，改革對(duì)國(guó)內(nèi)三大石油公司肯定影響很大。“但我們也在做一些調(diào)整，比如經(jīng)營(yíng)儲(chǔ)氣庫(kù)、接收站都是未來(lái)轉(zhuǎn)型的方向。”

邁入深水區(qū)加大市場(chǎng)化改革力度

“我國(guó)能源市場(chǎng)化改革取得了一定成效，但是也存在一些影響能源領(lǐng)域深化改革和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的難題和癥結(jié)亟待破解。”劉滿平稱。

在劉滿平看來(lái)，我國(guó)電力和油氣市場(chǎng)化改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)組成部分。如果將一個(gè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革分為初期、中期和后期的話，我國(guó)電力和油氣市場(chǎng)化改革應(yīng)該是處于中期這個(gè)階段，并且向后期這個(gè)深水區(qū)逐步邁進(jìn)。

“2019年是我們?nèi)嫔罨母锏男碌臍v史起點(diǎn)。”國(guó)家能源局局長(zhǎng)章建華表示，國(guó)家能源局將堅(jiān)定不移地深化能源市場(chǎng)化改革，狠抓中央重大改革措施落地，以更大的決心、力度和舉措，推動(dòng)能源改革取得新進(jìn)展。

據(jù)透露，電力體制改革方面，將著力研究解決改革中出現(xiàn)的突出問(wèn)題，進(jìn)一步強(qiáng)化政策性措施的針對(duì)性、有效性和可操作性，推動(dòng)改革再上新的臺(tái)階。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，目前第二輪輸配電成本監(jiān)審工作正在進(jìn)行中，監(jiān)審時(shí)間、監(jiān)審方式和監(jiān)審力度不斷加強(qiáng)，有關(guān)部門采取對(duì)標(biāo)方式對(duì)不同地區(qū)的各項(xiàng)資產(chǎn)、成本情況進(jìn)行橫向?qū)?biāo)，對(duì)差異較大的單位進(jìn)行重點(diǎn)督導(dǎo)。

油氣體制改革方面，積極推動(dòng)油氣勘探開(kāi)發(fā)管理體制改革，扎實(shí)推進(jìn)一批上游改革試點(diǎn)項(xiàng)目的落地，積極推動(dòng)市場(chǎng)投資主體多元化，加快構(gòu)建各類市場(chǎng)主體公平參與勘探開(kāi)發(fā)體系，努力促進(jìn)油氣勘探開(kāi)發(fā)市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，加快推進(jìn)油氣管道運(yùn)行機(jī)制改革，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開(kāi)，進(jìn)一步擴(kuò)大油氣管網(wǎng)向第三方市場(chǎng)公平開(kāi)放。

劉滿平認(rèn)為，由于當(dāng)前電力和油氣體制改革的環(huán)境發(fā)生了較大變化，有不同利益主體的存在，體制改革的難度大大增加，這個(gè)階段關(guān)鍵是要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。

謝開(kāi)也指出，電力市場(chǎng)建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)，涉及批發(fā)側(cè)協(xié)同問(wèn)題、大范圍優(yōu)化資源配置能力需要提升的問(wèn)題，新能源消納以及分布式能源如何參與市場(chǎng)交易也是一個(gè)新的挑戰(zhàn)。

國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制改革司副司長(zhǎng)萬(wàn)勁松表示，電力商品有特殊性，相比其他商品領(lǐng)域改革，電力體制改革技術(shù)性更強(qiáng)、復(fù)雜程度更高，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)又是電力體制改革中技術(shù)性最強(qiáng)、復(fù)雜程度最高的一項(xiàng)改革任務(wù)，因此不能急于求成必須穩(wěn)妥推進(jìn)。

“油氣管網(wǎng)方面，全國(guó)一張網(wǎng)運(yùn)行規(guī)則怎么弄，如何更好地監(jiān)管，這個(gè)很有挑戰(zhàn)。”高光認(rèn)為，上游供應(yīng)商的多元化短期難以一蹴而就，可能最現(xiàn)實(shí)的做法就是通過(guò)LNG先引入一些。

劉滿平建議，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革的方向，進(jìn)一步加大市場(chǎng)化改革的力度。同時(shí)，正確處理好能源安全與能源市場(chǎng)化改革的關(guān)系；打破行政壟斷，進(jìn)一步放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本有序參與能源領(lǐng)域投資，形成能源多元化供應(yīng)主體和供給方式；促進(jìn)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，由契約規(guī)范交易活動(dòng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用；積極探索區(qū)域性能源現(xiàn)貨和期貨市場(chǎng)，提供能源市場(chǎng)化交易平臺(tái)，構(gòu)建有效的能源衍生品市場(chǎng)；由供求關(guān)系決定價(jià)格，構(gòu)建終端消費(fèi)能源價(jià)格形成的市場(chǎng)機(jī)制。