重點(diǎn)部門(mén)完成“十三五”以來(lái)煤控任務(wù)

“十三五”時(shí)期，我國(guó)制定了到2020年萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2015年下降15%，能源消費(fèi)總量控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)的“雙控”目標(biāo)，并要求屆時(shí)煤炭占能源消費(fèi)總量比重下降到58%以下。5月29日，國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所發(fā)布《“十三五”時(shí)期重點(diǎn)部門(mén)煤控中期評(píng)估及后期展望》執(zhí)行報(bào)告指出，“十三五”以來(lái)，重點(diǎn)部門(mén)支撐全國(guó)煤控目標(biāo)任務(wù)全面完成，“十三五”后期，我國(guó)實(shí)現(xiàn)煤炭減量替代目標(biāo)仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)完成情況好于預(yù)期

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局初步核算，2018年，我國(guó)超額完成能源總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)。2018年，我國(guó)一次能源消費(fèi)總量46.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比上年增長(zhǎng)3.3%；單位GDP能耗相比上年下降約3.1%，超過(guò)全年下降3%的目標(biāo)任務(wù)。報(bào)告指出，從“十三五”目標(biāo)完成進(jìn)展看，2015～2018年，我國(guó)一次能源消費(fèi)總量增長(zhǎng)了3.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，僅相當(dāng)于“十三五”增量控制目標(biāo)的48%；我國(guó)單位GDP能耗累計(jì)下降11.3%，完成“十三五”能耗強(qiáng)度降低目標(biāo)的73.4%，超額完成60%的進(jìn)度目標(biāo)要求。從煤炭消費(fèi)情況看，2016年我國(guó)煤炭占一次能源消費(fèi)總量比重為62%，2017年下降到60.4%，2018年進(jìn)一步下降到59.0%。報(bào)告預(yù)計(jì)，到2020年有望實(shí)現(xiàn)煤炭在一次能源消費(fèi)中的占比下降到58%。

據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所能效中心有關(guān)人士介紹，“十三五”時(shí)期，國(guó)家對(duì)重點(diǎn)部門(mén)沒(méi)有制定煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)，僅在行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中制定了能效提升、污染物減排、結(jié)構(gòu)調(diào)整等具體約束目標(biāo)，此外，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，針對(duì)煤炭、鋼鐵、電力等制定了去產(chǎn)能或產(chǎn)能控制總體目標(biāo)。在中國(guó)煤炭消費(fèi)總量控制方案和政策研究項(xiàng)目中，針對(duì)重點(diǎn)部門(mén)提出了2020年煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)，以及節(jié)能環(huán)保、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等具體目標(biāo)。

報(bào)告分析，從重點(diǎn)部門(mén)情況看，單位產(chǎn)品能耗持續(xù)下降，裝備大型化加快發(fā)展，為重點(diǎn)部門(mén)煤炭消費(fèi)減量替代奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。具體到火電部門(mén)而言，“十三五”時(shí)期，我國(guó)制定了現(xiàn)役煤電機(jī)組經(jīng)過(guò)改造以后平均供電煤耗降至310克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時(shí)以下的發(fā)展目標(biāo)。從目標(biāo)完成情況看，2017年，我國(guó)燃煤機(jī)組平均供電煤耗為309克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時(shí)，比上年下降了3克標(biāo)準(zhǔn)煤/千瓦時(shí)，已經(jīng)提前三年完成規(guī)劃目標(biāo)。隨著高參數(shù)大容量燃煤機(jī)組建成投產(chǎn)，預(yù)期到2020年我國(guó)平均供電煤耗還將進(jìn)一步下降。

我國(guó)煤炭消費(fèi)沒(méi)有大幅反彈的基礎(chǔ)

我國(guó)煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)能夠超出預(yù)期完成，得益于煤耗重點(diǎn)部門(mén)的工藝路線優(yōu)化、能效提升、清潔能源替代、產(chǎn)能布局調(diào)整等多方面因素。通過(guò)控制煤炭消費(fèi)總量，來(lái)實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)部門(mén)優(yōu)化工藝路線、提升能源利用效率、推廣清潔能源、調(diào)整產(chǎn)能布局的效果。

“我國(guó)推行煤炭消費(fèi)減量替代并不是限制合理用能需求，而是在綜合考慮生態(tài)環(huán)境約束、產(chǎn)業(yè)升級(jí)需求等因素基礎(chǔ)上，整合推動(dòng)能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和引導(dǎo)綠色低碳消費(fèi)升級(jí)的綜合決策。”上述人士表示，控制煤炭消費(fèi)不能僅依靠行政措施，需要結(jié)合各地區(qū)、各行業(yè)實(shí)際情況，從系統(tǒng)優(yōu)化、成本最小化等出發(fā)，利用需求減量、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)升級(jí)等多種途徑，發(fā)揮市場(chǎng)和政府作用合力。

報(bào)告指出，“十三五”以來(lái)，我國(guó)重點(diǎn)部門(mén)摸索的一些最佳做法實(shí)踐，為進(jìn)一步深入推動(dòng)煤炭減量替代工作提供了有益參考。例如，完善經(jīng)濟(jì)政策，發(fā)揮價(jià)格信號(hào)對(duì)控煤的引導(dǎo)作用；優(yōu)化區(qū)域和園區(qū)能源系統(tǒng)，“化零為整”促進(jìn)控煤；整合推進(jìn)控煤與污染治理，提高控煤經(jīng)濟(jì)性；提升精細(xì)用能和智慧用能水平，實(shí)現(xiàn)管理節(jié)能。

報(bào)告分析，我國(guó)煤控也面臨著諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，加劇煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)壓力。大范圍高力度淘汰燃煤鍋爐與保障合理用能需求不夠匹配。一些煤炭替代措施經(jīng)濟(jì)性差，可能造成煤炭消費(fèi)反彈。一些地區(qū)和行業(yè)存在刺激能源需求增長(zhǎng)的傾向。

“整體來(lái)看，伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)加快高質(zhì)量轉(zhuǎn)型，清潔能源發(fā)展進(jìn)一步加快，我國(guó)煤炭消費(fèi)并沒(méi)有大幅反彈的基礎(chǔ)。”上述人士稱(chēng)，但伴隨電力供需形勢(shì)更加復(fù)雜，傳統(tǒng)化石能源與清潔能源競(jìng)爭(zhēng)加劇，煤化工等行業(yè)投資過(guò)熱，我國(guó)實(shí)現(xiàn)煤炭減量替代目標(biāo)仍面臨艱巨挑戰(zhàn)。

強(qiáng)化煤控目標(biāo)約束避免煤炭消費(fèi)反彈

“十三五”后期，我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境更加復(fù)雜，面臨的不確定性因素增多，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)煤炭消費(fèi)減量替代帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。對(duì)此，報(bào)告提出以下相關(guān)建議。

一是強(qiáng)化煤控目標(biāo)約束，努力完成煤控目標(biāo)。當(dāng)前，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革特別是去產(chǎn)能、去杠桿背景下，實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)減量替代目標(biāo)面臨較好的宏觀形勢(shì)。建議進(jìn)一步強(qiáng)化煤控目標(biāo)約束，嚴(yán)格落實(shí)節(jié)能提效、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能源替代各項(xiàng)措施，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)耗煤行業(yè)的分類(lèi)指導(dǎo)。

二是加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)耗煤行業(yè)新建重大項(xiàng)目的全過(guò)程監(jiān)管。建議開(kāi)展重點(diǎn)用能行業(yè)重大在建項(xiàng)目的全面篩查，加強(qiáng)國(guó)家與地方規(guī)劃統(tǒng)籌銜接，確保重大耗能項(xiàng)目建設(shè)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)紅線要求，新建重點(diǎn)用能項(xiàng)目不僅能效水平要達(dá)到國(guó)內(nèi)領(lǐng)先、國(guó)際領(lǐng)先，能耗和煤耗也必須控制在總量目標(biāo)范圍內(nèi)。嚴(yán)格控制煤電裝機(jī)和煤化工項(xiàng)目建設(shè)，落實(shí)等量減量替代要求，對(duì)不符合節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要求、未批先建的項(xiàng)目全面叫停。

三是大幅提升東部地區(qū)清潔能源、外送電力供給保障能力。當(dāng)前，我國(guó)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角以及山東、河南、安徽占全國(guó)煤炭消費(fèi)總量的50%以上，也是我國(guó)煤炭減量替代的重點(diǎn)地區(qū)。建議進(jìn)一步放開(kāi)天然氣、分布式能源領(lǐng)域投資和價(jià)格管理，鼓勵(lì)有條件的地方政府大幅增加管道天然氣、LNG、分布式可再生能源等多種供給，不斷提升清潔能源利用規(guī)模。加快跨區(qū)輸電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)東部受端地區(qū)采取長(zhǎng)期協(xié)議、共同投資、兼并重組等多種方式與西部清潔能源大省加強(qiáng)合作，提升外送清潔電力規(guī)模和保障能力。

四是深化石化、煤化工領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。建議立足國(guó)內(nèi)需求，嚴(yán)格控制石化、煤化工產(chǎn)能盲目擴(kuò)張。按照國(guó)內(nèi)領(lǐng)先、國(guó)際先進(jìn)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)要求，以及最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境、水資源約束要求，大幅提高新建產(chǎn)能節(jié)能環(huán)保安全標(biāo)準(zhǔn)。

五是強(qiáng)化新興領(lǐng)域用電、用氣等需求側(cè)管理措施。隨著我國(guó)新增電力需求由高耗能部門(mén)到新興產(chǎn)業(yè)和居民生活領(lǐng)域，以及天然氣在工業(yè)園區(qū)、電力、居民生活領(lǐng)域大規(guī)模應(yīng)用，未來(lái)可能出現(xiàn)電力和天然氣峰谷差拉大、供給不足等問(wèn)題，對(duì)全社會(huì)煤炭減量替代帶來(lái)負(fù)面影響。要強(qiáng)化新興領(lǐng)域用電、用氣等需求側(cè)管理措施，進(jìn)一步完善峰谷價(jià)格、差別價(jià)格、階梯價(jià)格政策，推動(dòng)重點(diǎn)部門(mén)煤炭節(jié)約利用、高效利用、有序利用、智能利用。

六是完善“煤改氣”“煤改電”相關(guān)政策，避免煤炭消費(fèi)出現(xiàn)反彈。把握“煤改氣”工作節(jié)奏，優(yōu)先實(shí)施建筑節(jié)能改造和工業(yè)低溫余熱利用，推廣熱泵、蓄熱、中低溫余熱利用、大溫差長(zhǎng)距離輸熱等技術(shù)，統(tǒng)籌利用電力、鋼鐵、水泥等高耗能行業(yè)余熱余能資源。