2018年電力市場化改革的回顧與展望

2018年是全面貫徹黨的十九大精神的開局之年，在國內(nèi)外形勢復(fù)雜嚴(yán)峻、經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的背景下，電力行業(yè)積極進(jìn)取，電力系統(tǒng)運(yùn)行安全穩(wěn)定，營商環(huán)境電力獲得指標(biāo)大幅上升，電力市場化改革邁出新步伐。我國電力體制改革正處于關(guān)鍵時期，應(yīng)以發(fā)展的眼光、實事求是的態(tài)度和系統(tǒng)科學(xué)的方法，總結(jié)改革目前進(jìn)展、實際成效和存在問題，理清下一步的改革思路，持續(xù)推進(jìn)電力體制改革走深走實，堅定不移地推動電力市場化改革事業(yè)。

2018年電力市場推進(jìn)情況

在中發(fā)〔2015〕9號文件的指引下，市場各主體、電網(wǎng)企業(yè)和政府部門積極響應(yīng)，在市場規(guī)則、市場組織、監(jiān)管制度等方面精益求精，在輸配電價改革、中長期及現(xiàn)貨市場建設(shè)、增量配電改革等方面穩(wěn)中有進(jìn)，改革帶來的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益集中體現(xiàn)，市場各主體參與市場交易積極性得以鞏固，為電力行業(yè)帶來了生機(jī)與活力。

市場基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實

電力交易機(jī)構(gòu)組建完成，市場組織體系建立。截至2018年底，全國共已成立33家省級電力交易中心和北京、廣州2家區(qū)域電力交易中心，其中，8家省級交易中心和廣州電力交易中心完成股份制改造，24個省份完成電力市場管理委員會的組建，形成了業(yè)務(wù)范圍從?。▍^(qū)）到區(qū)域、從區(qū)域到全國的完整組織體系。另外，為促進(jìn)各交易機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作共贏，還成立了全國電力交易機(jī)構(gòu)聯(lián)盟。

輸配電價體系初步建立。在2017年底已建立跨省跨區(qū)輸電工程、區(qū)域電網(wǎng)、省級電網(wǎng)、地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的全環(huán)節(jié)覆蓋的輸配電價格監(jiān)管制度框架的基礎(chǔ)上，2018年陸續(xù)核定了華北、東北、華東、華中、西北5大區(qū)域電網(wǎng)首個監(jiān)管周期的兩部制輸配電價水平，以及24條跨省跨區(qū)專項輸電工程輸電價格，累計核減電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許收入約600億元。同時，首輪輸配電定價成本監(jiān)審工作完成，核減不相關(guān)、不合理費用約1284億元，有力保障輸配電價改革的進(jìn)一步深化，改革紅利得到進(jìn)一步釋放。

交易規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大

各種類電力市場交易電量比例再創(chuàng)新高。中電聯(lián)2018年四季度的數(shù)據(jù)顯示，全國電力市場交易電量規(guī)模為20654億千瓦時，占全社會用電量比重達(dá)到30.2%。另外，清潔能源的市場交易規(guī)模也較去年有了不同幅度的提高，其中水電、風(fēng)電和光伏的上網(wǎng)電量市場化率分別為31.9%、21.4%和26.6%。

市場主體參與市場意識增強(qiáng)

全國各地市場開放更加全面，市場主體參與市場的數(shù)量逐步擴(kuò)大，參與市場的積極性不斷增強(qiáng)。越來越多的售電公司意識到，當(dāng)前的單一購銷差價盈利模式無法應(yīng)對電力市場的風(fēng)云變幻，創(chuàng)新發(fā)展、尋求轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力得到激發(fā)，開始謀求售電行業(yè)的發(fā)展新業(yè)態(tài)。部分發(fā)電企業(yè)抓住當(dāng)前機(jī)遇，積極穩(wěn)妥構(gòu)思轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)入了以可再生能源、儲能、綜合能源等為主的商業(yè)領(lǐng)域。煤炭、鋼鐵、有色、建材4個行業(yè)電力用戶得益于全面放開發(fā)用電計劃的決定，節(jié)約用電成本約130億元，切實提高了改革的獲得感和認(rèn)同感。

電力批發(fā)市場縱深發(fā)展

輔助服務(wù)專項工作平穩(wěn)進(jìn)行，各地專項試點務(wù)實探索。東北區(qū)域的火電企業(yè)積極主動研究深度調(diào)峰辦法，常態(tài)挖掘火電調(diào)峰潛力400萬千瓦以上，2018年前三季度風(fēng)電多發(fā)102億千瓦時；山西、福建、山東、寧夏、廣東和甘肅地區(qū)能源相關(guān)部門發(fā)布電力輔助服務(wù)市場運(yùn)營規(guī)則，并開始試運(yùn)行；新疆試點完成關(guān)于輔助服務(wù)規(guī)則調(diào)研工作，將進(jìn)一步完善技術(shù)支持系統(tǒng)建設(shè)并推進(jìn)火電靈活性改造工作。

電力現(xiàn)貨市場建設(shè)工作推進(jìn)步伐明顯加快。南方（以廣東起步）出臺了全國首個現(xiàn)貨規(guī)則并于2018年8月底正式啟動現(xiàn)貨市場試運(yùn)行，山西、甘肅也已于2018年12月啟動現(xiàn)貨市場試運(yùn)行，山東、浙江、福建、四川、蒙西等五個試點省份已編制完成現(xiàn)貨市場建設(shè)方案，正在按地方政府主管部門計劃進(jìn)行方案完善和規(guī)則編制等工作。

可再生能源參與市場的政策框架明確

可再生能源市場迎來“大洗牌”。國家能源局針對《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》三次征求意見，可再生能源持續(xù)發(fā)展獲得新動能?？稍偕茉吹钠絻r上網(wǎng)正在來臨，“531”新政后原本的光伏粗放式發(fā)展受到嚴(yán)格把控，補(bǔ)貼退坡等措施也倒逼光伏產(chǎn)業(yè)面向市場、迎接挑戰(zhàn)。

除此之外，《關(guān)于開展分布式發(fā)電市場化交易試點的通知》及其補(bǔ)充通知，實質(zhì)性突破了分布式能源長期面臨的市場化程度低、公共服務(wù)滯后等發(fā)展瓶頸，彌補(bǔ)了分布式發(fā)電交易的政策空白，分布式電源自此有了規(guī)范運(yùn)營的市場途徑。

增量配電改革試點范圍不斷擴(kuò)大

2018年初公布了第三批增量配電改革試點，基本實現(xiàn)全國地級以上城市全覆蓋。下半年以來相關(guān)政策不斷發(fā)布，年底啟動了第四批項目試點申請報送工作，將覆蓋范圍延伸至縣級。增量配電網(wǎng)項目的可行性和實操性也日益增強(qiáng)，整體發(fā)展形勢向好。為解決配電區(qū)域劃分滯后而導(dǎo)致的部分試點進(jìn)展緩慢的問題，兩部委印發(fā)《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實施辦法（試行）》，為增量配電改革豐富了政策支撐和制度遵循。

一般工商業(yè)電價降低10.6%

超額完成政府工作報告中提出的“一般工商業(yè)電價平均降低10%”任務(wù)。國家發(fā)改委分四批出臺了十項降價清費措施，通過清理和規(guī)范電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費，推進(jìn)輸電價格改革，規(guī)范電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費，降低電價中征收的政府基金標(biāo)準(zhǔn)，釋放減稅紅利等系列措施最終超額達(dá)成目標(biāo)，各項降價措施累計降低一般工商業(yè)用戶電費負(fù)擔(dān)約1257.1億元。

政府監(jiān)管能力得到提升

“水深則魚悅，城強(qiáng)則賈興。”伴隨電力市場體系建設(shè)，中央政府部門和各地方政府積極推動法治化建設(shè)，完善法律法規(guī)，創(chuàng)新意識得到調(diào)動。監(jiān)管機(jī)構(gòu)恪盡職守，嚴(yán)防價格壟斷行為，維護(hù)市場公平競爭，有效保護(hù)了電力投資者、經(jīng)營者、使用者的合法權(quán)益和社會公共利益。

電力市場化改革存在的問題

雖然2018年電力市場化改革取得了不俗的成績，但由于缺乏系統(tǒng)性改革思維和全局性戰(zhàn)略眼光，或是壟斷問題依然難以根除，或是實際情況復(fù)雜難以照搬西方先進(jìn)電力市場理論，電力改革中仍然存留許多問題亟待解決。

電網(wǎng)盈利模式轉(zhuǎn)變不徹底

中發(fā)9號文中明確要求電網(wǎng)公司不再以上網(wǎng)電價及銷售電價的價差作為盈利模式，旨在強(qiáng)化中間環(huán)節(jié)監(jiān)管，激勵與約束并重，促使傳統(tǒng)的電網(wǎng)企業(yè)注重成本管理并提高服務(wù)質(zhì)量，讓電能的商品屬性盡快顯現(xiàn)。但實際情況下，電網(wǎng)企業(yè)作為市場主體參與跨省區(qū)交易現(xiàn)象普遍存在，“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員”的情況時有發(fā)生。部分電網(wǎng)企業(yè)直屬售電公司參與電力交易和零售市場，存在利用信息不對稱在電力市場中獲利的制度空間。

交易中心相對獨立工作滯后

目前，大多數(shù)交易中心仍然是電網(wǎng)企業(yè)的全資子公司，獨立性無法保證。區(qū)域交易中心的職能偏離設(shè)計軌道，與省級交易中心之間的邊界模糊、功能錯位。政府部門、電力交易中心、交易管理委員會之間關(guān)系不清晰，各自作用發(fā)揮不明顯。交易中心股份制改造工作處于停滯觀望狀態(tài)。另外，交易中心與調(diào)度中心之間關(guān)于交易主導(dǎo)權(quán)存在爭議、久議不決。

火力發(fā)電企業(yè)參與市場改革積極性不高

自經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，電力消費增速也相應(yīng)下降，全國電力供應(yīng)能力總體平衡、相對過剩。在綠色發(fā)展理念指引下，可再生能源與清潔能源大力發(fā)展，占用燃煤發(fā)電企業(yè)的發(fā)電空間。供需價值規(guī)律的體現(xiàn)，被誤讀為“電力改革就是要發(fā)電企業(yè)降價”。加之上游煤炭價格高位運(yùn)行，部分地區(qū)發(fā)電企業(yè)經(jīng)營困難，極大影響了發(fā)電企業(yè)參與市場改革的積極性。

市場建設(shè)線路不清晰

任何市場的建立都需要視野長遠(yuǎn)、清晰嚴(yán)格而且符合當(dāng)?shù)貙嵡榈木€路圖作為標(biāo)尺。從世界主要國家或地區(qū)的電力市場結(jié)構(gòu)來看，一個完備的市場體系應(yīng)該包含能量市場、輔助服務(wù)市場、金融與期貨市場、容量市場等市場類型，不同地區(qū)市場建設(shè)規(guī)劃未出臺，路徑不明晰?，F(xiàn)階段我國一刀切地全面推動現(xiàn)貨市場，但政治動員不足，配套設(shè)施不完備，配套規(guī)則不健全，交易風(fēng)險評估、風(fēng)險防范等工作尚未扎實開展，市場主體參與現(xiàn)貨市場意識有待提升等問題還未得到充分重視。

配電投資市場目的不明確

中發(fā)9號文要求“按照有利于促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展和提高配電運(yùn)營效率的要求，探索社會資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)。”但實際情況是，增量配電改革過程中受到極大阻力，配售電資產(chǎn)混合所有制、配售電業(yè)務(wù)向社會資本放開的要求尚未得到有效落實，增量配電業(yè)務(wù)缺乏培育過程，暫無有效的盈利模式。試點貪多求快，推動方式方法飽受詬病。

輸配電價體系對電力交易支撐能力仍有不足

電價改革是市場化的核心，輸配電價格是影響電能交易活躍的主要因素之一。我國已經(jīng)完成了涵蓋輸配電各個環(huán)節(jié)、全部領(lǐng)域的頂層設(shè)計，并完成了首個監(jiān)管周期內(nèi)的輸配電價核定。但在輸配電價的實施階段，價格制定過程的具體參數(shù)不公開、不透明，影響跨省跨區(qū)交易規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，影響分布式能源就地消納，輸配電價體系有待進(jìn)一步豐富完善。

交叉補(bǔ)貼虛高長期拖累工商業(yè)發(fā)展

對居民、農(nóng)業(yè)電價的交叉補(bǔ)貼，是全國一般工商業(yè)電價普遍較高的根源。盡管自2015年實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以來的一系列舉措，適當(dāng)降低了工商業(yè)度電交叉補(bǔ)貼水平，但隨著居民、農(nóng)業(yè)用電占比逐年提高，交叉補(bǔ)貼總規(guī)模不降反增。截至2017年，我國居民和農(nóng)業(yè)享受的交叉補(bǔ)貼達(dá)2700億元，折合工商業(yè)度電承擔(dān)約7.8分/千瓦時。這些交叉補(bǔ)貼扭曲了電價體系，抑制資源配置效率，嚴(yán)重侵蝕工商企業(yè)的合理利潤，降低工商企業(yè)市場競爭力，阻礙發(fā)電側(cè)和售電側(cè)市場化的推進(jìn)。

自備電廠未轉(zhuǎn)化為合格市場主體

我國的自備電廠問題的產(chǎn)生和發(fā)展與特殊的歷史和體制背景密不可分，不能拋開歷史，以孤立甚至否定的態(tài)度看待自備電廠問題。當(dāng)前自備電廠的存在和部分不規(guī)范發(fā)展，某種程度上是不合理的高電價、供電可靠性不高或者用電難等客觀現(xiàn)實的折射。推進(jìn)自備電廠轉(zhuǎn)為合格市場主體，實現(xiàn)與公用電廠公平有序競爭，利用市場規(guī)律“疏導(dǎo)”社會循序漸進(jìn)地解決自備電廠問題。這一既定目標(biāo)是正確的，問題在于改革措施不得力，要么雄心勃勃，要么遇到輿情偃旗息鼓。

電力市場化改革的趨勢與建議

2019年是全面建成小康社會的關(guān)鍵之年，電力行業(yè)應(yīng)堅持新發(fā)展理念，堅持推動高質(zhì)量發(fā)展，堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，堅持深化市場化改革，為加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系作出實質(zhì)性貢獻(xiàn)。為此提出以下四點建議。

一是建立健全現(xiàn)代電力市場體系?，F(xiàn)代電力市場體系是我國現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，除了包括狹義視角的交易主體、交易對象、交易類型等市場要素外，還包括市場競爭機(jī)制、兜底服務(wù)機(jī)制、綠色發(fā)展機(jī)制和區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制四個方面，以及作為基礎(chǔ)的電力產(chǎn)業(yè)體系和作為保障的政府管理機(jī)制。主管部門應(yīng)跳出當(dāng)前電力交易體系的具體爭議，立足于中國特色社會主義實際，立足于建成小康社會目標(biāo)，謀劃高質(zhì)量地建設(shè)現(xiàn)代電力市場體系。

二是進(jìn)一步完善新零售競爭模式。能源供給從集中式到分布式轉(zhuǎn)型是未來能源革命的必然趨勢，分布式能源的大力發(fā)展改變了傳統(tǒng)電力用戶在競爭性電力市場中的角色。電力消費者也是電力提供者，單向的電力流和資金流正轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向或多向，這必然改變傳統(tǒng)電力零售側(cè)市場和交易的途徑與方式，應(yīng)不失時機(jī)地支持新零售競爭模式探索實踐。

三是盡快實現(xiàn)電網(wǎng)環(huán)節(jié)閉環(huán)監(jiān)管。認(rèn)識對電網(wǎng)投資環(huán)節(jié)監(jiān)管的極端重要性，才能按照中發(fā)9號文 “管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)推動各項改革。應(yīng)改變當(dāng)前基于成本加成的傳統(tǒng)監(jiān)管方式，找到電網(wǎng)合理投資和有效監(jiān)管的優(yōu)化方案，形成電網(wǎng)“準(zhǔn)入退出、投資、服務(wù)質(zhì)量和價格”的閉環(huán)監(jiān)管機(jī)制。盡快建立各部門協(xié)同的電力行業(yè)治理體系，明確競爭環(huán)節(jié)“法無禁止即可為”的原則，和自然壟斷環(huán)節(jié)“法無授權(quán)不可為”的原則。

四突出試點示范引導(dǎo)，鼓勵基層大膽創(chuàng)新。應(yīng)充分發(fā)揮試點項目的先試先行作用，經(jīng)驗成功再推廣至全國其他地區(qū)。對電力現(xiàn)貨試點項目而言，必須立足我國實際情況開展理論與實踐創(chuàng)新。對于增量配電改革試點而言，應(yīng)加強(qiáng)試點統(tǒng)一規(guī)劃，提升試點項目實施運(yùn)作水平和成功率。鼓勵不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點，推動頂層設(shè)計與基層探索良性互動、有機(jī)結(jié)合，發(fā)揚(yáng)地方基層在電力改革中的首創(chuàng)精神。加大監(jiān)管力度，保障試點工作有序規(guī)范開展。

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2019年05期，作者系華北電力大學(xué)教授。