十年磨一劍 “配額制”為可再生能源消納保航

　　2019年5月10日，國(guó)家能源局正式發(fā)布《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》。經(jīng)過(guò)十余年醞釀、博弈、征求意見之后，“配額制”以“可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重”的形式終得落地。在經(jīng)過(guò)2019年模擬運(yùn)行后，自2020年1月1日起全面進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和正式考核。

　　“配額制”艱難出爐，為可再生能源消納兜底

　　可再生能源配額制是一個(gè)舶來(lái)品，國(guó)內(nèi)的研究論證至少十年時(shí)間。配額制的出臺(tái)、制定涉及地方政府、電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)用電主體、配售電公司、自備電廠等多個(gè)主體，利益博弈復(fù)雜。正因此，配額制也被稱為是最為難產(chǎn)的政策。政策出臺(tái)的難度越大，正說(shuō)明政策的含金量之高。

　　從2017年開始，在國(guó)家層面對(duì)新能源并網(wǎng)消納提到戰(zhàn)略高度，電網(wǎng)企業(yè)、供用電市場(chǎng)等各方采取諸多非常規(guī)措施，新能源并網(wǎng)消納得到明顯改善。

　　2018年3月、2018年9月、2018年11月，國(guó)家能源局發(fā)函三次就《可再生能源電力配額及考核辦法》征求意見，試圖建立“強(qiáng)制約束+綠證交易”的機(jī)制推動(dòng)新能源并網(wǎng)消納。這是繼《可再生能源法》之后，可再生能源發(fā)展歷程中最重要的政策支持之一。

　　與“配額制”這一具有計(jì)劃和行政強(qiáng)制屬性的機(jī)制不同，本次國(guó)家能源局以“可再生能源消納責(zé)任權(quán)重”為約束，確定各個(gè)省份2018-2020年消納責(zé)任權(quán)重。消納責(zé)任權(quán)重的測(cè)算確定，綜合考慮各區(qū)域可再生能源資源、全社會(huì)用電量、國(guó)家能源規(guī)劃及實(shí)施情況、全國(guó)重大可再生能源基地建設(shè)情況和跨省跨區(qū)輸電通道資源配置能力等因素。

　　具體而言，消納責(zé)任權(quán)重包括總量消納責(zé)任權(quán)重和非水電消納責(zé)任權(quán)重。其中，滿足總量消納責(zé)任權(quán)重的可再生能源電力包括全部可再生能源發(fā)電種類；滿足非水電消納責(zé)任權(quán)重的可再生能源電力包括除水電以外的其他可再生能源發(fā)電種類。對(duì)以上兩類權(quán)重，分別按年度設(shè)定最低消納責(zé)任權(quán)重和激勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重。

　　其中，區(qū)域最低非水電消納責(zé)任權(quán)重=（預(yù)計(jì)本區(qū)域生產(chǎn)且消納年非水電可再生能源電量+預(yù)計(jì)年凈輸入非水電可再生能源電量）÷預(yù)計(jì)本區(qū)域年全社會(huì)用電量；區(qū)域最低總量消納責(zé)任權(quán)重=（預(yù)計(jì)本區(qū)域生產(chǎn)且消納年可再生能源電量+預(yù)計(jì)年凈輸入可再生能源電量）÷預(yù)計(jì)本區(qū)域年全社會(huì)用電量。

　　激勵(lì)性非水電消納責(zé)任權(quán)重按照最低非水電消納責(zé)任權(quán)重上浮10%計(jì)算；激勵(lì)性總量消納責(zé)任權(quán)重為激勵(lì)性非水電消納責(zé)任權(quán)重與水電按照當(dāng)?shù)仄剿攴莸哪昀眯r(shí)數(shù)發(fā)電量對(duì)應(yīng)消納責(zé)任權(quán)重之和。

　　根據(jù)《可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重確定和消納量核算方法（試行）》，原則上各區(qū)域均應(yīng)逐年提升最低消納責(zé)任權(quán)重或至少不降低；根據(jù)各區(qū)域可再生能源重大項(xiàng)目和跨省跨區(qū)輸電通道建設(shè)進(jìn)展，按年度動(dòng)態(tài)調(diào)整各省級(jí)行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重。

　　國(guó)家能源管理部門收權(quán)，自上而下推動(dòng)消納權(quán)重測(cè)算、考核

　　根據(jù)可再生能源電力消納保障機(jī)制通知，按省級(jí)行政區(qū)域確定消納責(zé)任權(quán)重。“國(guó)務(wù)院能源主管部門組織有關(guān)機(jī)構(gòu)，按年度對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重進(jìn)行統(tǒng)一測(cè)算，向各省級(jí)能源主管部門征求意見。”

　　相比之下，2018年11月第三輪征求意見稿提出：

　　各省級(jí)能源主管部門會(huì)同電力運(yùn)行管理部門在國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司所屬省級(jí)電力公司和省屬地方電網(wǎng)企業(yè)技術(shù)支持下，測(cè)算并提出本省級(jí)行政區(qū)域當(dāng)年可再生能源電力配額指標(biāo)建議，于每年1月底前報(bào)送國(guó)務(wù)院能源主管部門。

　　對(duì)比之下，正式文件更強(qiáng)調(diào)消納責(zé)任自上而下推動(dòng)的屬性，以國(guó)家能源管理部門主導(dǎo)，地方據(jù)此反饋意見；而非先由地方提出方案，國(guó)家部門再評(píng)估確定消納指標(biāo)。從新能源規(guī)模管理的維度看，國(guó)家能源管理部門收緊管理權(quán)限，尤其強(qiáng)調(diào)管控需要補(bǔ)貼的裝機(jī)規(guī)劃，規(guī)范行業(yè)發(fā)展。

　　同時(shí)，由各省級(jí)能源主管部門牽頭承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重落實(shí)責(zé)任（第三輪征求意見將省級(jí)人民政府作為責(zé)任落實(shí)主體），并突出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作職能。

　　售電企業(yè)（電網(wǎng)+售電主體）、電力用戶是消納責(zé)任承擔(dān)主體

　　按照可再生能源消納保障機(jī)制文件，承擔(dān)消納責(zé)任的第一類市場(chǎng)主體為各類直接向電力用戶供/售電的電網(wǎng)企業(yè)、獨(dú)立售電公司、擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司（簡(jiǎn)稱“配售電公司”，包括增量配電項(xiàng)目公司）；第二類市場(chǎng)主體為通過(guò)電力批發(fā)市場(chǎng)購(gòu)電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)。

　　第一類市場(chǎng)主體承擔(dān)與其年售電量相對(duì)應(yīng)的消納量，第二類市場(chǎng)主體承擔(dān)與其年用電量相對(duì)應(yīng)的消納量。各承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體的售電量和用電量中，農(nóng)業(yè)用電和專用計(jì)量的供暖電量免于消納責(zé)任權(quán)重考核。

　　售電企業(yè)涵蓋了國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)、地方電網(wǎng)、獨(dú)立售電公司（無(wú)配網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)）、配售電公司（有配網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)）等，并特別強(qiáng)調(diào)增量配售電項(xiàng)目承擔(dān)新能源消納責(zé)任。

　　自2016年11月以來(lái)，發(fā)改委、國(guó)家能源局分三批在全國(guó)范圍內(nèi)批復(fù)了320個(gè)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，基本實(shí)現(xiàn)地級(jí)以上城市全覆蓋。2018年12月，發(fā)改委、能源局啟動(dòng)第四批增量配網(wǎng)試點(diǎn)申報(bào)工作，增量配售電主體已是電力市場(chǎng)不可或缺的一部分。

　　在電力市場(chǎng)交易的機(jī)制下，通過(guò)市場(chǎng)交易獲得電量的用戶是另一責(zé)任承擔(dān)主體。但政策并未明確不參與市場(chǎng)交易的用戶是否承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

　　根據(jù)中電聯(lián)統(tǒng)計(jì)，2018年全國(guó)電力市場(chǎng)交易電量（含發(fā)電權(quán)交易電量，不含抽水蓄能低谷抽水交易電量等特殊交易電量）合計(jì)為20654億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)26.5%，市場(chǎng)交易電量占全社會(huì)用電量比重為30.2%，較2018年提高4.3%，市場(chǎng)交易電量占電網(wǎng)企業(yè)銷售電量比重為37.1%。

　　也即，不參與市場(chǎng)交易的電量在70%左右，對(duì)應(yīng)用戶是否承擔(dān)消納義務(wù)文件并未明確。

　　此外，電網(wǎng)公司承擔(dān)經(jīng)營(yíng)區(qū)消納責(zé)任權(quán)重實(shí)施的組織責(zé)任，而非實(shí)施責(zé)任。第三輪征求意見稿提出，“電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)經(jīng)營(yíng)區(qū)配額實(shí)施責(zé)任”，并且“電網(wǎng)企業(yè)及電力交易機(jī)構(gòu)優(yōu)先為電網(wǎng)企業(yè)之外市場(chǎng)主體完成其配額提供便利”。這些表述均在正式文件中修正，強(qiáng)調(diào)電網(wǎng)企業(yè)與其他主體承擔(dān)對(duì)等責(zé)任。

　　從監(jiān)測(cè)、考核方式看：省級(jí)能源主管部門負(fù)責(zé)對(duì)承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體進(jìn)行考核，國(guó)家按省級(jí)區(qū)域監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)；各電力交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體的消納量賬戶設(shè)立、消納量核算及轉(zhuǎn)讓（或交易）、消納量監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)工作。

　　市場(chǎng)交易與強(qiáng)制約束結(jié)合，可再生能源電力消納交易優(yōu)先

　　在強(qiáng)制約束各地最低消納責(zé)任同時(shí)，國(guó)家能源管理部門試圖引進(jìn)市場(chǎng)交易的機(jī)制。在考核主體實(shí)際消納可再生能源電量的同時(shí)，可以通過(guò)兩種方式完成消納量：

　　（1）向超額完成年度消納量的市場(chǎng)主體購(gòu)買其超額完成的可再生能源電力消納量（簡(jiǎn)稱“超額消納量”），雙方自主確定轉(zhuǎn)讓（或交易）價(jià)格；

　?。?）自愿認(rèn)購(gòu)可再生能源綠色電力證書（簡(jiǎn)稱“綠證”），綠證對(duì)應(yīng)的可再生能源電量等量記為消納量。

　　其中，各省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的消納量轉(zhuǎn)讓（或交易）原則上由省（自治區(qū)、直轄市）電力交易中心組織，跨省級(jí)行政區(qū)域的消納量轉(zhuǎn)讓（或交易）在北京電力交易中心和廣州電力交易中心組織下進(jìn)行。

　　超額消納量、綠證兩類衍生品市場(chǎng)交易是一種創(chuàng)新機(jī)制。一則鼓勵(lì)存量可再生能源加大市場(chǎng)消納，二則補(bǔ)充可再生能源企業(yè)現(xiàn)金流，在獲取電費(fèi)收入的同時(shí)，增加企業(yè)營(yíng)業(yè)收入水平。當(dāng)然，兩類交易模式的規(guī)則與約束條件也需要新的文件予以明確。

　　在可再生能源電力市場(chǎng)交易中，文件明確提出“做好消納責(zé)任權(quán)重實(shí)施與電力交易銜接”，各電力交易機(jī)構(gòu)優(yōu)先完成與可再生能源電力消納相應(yīng)的電力交易。

　　“ 配額制” 量化分析： 2019-2020可再生能源消費(fèi)預(yù)增1200億千瓦時(shí)

　　跟2018年11月的第三次征求意見稿相比，消納目標(biāo)整體變化不大，有以下幾點(diǎn)細(xì)節(jié)差異：（1）增加了2019年各省的消納責(zé)任權(quán)重；（2）山東、甘肅、新疆下調(diào)了消納責(zé)任權(quán)重。

　　與2018年11月第三次的征求意見稿相比，各省新能源消納目標(biāo)總體變化不大，正式文件：

　?。?）明確2019 年各省最低消納權(quán)重、激勵(lì)性消納權(quán)重；

　?。?）下調(diào)新疆、甘肅、山東三地非水可再生能源消納權(quán)重；

　?。?）提高2018年吉林省非水可再生能源激勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重，由16.0%增加到16.5%。

　　從2017年各省非水可再生能源指標(biāo)完成情況來(lái)看，與2018年國(guó)家能源局設(shè)定的最低消納權(quán)重相比，內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、上海、福建、重慶、江西、云南、海南、新疆、寧夏等地已完成2018年目標(biāo)，這些地區(qū)多是風(fēng)電、光伏等新能源基地，具備可再生能源消納權(quán)重轉(zhuǎn)讓、交易的條件。

　　根據(jù)可再生能源消納目標(biāo)以及2018年風(fēng)光發(fā)電情況，我們測(cè)算2019-2020年新增風(fēng)光裝機(jī)需求。

　　根據(jù)國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)，2018年國(guó)內(nèi)風(fēng)電發(fā)電量3660億千瓦時(shí)、太陽(yáng)能發(fā)電量1775億千瓦時(shí)，再考慮900億千瓦時(shí)生物質(zhì)能等其他非水可再生能源發(fā)電量，2018年非水電可再生能源電力消納量為6335億千瓦時(shí)（假設(shè)不考慮損耗及自用電量）。

　　假設(shè)2019-2020年各省全社會(huì)用電量增速為5%，初步測(cè)算2020年國(guó)內(nèi)非水可再生能源消費(fèi)電量為7500億千瓦時(shí)，2 019、2020年累計(jì)新增非水可再生能源電量消費(fèi)1200億千瓦時(shí)左右。

　　按照光伏發(fā)電利用小時(shí)數(shù)1300小時(shí)測(cè)算，如果全部由光伏裝機(jī)補(bǔ)充新增可再生能源供應(yīng)，最近兩年新增光伏并網(wǎng)裝機(jī)92.3GW；按照風(fēng)電利用小時(shí)數(shù)2200小時(shí)測(cè)算，如果全部由風(fēng)電裝機(jī)補(bǔ)充新增可再生能源供應(yīng)，2019-2020年新增風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)規(guī)模為54.5GW。（文 | 王秀強(qiáng)）