國家油氣管網(wǎng)：改革預(yù)期激起波濤、開啟變革

從北京東直門的中國石油大廈（中石油總部所在地），前往安貞門附近的恒毅大廈，不到20分鐘車程。但“油氣管網(wǎng)改革”結(jié)束醞釀、走向現(xiàn)實(shí)，用了將近五年時(shí)間。

在外界看來，恒毅大廈是“國家管網(wǎng)公司”的集結(jié)地。路過恒毅大廈的不少行業(yè)人士，甚至?xí)e起手機(jī)拍上一張照片，發(fā)朋友圈并配文“傳說中的國家管網(wǎng)？”

事實(shí)上，這是由于中石油內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整，總部大樓辦公人數(shù)激增，“坐不下了，沒有獨(dú)立辦公場所”，中石油辦公廳才牽頭組織集團(tuán)下屬多個(gè)公司的辦公場所遷址，其中就涉及引人矚目的管網(wǎng)部分。

2018年9月，中石油管道有限公司（簡稱“中油管道”）整體遷至新租用的恒毅大廈。同期遷入的，還有其他七家單位，例如儲(chǔ)備氣公司、昆侖好客、北方銷售、國際管道等等。

“調(diào)度”是管網(wǎng)運(yùn)行的核心。負(fù)責(zé)中石油長輸管道調(diào)度的機(jī)構(gòu)——北京油氣調(diào)控中心（簡稱“調(diào)控中心”）近期也在考慮將部分部門從總部搬進(jìn)恒毅大廈。不過受制于裝修進(jìn)度，暫時(shí)搬至這里的僅為調(diào)度中心的非生產(chǎn)運(yùn)行部門。

據(jù)了解，除成本昂貴的調(diào)度大廳未裝修外，調(diào)控中心在恒毅大廈的其他辦公條件已具備。不過對于隨管網(wǎng)而動(dòng)的調(diào)控中心來說，這里可能依然只是臨時(shí)辦公場所。

透過調(diào)度大廳能夠直觀看到中國油氣長輸管網(wǎng)運(yùn)行實(shí)況的全景界面，但耗資巨大。考慮到管網(wǎng)剝離后調(diào)度機(jī)構(gòu)也跟隨劃撥的因素，調(diào)度中心是否會(huì)啟用他處的獨(dú)立辦公樓尚不確定，調(diào)度大廳的硬件建設(shè)暫緩。

關(guān)于國家管網(wǎng)公司真假虛實(shí)的報(bào)道，幾乎成為貫穿過去四五年油氣改革議題的焦點(diǎn)。如今各方的心態(tài)已從“一團(tuán)迷霧”變成“心照不宣”。對于國家管網(wǎng)公司”的組建，也從以為的“無疾而終”，到此刻感覺“箭在弦上”。

2“落錘”時(shí)刻發(fā)生在2019年3月19日。

由最高領(lǐng)導(dǎo)人主持的中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議，審議通過了《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制改革實(shí)施意見》。由此，管網(wǎng)改革基本思路獲得敲定，籌建國家管網(wǎng)公司的工作按下正式啟動(dòng)鍵。

根據(jù)新華社發(fā)布的消息，上述會(huì)議明確，“組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司，推動(dòng)形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場充分競爭的油氣市場體系。”

今年兩會(huì)期間，國家發(fā)改委在披露上報(bào)給黨中央國務(wù)院審批的報(bào)告中提到的油氣改革思路是，“組建國家石油天然氣管網(wǎng)公司，推動(dòng)油氣干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開。”由此可判斷管網(wǎng)改革的基調(diào)，主要在央企層面。

有業(yè)內(nèi)人士透露，中石油、中石化和中海油在國家管網(wǎng)公司中的股權(quán)占比，將根據(jù)各自已建和獲得審批規(guī)劃建設(shè)的管道資產(chǎn)（個(gè)別納入的接收站除外）評(píng)估結(jié)果計(jì)算。也就是說，獲得審批但未完全建成的管道線路（例如新粵浙、鄂安滄）同樣可作資產(chǎn)評(píng)估并換算股份。

不容忽視的現(xiàn)實(shí)是，在過去幾年國家管網(wǎng)是否成立的搖擺階段，油氣公司預(yù)料到管道資產(chǎn)的剝離風(fēng)險(xiǎn)，部分干線工程已經(jīng)出現(xiàn)過放慢建設(shè)的情況。

關(guān)心資本市場的投資者，則更為在意有哪些企業(yè)將作為社會(huì)資本，參股這家資產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的公共事業(yè)公司，社會(huì)資本的占比又能達(dá)到多少。

定調(diào)之后，進(jìn)入實(shí)操階段。接下來需要成立專門的籌備小組，執(zhí)行人員配備、機(jī)構(gòu)設(shè)置等組建任務(wù)。按照國資改革的一般思路，大股東將主要來自國資委和三大石油公司，人員配置的權(quán)衡與考究是一大難題。更艱巨的是，籌備組還需要完成國家管網(wǎng)公司運(yùn)營機(jī)制的框架設(shè)計(jì)。

然而，油氣管網(wǎng)改革形成的強(qiáng)大改革預(yù)期，早已成為一股勢不可擋的洪流，分別在央企內(nèi)部、地方層面率先醞釀了一系列局部變革，并且可能與即將到來的改革，相互塑造和碰撞。

3從恒毅大廈出發(fā)，朝北直行不到3公里，就到了亞運(yùn)村名人大廈。這里是中石油終端業(yè)務(wù)板塊昆侖能源的辦公所在地。

從今年開始，中石油天然氣銷售分公司的總部機(jī)關(guān)人員，也將從中國石油大廈陸續(xù)搬至名人大廈。如此變更，源于中石油對天然氣銷售體制的“再調(diào)整”。

在調(diào)研將近三個(gè)月后，2018年10月，中石油對內(nèi)公布《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化天然氣銷售管理體制的通知》，對中石油天然氣銷售分公司、昆侖能源有限公司實(shí)施整合。同時(shí)，將銷售業(yè)務(wù)的構(gòu)架調(diào)整為“公司機(jī)關(guān)—省公司”的管理模式。

在此兩年前（2016年11月25日），中石油有過更早一次的天然氣銷售體制改革，當(dāng)時(shí)構(gòu)建的是“天然氣銷售分公司—區(qū)域天然氣銷售分公司”兩級(jí)管理構(gòu)架，并設(shè)立五大區(qū)域公司。

以上兩次針對天然氣銷售業(yè)務(wù)的內(nèi)部調(diào)整，都是中石油應(yīng)對管網(wǎng)獨(dú)立、運(yùn)銷分離趨勢，從終端出發(fā)擴(kuò)大市場的戰(zhàn)略調(diào)整。

原因是過去管道與天然氣銷售業(yè)務(wù)屬同一板塊，可共享收入、共擔(dān)虧損。但在網(wǎng)銷分離后，天然氣銷售業(yè)務(wù)進(jìn)口虧損的共擔(dān)機(jī)制不再。而且中石油在失去管道的“護(hù)城河”后，需直面市場競爭。尋求新增收入支撐，就成為內(nèi)部調(diào)整的動(dòng)力所在。

可以說，這是“網(wǎng)銷分離”的改革預(yù)期，對中石油內(nèi)部天然氣業(yè)務(wù)起到重塑作用。外界所能預(yù)見和已經(jīng)看到的，是整個(gè)市場的天然氣資源配置規(guī)則（包括中石油的售價(jià)機(jī)制）將發(fā)生改變。

“改革預(yù)期”這只蝴蝶，扇動(dòng)翅膀帶來的效應(yīng)還不止于此。

雖然本次“油氣管網(wǎng)改革”主要停留在央企的干線管線層面。但在此之前釋放的改革信號(hào)里，同樣涉及省級(jí)管網(wǎng)層面的網(wǎng)銷分離與公平開放。甚至有不少專家提議將省級(jí)管道納入國家管網(wǎng)，當(dāng)然，這大大增加了改革難度，未必現(xiàn)實(shí)。

但是，在過去幾年里，我們已經(jīng)看到不少地方政府和省級(jí)管網(wǎng)著手應(yīng)對辦法，例如更多地與周邊省份互聯(lián)互通，或者干脆主動(dòng)擁抱改革，打造順應(yīng)油氣管網(wǎng)改革思路的試點(diǎn)和樣板。這些醞釀當(dāng)中的局部嘗試，極有可能帶來超越干線改革的驚喜。

改革預(yù)期帶來的煩惱也不是沒有。

網(wǎng)銷分離令門站價(jià)格的存續(xù)變得尷尬，無論是構(gòu)建上海、重慶石油天然氣交易中心對于價(jià)格指數(shù)的探索，還是對門站價(jià)格體系從“最高價(jià)格管理”調(diào)整為“基準(zhǔn)價(jià)格+上浮20%、下浮不限”的規(guī)則，都是對于增加價(jià)格彈性的嘗試。

未來門站價(jià)格何去何從，能否找到與網(wǎng)銷分離相匹配的價(jià)格機(jī)制，十分考驗(yàn)主管部門的智慧。

4油氣改革常常與電力、鐵路、電信改革并行提出，同屬于網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的規(guī)制問題。

這些產(chǎn)業(yè)初期均以一體化形式存在，如何將產(chǎn)業(yè)鏈條中的“網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)”監(jiān)管到位，是上述網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵命題。

先一步推進(jìn)的電信改革，也時(shí)常被拿來作為油氣改革的對標(biāo)系列。與此同時(shí)，上述產(chǎn)業(yè)由于與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切關(guān)聯(lián)，又均以央企為主導(dǎo)。

對央企來說，享受政府賦予的排他性資源的同時(shí)，又需要承擔(dān)國有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，必要時(shí)充當(dāng)“郵政公司”職能——不完全視“經(jīng)濟(jì)效益最大化”為規(guī)劃建設(shè)的唯一標(biāo)尺。

這就會(huì)帶來兩種情緒的碰撞，大眾對中石油的刻板印象時(shí)常包含“壟斷”“低效”的標(biāo)簽，而中石油又因補(bǔ)貼居民用氣、消化進(jìn)口長協(xié)虧損而感到委屈和不服。本次管網(wǎng)改革的一大難點(diǎn)，就是要設(shè)計(jì)穩(wěn)妥的機(jī)制來化解進(jìn)口長協(xié)問題。

單從油氣產(chǎn)業(yè)鏈理順角度，目力所及的改革路徑似乎還不完善——對改革時(shí)機(jī)不成熟的質(zhì)疑，可能導(dǎo)致價(jià)格上漲的憂慮。加之監(jiān)管力量捉襟見肘，業(yè)內(nèi)對于仍處于上升期的天然氣行業(yè)改革仍有擔(dān)心。

國資改革的內(nèi)在邏輯，可能是理解這場一次能源體制改革的必要維度。

“鐵塔模式”被認(rèn)為是油氣管網(wǎng)改革所參照的國資改革模式。其關(guān)鍵并不是直接拿電信改革與油氣改革對照。事實(shí)上，“鐵塔模式”在電信改革中僅涉及電信產(chǎn)業(yè)鏈最上游的“鐵塔站址”環(huán)節(jié)，電信的骨干網(wǎng)絡(luò)、城域網(wǎng)絡(luò)依舊是放開建設(shè)與競爭建設(shè)的狀態(tài)。這與油氣改革直接觸及骨干管道截然不同。與此同時(shí)，與油氣管道需要巨額投資，以及消納市場需要高度銜接的產(chǎn)業(yè)特性也存在區(qū)別。

“鐵塔模式”的內(nèi)核在于，講求競合關(guān)系，強(qiáng)調(diào)使用權(quán)、淡化所有權(quán)——三大運(yùn)營商既是可以協(xié)作的股東，在下游又是彼此競爭的用戶，以此避免國資資產(chǎn)的重復(fù)建設(shè)，優(yōu)化資源配置與利用。中石油、中石化此前也多次列入國資委混合所有制改革的名單。

龐大而封閉的石油生態(tài)體系，將因這場變革得到一定程度的洗牌。