深度長文：綠電消納的現(xiàn)實(shí)之辯與政策懸念

歷經(jīng)漫長博弈，中國可再生能源電力消納市場與存量利益間的暗戰(zhàn)，似乎終于等來了破局性的頂層決策。

5月10日，國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807號，以下簡稱“807號文”），這一紙文件背后，是國內(nèi)電力能源消費(fèi)利益方十年來對峙抗衡的縮影。

“807號文”確定了各省級區(qū)域的可再生能源電量在電力消費(fèi)中的占比目標(biāo)，即可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重，明確了政府部門、電網(wǎng)企業(yè)、各類市場主體的責(zé)任。

在實(shí)施路徑上，各省級能源主管部門作為牽頭承擔(dān)者落實(shí)責(zé)任，售電企業(yè)和電力用戶則協(xié)同承擔(dān)消納責(zé)任，電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)經(jīng)營區(qū)消納責(zé)任權(quán)重實(shí)施的組織責(zé)任。

“正式頒布后，目前沒有收到顛覆性的反饋意見?！闭轿募l(fā)布后，國家發(fā)改委能源研究所、可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶接受《能源》采訪時(shí)長舒一口氣。

作為可再生能源電力配額政策的直接參與者，陶冶說，在過去一年的三次征求意見稿中，每次收到的反饋意見匯總都超過300頁。

相比去年3月國家能源局下發(fā)的“配額制”意見稿，“807號文”的矛頭直指可再生能源電力的消納舊疾。盡管近年棄水、棄風(fēng)、棄光問題得到很大緩解，但消納問題仍然沒有根本的解決辦法。

按照文件規(guī)劃，到2020年和2030年，國內(nèi)非化石能源實(shí)現(xiàn)分別占一次能源消費(fèi)比重15％和20％的目標(biāo)。

公開數(shù)據(jù)顯示，2018年，我國非化石能源消費(fèi)占一次能源消費(fèi)比重為14．3％，實(shí)現(xiàn)2020年的發(fā)展目標(biāo)并非難事。但是從中長期來看，要實(shí)現(xiàn)2030年非化石能源實(shí)現(xiàn)分別占一次能源消費(fèi)比重20％的階段目標(biāo)仍充滿挑戰(zhàn)。

“可再生能源電力配額制研究延續(xù)十多年仍然在不斷地調(diào)整和發(fā)展有三方面的原因。一是目前可再生能源發(fā)展開始從有補(bǔ)貼向無補(bǔ)貼過渡，需要一個(gè)更高層次的政策頂層設(shè)計(jì)；二是解決消納問題仍然是可再生能源發(fā)展的核心，如何通過約束性要求增加消費(fèi)者的購買意愿來解決消納問題非常關(guān)鍵；三是配額制政策的出臺是法律要求，更是行業(yè)內(nèi)部的自身要求?！碧找闭f。

即便國家層面對可再生能源的消納的沉疴祭出新政，但外界對現(xiàn)實(shí)困境仍舊疑慮重重，各省間的可再生能源電力消納壁壘能否有效破除？圍繞這一文件大綱，后續(xù)的政策如何完善？行政實(shí)施與現(xiàn)行電力規(guī)劃、運(yùn)行和體制機(jī)制的深層次矛盾如何化解等依然等待著主管部門，以及各利益方的答案。

考核難題

在可再生能源電力的制度設(shè)計(jì)框架里，考核始終是平衡各方利益間的核心焦點(diǎn)，十年間，從地方政府到發(fā)電企業(yè)，再從發(fā)電企業(yè)到電力用戶，政策設(shè)計(jì)者不斷嘗試，被考核的主體也相繼變化，但推進(jìn)過程仍舊阻力重重。

廣義上說，配額制是對有限資源的一種管理和分配手段，是對供需不等或者各方不同利益的平衡。但可再生能源電力配額是指國家根據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)、能源發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃，對各省級行政區(qū)域內(nèi)的電力消費(fèi)規(guī)定最低可再生能源比重指標(biāo)。

2009年，可再生能源法第二次修訂，對可再生能源占比或者總量目標(biāo)提出了配額的約束性要求，可再生能源法也為配額政策提供了必要的法理要求和依據(jù)。

2014年，配額開始進(jìn)入官方研究視野，以配額文件的形式發(fā)布征求意見稿。該版文件把省級人民政府作為考核義務(wù)主體，要求政府承擔(dān)可再生能源消納責(zé)任，并與政績考核相掛鉤。

然而，2015年，電改9號文發(fā)布，市場化改革拉開大幕，而以地方政府作為考核主體的配額制最終沒能邁出國務(wù)院大門，最終黯然落幕。

事實(shí)上，配額政策不僅僅受到來自地方政府的阻力，在發(fā)電企業(yè)中也有一段波折。

2016年4月22日，國家能源局發(fā)布《關(guān)于建立燃煤火電機(jī)組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求的通知》（征求意見稿），將煤電權(quán)益裝機(jī)超過500萬千瓦的企業(yè)作為主體來承擔(dān)配額制，要求在2020年的全部發(fā)電量中非水可再生能源發(fā)電的占比達(dá)到15％，以確保2020年全國發(fā)電量當(dāng)中有9％來自于非水可再生能源，即風(fēng)電、光伏以及生物質(zhì)等新能源。

然而將煤電作為考核主體面臨著一大難題，除了綠證交易，煤電沒有合理的成本疏導(dǎo)機(jī)制，當(dāng)煤炭價(jià)格上漲導(dǎo)致煤電企業(yè)成本增加時(shí)，煤電在固定上網(wǎng)價(jià)格的情況下，成本無法向下疏導(dǎo)。

相比而言，“807號文”文件中則明確承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重的有兩類主體第一類市場主體為各類直接向電力用戶供／售電的電網(wǎng)企業(yè)、獨(dú)立售電公司、擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司；第二類市場主體為通過電力批發(fā)市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)。

其中，第一類市場主體承擔(dān)與其年售電量相對應(yīng)的消納量，第二類市場主體承擔(dān)與其年用電量相對應(yīng)的消納量。

國網(wǎng)能源研究院新能源研究室主任王彩霞則認(rèn)為，原來的電力市場化改革中，售電公司主要由電網(wǎng)公司組成，而隨著市場化主體的增加，社會(huì)中的售電主體也越來越多。雖然電網(wǎng)公司還是一個(gè)主要的售電主體，但是獨(dú)立售電公司、增量的配售電公司、參加直接交易的大用戶等售電或用電主體越來越多。

“所以‘807號文’更多的還是想讓大家共同來承擔(dān)消納責(zé)任?！蓖醪氏颊f。

而在中國新能源電力投資聯(lián)盟秘書長彭澎看來，可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重通過售電企業(yè)和部分電力用戶，將考核的主體慢慢向終端方向轉(zhuǎn)，由激勵(lì)發(fā)電側(cè)轉(zhuǎn)向激勵(lì)中間的配售電環(huán)節(jié)，逐步提升消納清潔能源的意識。而且，更改配額的名稱也有很強(qiáng)的去行政化的色彩。

但沒有了政績考核的壓力，地方政府推行消納責(zé)任權(quán)重政策是否還有動(dòng)力？

“雙控考核，也就是對能源消費(fèi)總量控制和能耗強(qiáng)度的要求，現(xiàn)在作為對地方政府的要求已然非常嚴(yán)格。從這個(gè)角度來看，雖然‘807號文’本身沒有跟省級政府政績考核相掛鉤，但是充分做到了與現(xiàn)有的生態(tài)文明建設(shè)考核相銜接，對于地方政府的約束力也很顯著?！碧找闭f。

公開資料顯示，黨的十八屆五中全會(huì)提出實(shí)行能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”行動(dòng)，習(xí)近平總書記在“十三五”規(guī)劃《建議》說明中對實(shí)行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度“雙控”行動(dòng)進(jìn)行了重點(diǎn)說明。

“十三五”時(shí)期，國家在“十一五”、“十二五”節(jié)能工作基礎(chǔ)上，實(shí)施能耗總量和強(qiáng)度“雙控”行動(dòng)，明確要求到2020年單位GDP能耗比2015年降低15％，能源消費(fèi)總量控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)。國務(wù)院將全國“雙控”目標(biāo)分解到了各地區(qū)，對“雙控”工作進(jìn)行了全面部署。

關(guān)于地方政府的執(zhí)行驅(qū)動(dòng)力，“807號文”還明確，在確保完成全國能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)條件下，對于實(shí)際完成消納量超過本區(qū)域激勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重對應(yīng)消納量的省級行政區(qū)域，超出激勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重部分的消納量折算的能源消費(fèi)量不納入該區(qū)域能耗“雙控”考核。

對納入能耗考核的企業(yè)，超額完成所在省級行政區(qū)域消納實(shí)施方案對其確定完成的消納量折算的能源消費(fèi)量不計(jì)入其能耗考核。

國家發(fā)改委能源研究所可再生能源中心研究員時(shí)璟麗認(rèn)為，2016年2月29日，國家能源局發(fā)布《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》（國能新能〔2016〕54號），明確了各省份需要達(dá)到的2020年非水可再生能源電量占比目標(biāo)，并且通過向全社會(huì)公布年度監(jiān)測評價(jià)報(bào)告的形式加強(qiáng)其實(shí)施。

盡管這一政策的定位是引導(dǎo)性的，沒有約束性，并且沒有明確的獎(jiǎng)懲措施，不與考核掛鉤，但是地方政府也很重視。因此在現(xiàn)有的機(jī)制下，消納保障機(jī)制的地方政府執(zhí)行也應(yīng)該沒有太大問題。

而作為真正被考核主體，在新出爐的政策框架下，售電公司和電力用戶似乎也有些無從下手，有很多電力用戶甚至對“807號文”鮮有耳聞。

“站在售電公司的立場，我們歡迎并期待這個(gè)政策的落地。但是從實(shí)施層面，一方面還需要從國家層面去統(tǒng)籌。另一方面，相關(guān)的交易規(guī)則也需要進(jìn)行調(diào)整。目前全國范圍僅有為數(shù)不多的省份允許電力用戶或售電公司通過電力市場購買省內(nèi)或者跨區(qū)可再生能源，大部分省份的交易主體仍為常規(guī)燃煤或燃?xì)鈾C(jī)組。我們在為客戶采購可再生能源方面做過許多有益的嘗試，但是目前的規(guī)則下可做的依然有限?！北本┤诤完稍词垭娪邢薰靖呒壗?jīng)理趙曉東接受《能源》記者采訪時(shí)說。

現(xiàn)實(shí)之辯

“807號文”中明確，可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重包括可再生能源電力總量消納責(zé)任權(quán)重和非水電可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重，對有無大量水電省份進(jìn)行了區(qū)分。設(shè)計(jì)有2018年、2019年和2020年的最低消納責(zé)任權(quán)重和激勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重，后者比前者高出10％。