可再生能源電力消納保障機(jī)制下的綠證自愿認(rèn)購

:國家發(fā)改委、能源局日前印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807號），對各省級行政區(qū)域設(shè)定可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重?！啊锻ㄖ酚欣诮∪稍偕茉措娏ο{保障機(jī)制，加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系?！眹铱稍偕茉葱畔⒐芾碇行某?wù)副主任郭雁絎對記者表示。

問：《通知》出臺的背景是什么？

近年來，我國可再生能源發(fā)電快速發(fā)展，裝機(jī)規(guī)模和發(fā)電量持續(xù)增長。截至2018年，我國可再生能源累計(jì)裝機(jī)達(dá)到7.28億千瓦，占全部電力裝機(jī)的38.3%；發(fā)電量約1.87萬億千瓦時，占全部發(fā)電量的26.7%，清潔能源替代作用日益突顯。但在裝機(jī)規(guī)?？焖贁U(kuò)大的同時，水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源在局部地區(qū)依然面臨著較為嚴(yán)峻的消納壓力。2017年、2018年，全國可再生能源棄風(fēng)棄光棄水累計(jì)電量均在1000億千瓦時左右。2017年，水能利用率約96%左右，棄風(fēng)率約12%，棄光率約6%；2018年，水能利用率約95%左右，棄風(fēng)率約7%，棄光率約3%。

近年來，國家先后出臺多項(xiàng)政策著力解決棄風(fēng)、棄光、棄水問題，各級電網(wǎng)公司也采取了多種手段提高電網(wǎng)消納能力，棄電限電問題有所緩解。從長遠(yuǎn)來看，可再生能源與燃煤發(fā)電等化石能源爭奪電力市場空間，將成為制約可再生能源消納的關(guān)鍵因素，在缺乏承擔(dān)可再生能源消納責(zé)任的情況下，棄電限電問題仍有反彈甚至惡化的可能。對此，亟需從消費(fèi)側(cè)進(jìn)一步明確可再生能源消納責(zé)任，破除市場機(jī)制約束，保障可再生能源的長期發(fā)展空間。

問：《通知》的主要內(nèi)容有哪些？

保障機(jī)制是在我國電力市場改革的總體框架下，設(shè)立可再生能源消納的強(qiáng)制性市場份額指標(biāo)，對各電力市場消費(fèi)主體的市場行為予以約束，同時通過超額消納量交易、綠證自愿認(rèn)購等市場化方式，給予市場主體適度激勵，平衡全國范圍內(nèi)可再生能源消納差異，實(shí)現(xiàn)配額義務(wù)的有效履約，從而建立保障可再生能源電力消納的長效機(jī)制。

具體內(nèi)容可以概括為“一項(xiàng)保障目標(biāo)，兩種指標(biāo)類型，兩類義務(wù)主體，三種完成方式，三種交易模式，三類管理責(zé)任”。

一項(xiàng)保障目標(biāo)：保障可再生能源電力消納，提高能源綜合利用效率。

兩種指標(biāo)類型：按省級行政區(qū)域?qū)﹄娏οM(fèi)規(guī)定應(yīng)達(dá)到的可再生能源電量比重，分為總量消納責(zé)任權(quán)重、非水電消納責(zé)任權(quán)重。這樣設(shè)置的好處，是兼顧了水電和新能源各自的特性。水電建設(shè)周期長，項(xiàng)目規(guī)模大，大項(xiàng)目五年甚至十年才能投運(yùn)，而一旦投運(yùn)，則會較大幅度提高水電占比，因此，對水電按照年度設(shè)置穩(wěn)步上升的權(quán)重不符合實(shí)際。新能源建設(shè)周期短，適合建設(shè)新能源的場址也較為豐富，逐年設(shè)置穩(wěn)步上升的權(quán)重較為合適。分別設(shè)置權(quán)重，有利于推動水電和新能源的持續(xù)健康發(fā)展。此外，為鼓勵具備條件的省份按最大能力消納可再生能源電力，消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)又分為最低消納責(zé)任權(quán)重、鼓勵性消納責(zé)任權(quán)重，鼓勵性消納責(zé)任權(quán)重按最低消納責(zé)任權(quán)重上浮一定比例確定。

兩類義務(wù)主體：一類市場主體承擔(dān)與其年售電量相對應(yīng)的消納量，包括各類直接向電力用戶供/售電的電網(wǎng)企業(yè)、獨(dú)立售電公司、擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司；另一類市場主體承擔(dān)與其年用電量相對應(yīng)的消納量，包括通過電力批發(fā)市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)。上述思路也是參照了國際上配額制實(shí)施的通用做法，即以售電企業(yè)為考核主體，對于參與電力直接交易的電力用戶以及擁有自備電廠的企業(yè)，相當(dāng)于自己購電、自己售電、自己用電，其本質(zhì)上也相當(dāng)于小型的售電主體，因此，也需要按其自身用電量承擔(dān)一定的消納責(zé)任權(quán)重。需要說明的是，農(nóng)業(yè)用電屬于公益性電量，清潔供暖又是打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的重要戰(zhàn)略措施，為體現(xiàn)政策支持，上述市場主體的售電量和用電量中，農(nóng)業(yè)用電和專用計(jì)量的供暖電量免于消納責(zé)任權(quán)重考核。

三種完成方式：承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體以實(shí)際消納可再生能源電量為主要完成方式，也可通過向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額完成量、自愿認(rèn)購可再生能源綠色電力證書兩種替代方式完成消納量。電力消納保障機(jī)制政策的主要目的是促進(jìn)可再生能源消納，因此明確將實(shí)際消納可再生能源電量作為完成電力消納責(zé)任權(quán)重的主要方式，同時，考慮到各類義務(wù)市場主體可能存在不能完成消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)的情況，為提高履約方式的靈活性，提出了超額消納量交易、自愿認(rèn)購綠證兩種替代完成方式。

三種交易模式：一是各省級行政區(qū)域內(nèi)的超額消納量交易，原則上由省級電力交易中心組織；二是跨省跨區(qū)行政區(qū)域的消納量交易，在北京電力交易中心和廣州電力交易中心組織下進(jìn)行；三是可再生能源綠色電力證書，在國家可再生能源信息管理中心建設(shè)的綠證認(rèn)購平臺上核發(fā)，并由企業(yè)自愿認(rèn)購。隨著電力體制改革的不斷深化，目前，全國已有30個省份建立了省級電力交易中心，負(fù)責(zé)省內(nèi)電力交易組織，同時成立了北京、廣州兩個國家級電力交易中心，負(fù)責(zé)跨省跨區(qū)電力交易組織，考慮到電力交易中心掌握各義務(wù)主體消納完成實(shí)時情況，因此消納量交易仍然由電力交易中心組織，按照省內(nèi)、區(qū)域交易類型，將超額消納量交易分為省內(nèi)、區(qū)域交易，分別由省級電力交易中心、國家級電力交易中心組織。此外，受國家發(fā)改委、財(cái)政部、能源局委托，國家可再生能源信息管理中心負(fù)責(zé)建設(shè)和管理全國綠色電力證書核發(fā)，因此可再生能源電力證書仍然在該平臺上核發(fā)，并由企業(yè)自愿交易。

三類管理責(zé)任：各省級能源主管部門牽頭承擔(dān)落實(shí)責(zé)任，組織編制可再生能源電力消納實(shí)施方案，報省級人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，會同經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理部門對省屬地方電網(wǎng)企業(yè)、配售電公司以及未與公用電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)的擁有自備電廠企業(yè)的消納責(zé)任實(shí)施進(jìn)行督導(dǎo)考核，督促未履行消納責(zé)任的市場主體限期整改，對未按期完成整改的市場主體依法依規(guī)予以處理，將其列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)承擔(dān)經(jīng)營區(qū)內(nèi)消納責(zé)任權(quán)重實(shí)施的組織責(zé)任，指導(dǎo)所屬省級電網(wǎng)企業(yè)依據(jù)具體實(shí)施方案，組織經(jīng)營區(qū)內(nèi)各承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體完成電力消納。國務(wù)院能源主管部門派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，對各承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體消納量完成情況、可再生能源相關(guān)交易過程等情況進(jìn)行監(jiān)管。政策從落實(shí)、組織、監(jiān)管等方面明確了具體責(zé)任單位，確保將可再生能源電力消納保障機(jī)制政策落實(shí)到位。

問：《通知》的出臺和實(shí)施將會帶來哪些效果？

政策的出臺，有利于提高可再生能源電力消納水平，促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用，對推動可再生能源高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一是將顯著提高可再生能源電力消納水平。國家制定的電力消納責(zé)任權(quán)重依據(jù)能源發(fā)展戰(zhàn)略和可再生能源發(fā)展相關(guān)規(guī)劃，結(jié)合各區(qū)域?qū)嶋H用電增長等情況確定，在緩解當(dāng)前棄水棄風(fēng)棄光問題的基礎(chǔ)上，最大程度保證新增可再生能源電力所發(fā)電量足額消納，保障可再生能源發(fā)電企業(yè)合理權(quán)益，助力可再生能源高質(zhì)量發(fā)展。

二是將保障可再生能源行業(yè)長期發(fā)展空間?！赌茉窗l(fā)展戰(zhàn)略行動計(jì)劃（2014-2020年）》已明確，到2020年，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%，2030年提高到20%左右。電力消納保障機(jī)制通過按年度制定各省級行政區(qū)域電力消納責(zé)任權(quán)重，可保障可再生能源的長期發(fā)展空間，引導(dǎo)可再生能源產(chǎn)業(yè)有序健康發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

三是將逐步增強(qiáng)消費(fèi)側(cè)綠色消費(fèi)意識。政策除了對電力消費(fèi)設(shè)定可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重外，也明確了鼓勵政策，即對于納入能耗考核的企業(yè)，超額完成所在省級行政區(qū)消納實(shí)施方案對其確定完成的消納量折算的能源消費(fèi)量不計(jì)入其能耗考核，消納責(zé)任權(quán)重目標(biāo)引導(dǎo)及激勵措施的實(shí)施，將推動消費(fèi)側(cè)電力用戶積極消費(fèi)可再生能源電力，不斷提升消費(fèi)側(cè)電力用戶綠色消費(fèi)意識。

問：如何保證消納保障機(jī)制下的綠證自愿認(rèn)購？

（1）國際配額制下的綠證交易

國際上促進(jìn)可再生能源消納的保障機(jī)制，一般是配額制。配額制是國際上較為成熟的可再生能源支持政策，目前已有美國、英國等20多個國家實(shí)施了配額制。配額制一般是由政府制定強(qiáng)制可再生能源配額目標(biāo)，通過法律、法規(guī)等形式對可再生能源電力的市場份額做出強(qiáng)制性規(guī)定，未完成配額義務(wù)的責(zé)任主體需要繳納相應(yīng)的罰款。

綠色電力證書（以下簡稱“綠證”）通?？勺鳛楠?dú)立的可再生能源電量的計(jì)量工具，同時也可以作為轉(zhuǎn)讓可再生能源外部性權(quán)益的交易工具。綠證交易主要分兩類：強(qiáng)制交易和自愿交易，其中與配額制相配套的是強(qiáng)制交易，由購買主體自愿認(rèn)購的是自愿交易。綠證強(qiáng)制交易是配額制的重要配套制度，一方面綠證可用于計(jì)量和考核各市場主體的配額完成量，另一方面可再生能源發(fā)電企業(yè)通過出售綠證可以獲取補(bǔ)貼資金來源。

（2）我國綠證自愿認(rèn)購開展現(xiàn)狀

我國于2017年7月起正式開展綠證自愿認(rèn)購，根據(jù)《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》（發(fā)改能源〔2017〕132號），綠證核發(fā)范圍為納入可再生能源電價附加補(bǔ)助目錄的陸上風(fēng)電和光伏電站項(xiàng)目（不含分布式光伏），發(fā)電企業(yè)可通過出售綠證獲取補(bǔ)貼資金，替代國家財(cái)政補(bǔ)貼。同時，為提高風(fēng)電、光伏發(fā)電的市場競爭力，2019年國家能源局下發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源〔2019〕19號），提出對平價（低價）上網(wǎng)項(xiàng)目核發(fā)綠證，鼓勵其通過綠證交易獲得合理收益補(bǔ)償。

綠證自愿認(rèn)購已成為補(bǔ)償可再生能源發(fā)電環(huán)境價值的重要方式，也是我國綠色消費(fèi)的重要途徑，國家正在通過多種措施引導(dǎo)綠證市場化交易，逐步拓寬綠證核發(fā)范圍和交易量，引導(dǎo)全社會綠色消費(fèi)。

（3）保障機(jī)制下的綠證自愿認(rèn)購

我國保障機(jī)制與國際配額制的相同之處是均由政府制定的強(qiáng)制可再生能源發(fā)展目標(biāo)，并對可再生能源電力市場份額做出強(qiáng)制性規(guī)定；但與國際配額制主要為可再生能源發(fā)電企業(yè)提供補(bǔ)償資金的目的不同，我國保障機(jī)制主要目的是促進(jìn)可再生能源消納，為減少對終端電力消費(fèi)價格影響，并未設(shè)置與之配套的綠證強(qiáng)制交易，而是通過可再生能源電力消納量來計(jì)量配額考核。市場主體在消納可再生能源物理電量的同時，消納量將免費(fèi)從發(fā)電企業(yè)劃轉(zhuǎn)至市場主體，即發(fā)電企業(yè)不能直接通過消納量交易獲取補(bǔ)貼資金。

從國際配額制看，為平衡可再生能源資源波動，一般設(shè)置罰款價格作為市場主體完成配額考核的最終方式，同時也實(shí)際約定了綠證強(qiáng)制交易的價格上限。對應(yīng)我國保障機(jī)制，將自愿認(rèn)購綠證作為完成考核的補(bǔ)充（替代）方式，實(shí)際也是向市場主體提供了完成消納責(zé)任考核的最終方式，同時也間接約定了超額消納量交易的價格上限為綠證價格，是保障機(jī)制順利開展的重要環(huán)節(jié)。目前由于綠證出售后替代國家財(cái)政補(bǔ)貼，其交易價格與補(bǔ)貼強(qiáng)度基本相當(dāng)。在2020年風(fēng)電、光伏發(fā)電等平價上網(wǎng)項(xiàng)目建成后，綠證自愿認(rèn)購價格將大幅下降，綠證自愿認(rèn)購量有望快速擴(kuò)大，可將消納量交易價格維持在合理的較低水平，避免增加終端電力消費(fèi)成本，有利于保障機(jī)制的長期穩(wěn)定運(yùn)行。

原標(biāo)題:水電總院專家獨(dú)家解讀可再生能源電力消納保障機(jī)制下的綠證自愿認(rèn)購