資源稅改革正當(dāng)時(shí)

　　資源，一般指自然界存在的物質(zhì)財(cái)富，它包括的范圍相當(dāng)廣泛，如礦產(chǎn)資源，土地資源、動(dòng)物資源、植物資源、海洋資源、太陽能資源、自然風(fēng)資源、水資源、空氣、陽光等。資源稅，就是對自然資源征稅的總稱，是為調(diào)節(jié)資源級差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的稅種。

　　我國現(xiàn)行的資源稅制既不是對各種自然資源都征稅，也不是對所有具有商品屬性的資源都征稅，而是采取選擇法，從眾多資源中選擇了級差收入差異比較大，資源較為普遍的部分礦產(chǎn)品及鹽等資源列為征稅范圍，對沒有列入征收范圍的其他自然資源目前暫不征收資源稅。所以說，資源稅在我國是對境內(nèi)開采應(yīng)稅礦產(chǎn)品和生產(chǎn)鹽的單位和個(gè)人，就其應(yīng)稅數(shù)量征收的一種稅。其實(shí)質(zhì)是為了保護(hù)和促進(jìn)國有自然資源的合理開發(fā)與利用，適當(dāng)調(diào)節(jié)資源級差收入，從源頭防止資源的浪費(fèi)和破壞環(huán)境。資源稅征稅范圍包括原油、天然氣、煤炭、其它非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦，有色金屬礦原礦、鹽等7類。

　　一、資源稅制度的調(diào)控作用

　　稅收成為政府在實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略過程中普遍采用的一種有效方式，而資源稅制度是稅收調(diào)控作用有效發(fā)揮的重要保障。資源稅制度的調(diào)控功能主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

　　第一，促進(jìn)國有資源合理開發(fā)，節(jié)約使用，有效配置。我國開征資源稅之前，對資源的管理措施相對比較薄弱，資源的開發(fā)和利用整體基本處于無序狀態(tài)，礦產(chǎn)資源的開發(fā)和利用效益降低，開采企業(yè)采富棄貧、采易棄難、采大棄小、亂采濫挖等破壞和浪費(fèi)國家資源的現(xiàn)象比比皆是。資源稅的開征，根據(jù)資源生成和開發(fā)條件優(yōu)劣，按照不同產(chǎn)品、不同產(chǎn)區(qū)，核定不同的從量征稅定額，把資源開發(fā)、利用同納稅人的切身利益結(jié)合起來，才能最大限度地合理、節(jié)約、有效開發(fā)利用國家資源。

　　第二，發(fā)揮稅收杠桿的整體功能，促進(jìn)分稅制財(cái)政體制的建立與完善。對資源課稅，拓寬了稅收的調(diào)節(jié)領(lǐng)域，通過資源稅與其他稅種的相互配合，有利于充分發(fā)揮整體稅制的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，并為國家籌集一定的財(cái)政資金，提高財(cái)政收入的穩(wěn)定性。同時(shí)，資源稅的收入絕大部分歸地方，有利于增加地方財(cái)政收入，有利于解決收入向資源優(yōu)勢地區(qū)轉(zhuǎn)移等問題，把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)和財(cái)政優(yōu)勢，從而促進(jìn)分稅制的實(shí)施。

　　第三，合理調(diào)節(jié)資源級差收入，促使開采企業(yè)公平競爭。我國地域遼闊，各地資源結(jié)構(gòu)和開發(fā)條件存在很大差異。資源賦存條件好、品味高、開采條件優(yōu)越的企業(yè)，成本低，利潤水平高；資源賦存條件差、采掘企業(yè)的條件差、品位低、開采條件差的企業(yè)，則成本高、利潤水平低。因此，利潤水平的高低，不能真正反映其經(jīng)營成果，利潤分配也失去了合理的基礎(chǔ)，更不利于各經(jīng)營主體之間的平等競爭。開征資源稅，可以把由于資源自然條件優(yōu)越而形成的級差收入收歸國家所有，排除因資源客觀因素而造成的利潤分配上的不合理，使企業(yè)在比較合理的利潤水平的基礎(chǔ)上開展競爭，進(jìn)而達(dá)到鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營管理狀況的改善，提高經(jīng)濟(jì)效益之目的。

　　第四，正確處理國家與企業(yè)、個(gè)人之間的分配關(guān)系。通過征收資源稅，對由于資源客觀因素形成的級差收入進(jìn)行合理的調(diào)節(jié)，有利于正確處理國家與企業(yè)及個(gè)人之間的利益分配關(guān)系，有利于貫徹按勞分配、多勞多得的分配原則，從而調(diào)動(dòng)廣大企業(yè)和廣大職工的生產(chǎn)積極性，為社會(huì)主義建設(shè)創(chuàng)造更大的價(jià)值。

　　二、我國資源稅制度建設(shè)回顧

　　對開發(fā)利用自然資源者收稅是世界大多數(shù)國家的通行做法。我國資源稅制度的發(fā)展，可以大致劃分為三個(gè)階段。

　　第一階段：1949年~1983年，我國沒有相關(guān)的資源稅制度，礦產(chǎn)資源處于無償開采狀態(tài)。

　　第二階段：1984年~1993年，在“利改稅”大背景下，資源稅制度浮出水面。

　　1984年10月1日，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國資源稅條例（草案）》，決定對開采石油、天然氣和煤炭的企業(yè)開征資源稅，征收基數(shù)是銷售利潤率超過12%的利潤部分?！吨腥A人民共和國資源稅條例（草案）》的頒布，標(biāo)志著我國資源稅體正式建立。鑒于當(dāng)時(shí)的一些客觀原因，資源稅稅目只有煤炭、石油和天然氣3種。

　　從1984年開征資源稅到1994年稅制改革期間，資源稅制也進(jìn)行了幾次細(xì)微調(diào)整。1986年頒布的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》規(guī)定：礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。并規(guī)定“國家對礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開采，開采礦產(chǎn)資源，必須按照規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)”，采取“普遍征收、級差調(diào)節(jié)”的原則。1984年到1986年主要采取累進(jìn)稅率，以銷售收入為稅基，以銷售利潤率為累進(jìn)依據(jù)，后改為從量定額方法征收。1984年開征的第一代資源稅是對石油、天然氣、煤炭等3種礦產(chǎn)品超過12％“柵欄收益率”的部分征稅，體現(xiàn)對資源的級差調(diào)節(jié)。資源稅立法宗旨是調(diào)節(jié)開發(fā)自然資源的單位因資源結(jié)構(gòu)和開發(fā)條件的差異而形成的級差收入。

　　第三階段：1994年至今，在“分稅制”改革背景下，資源稅進(jìn)行調(diào)整。

　　1994年我國進(jìn)行了分稅制改革，對資源稅也進(jìn)行了調(diào)整。資源稅的征稅對象為開采應(yīng)稅礦產(chǎn)品和生產(chǎn)鹽的單位和個(gè)人，實(shí)行普遍征收、級差調(diào)節(jié)的原則，采取從量定額稅率。對列入征稅范圍的7種資源品（包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦、黑色金屬原礦、有色金屬原礦、鹽）不論盈利與否都征稅，一礦一率。這是首次對礦產(chǎn)資源全面征收資源稅。

　　1994年開征的資源稅一直沿用了十幾個(gè)年頭沒有較大的變化。資源稅在1994年稅制改革后，在很長時(shí)間內(nèi)保持了穩(wěn)定。但從2004年起，我國開始陸續(xù)調(diào)整煤炭、原油、天然氣、錳礦石的稅額標(biāo)準(zhǔn)。2006年，取消了對有色金屬礦產(chǎn)資源稅減征30%的優(yōu)惠政策，恢復(fù)全額征收，并調(diào)整了鐵礦石資源稅的減征政策，暫按規(guī)定稅額標(biāo)準(zhǔn)的60%征收，同時(shí)提高了巖金礦資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一了全國釩礦資源稅的使用稅額標(biāo)準(zhǔn)。2006年還開征了被戲稱為“暴利稅”的石油特別收益金。2007年2月1日起，又調(diào)高了焦煤資源稅稅額，并對鹽資源稅稅額進(jìn)行了調(diào)整；2007年8月1日起，大幅上調(diào)鉛鋅礦石、銅礦石和鎢礦石資源稅適用稅額標(biāo)準(zhǔn)。三種礦石產(chǎn)品資源稅率漲幅達(dá)3倍到16倍。這是1994年開征資源稅以來最大幅度的調(diào)整。

　　通過對資源稅調(diào)整歷史的回顧，我們不難看出，資源稅雖經(jīng)幾次調(diào)整，但其應(yīng)有的保護(hù)資源、促進(jìn)資源合理開采、提高資源使用效率等作用尚未充分發(fā)揮。主要原因在于資源稅的改革缺乏一個(gè)全局的視角，僅僅是對原有資源稅政策的修補(bǔ)或?qū)饨?jīng)驗(yàn)的簡單借鑒與照搬。

　　三、我國資源稅制度現(xiàn)狀及主要特點(diǎn)

　　（一）我國資源稅制度現(xiàn)狀

　　礦產(chǎn)資源是人們生產(chǎn)生活的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，礦產(chǎn)資源是國有資源，國家對礦產(chǎn)資源開采使用等過程征收稅是必要的。

　　資源稅制度是一套由礦產(chǎn)資源法、稅法及其附屬法規(guī)、國家資源政策等組成的，是調(diào)整礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)過程中諸多經(jīng)濟(jì)關(guān)系的管理制度的總和。

　　資源稅是以各種自然資源為課稅對象的稅種。我國的資源稅1984年10月1日開征，征稅范圍較小，僅對石油、天然氣、煤炭和鐵礦石征收。1993年12月國務(wù)院頒布第139號令，規(guī)定自1994年1月1日起實(shí)施《中華人民共和國資源稅暫行條例》，把鹽稅歸并到資源稅中，同時(shí)擴(kuò)大了資源稅的征收范圍，目的是促進(jìn)礦山的合理開發(fā)，調(diào)節(jié)資源級差收入，從而在我國建立了統(tǒng)一的資源稅制度。

　　資源稅應(yīng)稅產(chǎn)品的具體適用稅目稅率，按《資源稅稅目稅額明細(xì)表》執(zhí)行，資源稅的納稅義務(wù)人包括從事應(yīng)稅資源開采或生產(chǎn)而進(jìn)行銷售的所有單位和個(gè)人。資源稅的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)分為兩類：納稅人開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品銷售的，以銷售量為課稅數(shù)量；納稅人開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品自用的，以自用數(shù)量為課稅數(shù)量。

　?。ǘ┪覈Y源稅主要特點(diǎn)

　　我國現(xiàn)行的資源稅主要有三個(gè)特點(diǎn)：

　　第一，特定的征收范圍。課稅對象現(xiàn)在還僅限于具有商品屬性的部分國有礦產(chǎn)資源。鑒于我國礦產(chǎn)資源開采的實(shí)際情況，現(xiàn)行資源稅只對7種礦產(chǎn)品征稅，發(fā)揮調(diào)節(jié)礦租收益作用。

　　第二，從量定額征稅。按計(jì)量單位確定應(yīng)稅產(chǎn)品的稅額；不同的納稅人由于開采同一應(yīng)稅產(chǎn)品的資源條件存在差異，單位稅額也應(yīng)呈現(xiàn)出相應(yīng)的差別。資源條件好、負(fù)擔(dān)能力強(qiáng)的單位稅額相應(yīng)就高一些；反之，就低一些。

　　第三，具有受益稅的特點(diǎn)。資源稅是國家憑借政治權(quán)力和對自然資源所有權(quán)的雙重權(quán)力對開采者征收的稅種，是國家采用稅收手段收取的自然資源所有權(quán)經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。一方面體現(xiàn)了有償開發(fā)利用國有資源，另一方面也體現(xiàn)了稅收的強(qiáng)制性固定性等特征。

　　四、資源稅制度對礦產(chǎn)資源開發(fā)的影響

　　我國礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)在改革開放后取得了很大成績，礦業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，涌現(xiàn)出一批市場競爭力較強(qiáng)的大型企業(yè)集團(tuán)。但是目前勘查規(guī)模不夠，勘查程度較低，加劇了資源的浪費(fèi)。礦產(chǎn)資源回采率低，采選環(huán)節(jié)中資源損失較大，開采回采率、采礦貧化率、選礦回收率的優(yōu)化等一直是礦業(yè)企業(yè)和管理部門的難題。造成我國礦產(chǎn)資源回采率低的原因，除了存儲(chǔ)條件影響外，還受到政策因素影響。與現(xiàn)行不合理的稅賦制度密切相關(guān)，資源價(jià)格上漲的收入絕大部分歸投資者所有，資源收益分配機(jī)制不合理。資源價(jià)格不包括礦山環(huán)境的治理與生態(tài)恢復(fù)的成本，資源價(jià)格的形成機(jī)制沒有理順。資源供給不足、環(huán)境制約加強(qiáng)，資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立。在這種稅賦制度下，投資者拿走的是利潤，留下的是破壞了的礦山環(huán)境、生態(tài)和資源枯竭的礦業(yè)城市，刺激的是不合理的消費(fèi)需求及對礦產(chǎn)資源“瘋狂掠奪式”開發(fā)。為繼續(xù)推進(jìn)我國工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，突破環(huán)境這一瓶頸性因素的制約，必須改革和完善現(xiàn)行資源稅制度。同時(shí)，理順資源價(jià)格的形成機(jī)制，解決資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的破壞這一負(fù)外部性問題。

　　五、我國現(xiàn)行資源稅制度存在的主要問題

　　現(xiàn)行的資源稅設(shè)計(jì)為的是調(diào)節(jié)級差收入，僅是為了解決企業(yè)之間的公平競爭問題，還沒有給資源一個(gè)合理的初始定價(jià)（國家資源有償開采費(fèi)）。我國現(xiàn)行資源稅使得稅收收入不受產(chǎn)品價(jià)格、成本和利潤變化的影響，能夠穩(wěn)定財(cái)政收入，有利于促進(jìn)資源開采企業(yè)降低成本，提高經(jīng)濟(jì)效率；資源稅開征以來，有效地調(diào)節(jié)了資源級差收入，既照顧了采掘地的利益，又避免了稅款的流失，在保護(hù)環(huán)境方面也發(fā)揮了一定作用。但隨著形勢的發(fā)展，也逐漸暴露出許多問題。我國現(xiàn)行資源稅制度主要存在以下問題：

　?。ㄒ唬┵Y源稅收入少，沒起到資源環(huán)境的保護(hù)作用

　　資源稅自1984年成為一個(gè)獨(dú)立的稅種以來，資源稅所提供的稅收收入規(guī)模相當(dāng)有限。1994年資源稅收入完成額為45.5億元，占全國稅收收入的0.9%，到2004年完成額為99.1億元，占全國稅收收入的0.39%，10年時(shí)間增長了53.6億元，增長幅度為117.8%，年稅收平均增長率為8.1%，低于10年GDP9.225%的年平均增長率。2006年資源稅收入占全國稅收收入的0.55%，2007年資源稅收入占全國稅收收入的0.52%左右，2008年資源稅稅收入雖然達(dá)到301.64億元，也只占稅收總收入的0.56％，2009年上半年略有提高，也只占全國稅收收入的0.61％。尤其是在資源戰(zhàn)略地位日益顯現(xiàn)的今天，資源稅本應(yīng)成為我國稅收的重要來源，但至今資源稅在我國稅制體系中仍是“小不點(diǎn)”。

　　礦產(chǎn)資源供需方面的矛盾將在今后很長一段時(shí)期內(nèi)存在，資源稅本應(yīng)促進(jìn)資源的保護(hù)和合理利用，但實(shí)際并非盡然。加上目前資源稅采用的是從量計(jì)征方式，實(shí)行差別稅額從量征收。納稅環(huán)節(jié)只是生產(chǎn)環(huán)節(jié)，單環(huán)節(jié)計(jì)征。同時(shí)，現(xiàn)行的資源稅制設(shè)計(jì)為的是調(diào)節(jié)級差收入，僅是為了解決企業(yè)之間的公平競爭問題，在同礦區(qū)稅額設(shè)置過于單一，既不能給資源一個(gè)合理的初始定價(jià)（國家資源有償開采費(fèi)），也不能很好的鼓勵(lì)節(jié)約和回采。雖然我國提出要建立并完善有償使用自然資源和恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，堅(jiān)持“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)，誰使用誰付費(fèi)”的制度，但在實(shí)際執(zhí)行中，由于我國資源環(huán)境保護(hù)治理資金不足，資金難以落實(shí)，尚未建立行之有效的補(bǔ)償機(jī)制。我國對礦產(chǎn)資源企業(yè)所收繳的資源稅難以解決資源開采補(bǔ)償問題。根據(jù)法律規(guī)定，資源稅列入一般性財(cái)政收入，主要用于解決級差收入問題。各級地方財(cái)政資金不足，難以籌集資金用于資源環(huán)境保護(hù)，更難以拿出資金用于解決因歷史原因造成的資源枯竭、企業(yè)轉(zhuǎn)軌、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等問題。雖然，我國實(shí)行了排污收費(fèi)政策，但僅對企業(yè)超標(biāo)排放污染物征收排污費(fèi)，而且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，使用效率差，特別是沒有要求生產(chǎn)開發(fā)者對生態(tài)功能的破壞實(shí)行任何補(bǔ)償，因而影響了生態(tài)補(bǔ)償政策的執(zhí)行效果。致使資源稅保護(hù)資源和環(huán)境的重要作用未能充分發(fā)揮，資源浪費(fèi)的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

　?。ǘ┵Y源稅征稅范圍太小，實(shí)際稅額明顯太低

　　我國目前資源稅的征稅范圍并不是對所有的自然資源征收，1994年資源稅雖然遵循“普遍征收”的原則，但仍僅僅是對原油、天然氣、煤炭、其它非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦，有色金屬礦原礦以及鹽等7個(gè)稅目，這些應(yīng)稅產(chǎn)品均屬于礦藏資源，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)礦產(chǎn)資源稅制，范圍也僅限于采掘業(yè)。而對于其他具有生態(tài)環(huán)境價(jià)值的土地、水、森林、草場、灘涂等眾多自然資源，至今仍未納入資源稅的征收范圍，甚至有些緊缺的、特殊的戰(zhàn)略性自然資源也不在征收范圍，資源稅普遍調(diào)節(jié)的作用未充分發(fā)揮出來。

　　在礦產(chǎn)資源大幅度漲價(jià)的國際大環(huán)境中，我國現(xiàn)行資源稅制，不僅征收范圍過于狹小，而且現(xiàn)有征稅范圍的稅額標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，資源稅的實(shí)際稅負(fù)在不斷下降，差別稅額調(diào)整不及時(shí)顯然不符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。以原油為例，1994年的原油價(jià)格為每噸300元，按當(dāng)時(shí)每噸8元的最低稅額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，其稅負(fù)為2.67%；而根據(jù)截至2009年12月底止中國石油化工公布年度業(yè)績，期內(nèi)原油實(shí)現(xiàn)平均價(jià)格為每噸2303元，按現(xiàn)在的最高稅額每噸30元計(jì)算，稅負(fù)也僅為1.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于10%的全球平均水準(zhǔn)。按上世紀(jì)90年代的稅額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，目前石油資源稅稅額最低應(yīng)提高到每噸62元，每噸30元的稅負(fù)確實(shí)無法實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)作用。

　　長期以來，由于資源稅過低，地方政府收益過少，資源豐富的地方往往會(huì)鼓勵(lì)企業(yè)就地加工以提高產(chǎn)品附加值，增加政府的財(cái)政收入，但這并不是有效的資源利用模式，相反在一定程度上加劇了行業(yè)盲目重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩。

　?。ㄈ┵Y源稅性質(zhì)定位需要進(jìn)一步研究

　　資源稅級差地租性質(zhì)名不符實(shí)。在現(xiàn)有資源稅設(shè)計(jì)思想下，單純級差性質(zhì)的資源稅稅率高低與該資源的利用效率無關(guān)、與資源開采的環(huán)境影響無關(guān)，不能將資源開采的社會(huì)成本內(nèi)部化，無法起到遏制資源被掠奪和浪費(fèi)的作用，難以通過征收資源稅實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源和限制資源開采，也難以發(fā)揮保護(hù)資源的作用。在資源稅實(shí)際運(yùn)行過程中，雖然根據(jù)礦產(chǎn)資源等級不同而征收不同定額，但是不能反映消耗儲(chǔ)量的資源條件和地理位置優(yōu)劣所帶來的級差收益大小，沒有達(dá)到調(diào)節(jié)礦山級差收益的目的，沒有對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為重要的礦產(chǎn)品，征收較低的資源稅，以鼓勵(lì)礦業(yè)企業(yè)開采；也沒有對經(jīng)濟(jì)發(fā)展不急需和保護(hù)性的礦種，以高稅率進(jìn)行保護(hù)；沒有對開采難度較大、低于邊界品位的礦產(chǎn)資源給予減免稅優(yōu)惠。因此，資源稅級差調(diào)節(jié)目的基本沒有達(dá)到，也不利于礦產(chǎn)資源優(yōu)化綜合利用，不利于促進(jìn)礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展，難以調(diào)動(dòng)企業(yè)節(jié)約資源、保護(hù)資源的積極性。

　　（四）資源稅收入分配體制不合理

　　現(xiàn)行資源稅的收入分配格局是，海洋石油資源稅歸中央，其他資源稅歸地方。礦產(chǎn)資源屬國家所有，但資源稅的收入分配基本都留作地方財(cái)政收入，這種分配格局存在一定弊端：一是不利于中央通過稅收對經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控，不利于資源戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施和資源的合理開采、節(jié)約使用及礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。因?yàn)楹Ｑ笫鸵酝獾馁Y源稅收入全部給地方，中央對地方的資源開發(fā)利用項(xiàng)目宏觀調(diào)控的權(quán)力有限，使宏觀調(diào)控的力度減弱。特別是對于節(jié)能降耗項(xiàng)目、新能源研制開發(fā)項(xiàng)目等，中央財(cái)力支持的力度就會(huì)弱化；二是這種分配格局容易刺激地方政府產(chǎn)生的急功近利短期行為，部分地方政府為了眼前的利益亂上資源開發(fā)項(xiàng)目，對礦產(chǎn)資源進(jìn)行過度開發(fā)，加劇生態(tài)、環(huán)境破壞。特別是個(gè)別地方默許小煤窯、金屬小礦點(diǎn)的亂采濫挖，礦業(yè)秩序難以根本好轉(zhuǎn)，導(dǎo)致資源的重大浪費(fèi)和惡性安全事故的接連發(fā)生，給國家和人民的生命財(cái)產(chǎn)造成了重大損失。同時(shí)，由于資源稅屬于地方稅，而資源稅的立法、解釋及修改權(quán)在中央，致使中央企業(yè)可以繞開企業(yè)所在地政府，直接向中央有關(guān)部門要減免資源稅的優(yōu)惠政策，在一定程度上不僅影響了地方的財(cái)政收入，也顯示出在開發(fā)資源的納稅義務(wù)方面，有時(shí)確實(shí)存在不平等現(xiàn)象。此外，資源稅收入分配中缺乏激勵(lì)性措施。對于資源的有效保護(hù)和節(jié)約利用應(yīng)當(dāng)采取限制和激勵(lì)并重的稅收政策，既要通過征稅限制資源的任意開發(fā)，又要對利用替代資源和綜合利用自然資源生產(chǎn)產(chǎn)品的企業(yè)給予減稅或免稅激勵(lì)。現(xiàn)行資源稅征收政策缺乏這類激勵(lì)措施，不夠系統(tǒng)完整，導(dǎo)向不夠明顯。

　?。ㄎ澹┒惖挠?jì)征方式存在紕漏

　　現(xiàn)行的《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定，我國現(xiàn)行資源稅采取的是從量計(jì)征方法，對課征資源分別以噸或立方米為單位，征收固定的稅額。資源稅的征收與計(jì)稅依據(jù)直接相關(guān)，我國現(xiàn)行資源稅的計(jì)稅依據(jù)是：納稅人開采和生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品銷售的，以銷售數(shù)量為課稅依據(jù)；納稅人開采和生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品自用的，以自用數(shù)量為課稅依據(jù)。這就導(dǎo)致企業(yè)對開采而無法銷售或自用的資源不付任何稅收代價(jià)，由于開采量和自用量、銷售量之間存在差距，導(dǎo)致很多企業(yè)只顧眼前利益，盲目投資于開采礦產(chǎn)資源，采富棄貧、采易棄難、采厚棄薄，造成資源浪費(fèi)，缺乏保護(hù)意識(shí)，不利于資源的可持續(xù)利用。按照從量計(jì)征的征收方法，未能與資源的可采儲(chǔ)量掛鉤，企業(yè)不必為未開采的資源負(fù)責(zé)，而以實(shí)際產(chǎn)量征稅。廉價(jià)資源使用帶來企業(yè)成本的外部化和社會(huì)化，直接導(dǎo)致我國資源開采率低，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

　　資源之所以成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最突出的瓶頸問題之一，與資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制有關(guān)?，F(xiàn)階段我國資源產(chǎn)品價(jià)格仍基本上是“三不反映”：一不反映資源的需求稀缺程度；二不反映供求關(guān)系；三不反映環(huán)境污染造成的外部成本。而且資源價(jià)格缺少彈性，不利于運(yùn)用價(jià)格手段激勵(lì)節(jié)能。

　　六、我國資源稅改革的原則和建議

　　（一）資源稅改革的原則

　　對于資源稅改革的方向，既要看我們需要什么樣的資源稅制度和最終要達(dá)到什么目的和效果，也要看資源稅依附于資源而征的本質(zhì)屬性。簡單的稅率上調(diào)和計(jì)征方式的改變是不科學(xué)的、不全面的，也是沒有說服力，不符合經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要，也不符合后哥本哈根時(shí)代的需要。從稅收原則出發(fā)，資源稅改革至少應(yīng)符合效率原則、公平原則和法定原則。

　　第一，稅收效率原則。就是政府征稅，包括稅制的建立和稅收政策的運(yùn)用，應(yīng)講求效率，遵循效率原則。簡單地說就是要達(dá)到最大化和最小化的統(tǒng)一。一方面，政府通過征收資源稅實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)資源的優(yōu)化配置，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長效益最大化，即提高稅收的宏觀效率；另一方面，政府征稅本身也要講求效率，力爭使征管成本和繳納成本最小化，即提高稅收的微觀效率。

　　第二，稅收公平原則。就是政府征稅，包括稅制的建立和稅收政策的運(yùn)用，應(yīng)確保公平，遵循公平原則。“誰使用誰付費(fèi)”是起碼的公平原則。資源稅既要能彌補(bǔ)開采資源的顯性成本，也要能彌補(bǔ)現(xiàn)行成本核算方式下沒有包含在內(nèi)的一切外部成本，比如生態(tài)和環(huán)境污染成本。

　　第三，稅收法定原則。就是政府征稅，包括稅收征稅課目及稅率和稅收的使用方向，都要有法律依據(jù)。有關(guān)資源稅的制定和實(shí)施情況人民有知情權(quán)。

　　（二）資源稅改革的建議

　　第一，增加資源稅對資源的初始定價(jià)職能。在保留其對級差收入征收的職能基礎(chǔ)上，新的資源稅稅額中應(yīng)包含國家資源有償開采費(fèi)（初始定價(jià)）和級差收入兩部分。

　　資源屬于國家所有，也就是全民所有。資源具有宏觀調(diào)控的功能，資源稅中的資源有償開采費(fèi)（即初始定價(jià)）部分意義非常重大，根據(jù)資源的需求稀缺程度和開采資源造成環(huán)境污染的外部成本，以及國際市場上的資源價(jià)格水平和其他國家資源政策，為資源制定一個(gè)比較合理的初始定價(jià)，這個(gè)資源初始定價(jià)不能是一成不變的，而應(yīng)是動(dòng)態(tài)的，隨著制定依據(jù)的變化而不斷進(jìn)行調(diào)整。

　　第二，改資源稅從量定額（按銷售數(shù)量征收定額稅）為從價(jià)定率（按銷售額征收定率稅）和從量定額復(fù)合征收方式，為從儲(chǔ)量和回采率計(jì)征資源稅做準(zhǔn)備?！皬牧慷~”是按照實(shí)際產(chǎn)量或生產(chǎn)量計(jì)稅，同時(shí)，把開采主礦過程中的伴生礦等也要納入征稅范圍。從量定額的優(yōu)點(diǎn)就是稅收不會(huì)隨著價(jià)格的波動(dòng)而波動(dòng)，不管資源開采企業(yè)有無銷售收入、有無利潤，對課征資源分別以噸或立方米為單位，征收固定的稅額，只要企業(yè)開采資源，就要向國家繳納稅收，避免企業(yè)通過關(guān)聯(lián)交易壓低資源價(jià)格、降低資源開采的利潤率水平而逃避國家的資源稅，但從量定額也會(huì)造成資源的過度開采和資源浪費(fèi)；“從價(jià)定率”是以征稅對象的價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)資源稅與資源價(jià)格變動(dòng)掛鉤，制定相應(yīng)的差額稅率，制定級差稅率，主要針對開采難動(dòng)用儲(chǔ)量，考慮對資源稅的征收采用累進(jìn)制方式。將資源的使用量劃分檔次，不同檔次適用不同稅率，稅率逐級跳躍式增加。與從量定額相結(jié)合，可以從源頭控制，防止稅款流失，調(diào)節(jié)產(chǎn)品利潤和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，影響價(jià)格水平，最終調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)差別計(jì)稅、分檔調(diào)節(jié)，體現(xiàn)勘探、環(huán)境污染、生產(chǎn)安全等長期的可持續(xù)成本。抑制資源開采者只從自身利益出發(fā)、不考慮市場需求和資源情況、盲目投資現(xiàn)象。迫使企業(yè)注意節(jié)約環(huán)保，減少消耗，這樣把資源開采和使用同企業(yè)利益結(jié)合，有利于提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用率。按資源儲(chǔ)量、回采率計(jì)征是合理利用資源，保護(hù)環(huán)境的比較合理方式，把回采率因素作為系數(shù)考慮，可以促進(jìn)企業(yè)提高開采回采率，延長開采周期，減少產(chǎn)品的積壓和損失，使有限的資源得到充分合理的利用，避免亂采濫挖、采富棄貧等浪費(fèi)資源現(xiàn)象。但受探測技術(shù)、稅收征管手段和方法等因素的制約，暫時(shí)還難以實(shí)施，但條件成熟后就要付諸實(shí)施。目前也可有選擇地在具有較好前景的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，創(chuàng)新資源稅計(jì)征的方法手段。

　　第三，擴(kuò)大資源稅征收范圍，提高稅率。資源稅開征的初衷是為了調(diào)節(jié)貧富礦之間的級差收入，但是，近年來，資源價(jià)格暴漲，較低的稅額導(dǎo)致資源價(jià)高稅低、近乎無稅局面的出現(xiàn)，資源稅稅負(fù)水平過低導(dǎo)致調(diào)節(jié)級差收入作用有限，過低的資源稅必然導(dǎo)致資源的掠奪性開采，不利于資源的節(jié)約和綜合利用，不利于資源開發(fā)補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)償，不利于資源開采地的補(bǔ)償，不利于調(diào)節(jié)收入分配的差距，也不能滿足其為地方政府籌集財(cái)政收入的功能。為了更好地節(jié)能減排，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，有必要擴(kuò)大資源稅的征收范圍，做到應(yīng)征盡征，將非農(nóng)業(yè)用地和城市用地、更多的非金屬礦原礦納入征收范圍；同時(shí)，對開采利用價(jià)值較高的地?zé)?、礦泉水征收資源稅，而對森林資源和一般性水資源的利用暫緩征收。適當(dāng)提高資源稅稅率，提高資源稅在價(jià)格中的比例，可以增加政府收入的同時(shí)，更重要的是可以調(diào)節(jié)企業(yè)的行為擴(kuò)大了資源型壟斷企業(yè)的利潤分配范圍。

　　第四，資源稅實(shí)行全國統(tǒng)一征收，改變資源稅分配方式，建立礦產(chǎn)資源耗竭補(bǔ)償機(jī)制。資源稅要全國統(tǒng)一征收，納入中央財(cái)政，以免造成地方政府對資源的盲目開采。對資源開采對自然環(huán)境和人民生產(chǎn)生活所造成的負(fù)面影響，應(yīng)由資源開采企業(yè)負(fù)擔(dān)，不能做到的企業(yè)就不具備開采資格。另外，資源的所有權(quán)歸國家，資源是全體人民的，資源不具備地方專屬性質(zhì)，國家對資源的開采利用需要統(tǒng)籌兼顧,源于所有權(quán)的資源稅收入應(yīng)該用于人民共同福利或作為儲(chǔ)備基金留給中國的未來。

　　改變現(xiàn)行中央和地方按資源稅項(xiàng)目分配的格局，改由國稅局統(tǒng)一征收后，采用中央和地方按收入總額分成的辦法分配。把資源稅收入同中央和地方利益緊密聯(lián)系在一起，充分調(diào)動(dòng)中央和地方加強(qiáng)資源稅征管的積極性。設(shè)計(jì)比較合理的中央與地方資源稅收分配比例，既要考慮到中央從宏觀上實(shí)施資源戰(zhàn)略計(jì)劃的財(cái)權(quán)財(cái)力需要，又要更多考慮資源保護(hù)、資源補(bǔ)償和環(huán)境治理等任務(wù)要靠地方完成以及目前我國資源產(chǎn)品價(jià)格普遍較低，資源輸出地區(qū)對資源使用地區(qū)利益貢獻(xiàn)大，資源輸出地區(qū)在資源保護(hù)、資源補(bǔ)償?shù)确矫嫘枰罅恐С?，且又承?dān)著環(huán)境污染造成的重大損失以及治理環(huán)境污染需要大量投資的實(shí)際情況，確保資源富有地區(qū)不再是經(jīng)濟(jì)貧窮地區(qū)，讓資源原產(chǎn)地有穩(wěn)定的財(cái)政收入。

　　建立礦產(chǎn)資源耗竭補(bǔ)償機(jī)制，一是要建立礦產(chǎn)資源耗竭補(bǔ)貼制度。礦產(chǎn)資源開采是一種耗費(fèi)性消耗，除包括自然資源的消耗，還包括探礦階段預(yù)付資本的轉(zhuǎn)移。建立礦產(chǎn)資源耗竭補(bǔ)貼制度，按銷售收入提取補(bǔ)貼，計(jì)入礦產(chǎn)品成本，形成企業(yè)的專項(xiàng)基金，用于開發(fā)替代資源投入，礦業(yè)企業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)產(chǎn)投入，促進(jìn)資源企業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，機(jī)制轉(zhuǎn)軌。二是要建立生態(tài)保證金制度。從礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展角度，要實(shí)現(xiàn)代內(nèi)公平和代際公平，必須擺脫我國粗放式的礦產(chǎn)資源開發(fā)模式，本著“誰開發(fā)、誰保護(hù)、誰污染、誰治理、誰破壞、誰恢復(fù)”的原則，建立礦產(chǎn)資源開發(fā)保證金制度，走資源綜合利用、循環(huán)利用的可持續(xù)發(fā)展道路。開采礦產(chǎn)資源對環(huán)境和生態(tài)都產(chǎn)生不同程度的破壞，這是由礦產(chǎn)資源的特殊性所決定的。盡快建立資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)法律法規(guī)，為建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供法律依據(jù)，這是建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的根本保證。

　　另外，對自然資源的合理利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各種體制的相互配套、相互銜接，形成合力，方能見效。比如市場準(zhǔn)入、定價(jià)機(jī)制、流通秩序、環(huán)境保護(hù)等制度的建立以及除資源稅以外的其他財(cái)稅體制的完善，如增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅等多方合作、共同作用。建議國家在資源稅制度改革的同時(shí)，應(yīng)從多方面進(jìn)行配套改革。

　　七、我國資源稅改革的時(shí)機(jī)選擇

　　資源稅改革屬于制度改革，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。為了減少資源稅改革所帶來的負(fù)面影響，要特別注意資源稅改革時(shí)機(jī)的把握問題，在帶來中長期利好的同時(shí)，盡可能減少短期的不利影響。其實(shí)，資源稅改革無論是在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，還是在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期，正常情況下，都會(huì)帶來物價(jià)水平的上漲，都會(huì)給相關(guān)企業(yè)增加一定的稅負(fù)，給宏觀經(jīng)濟(jì)帶來一定的影響。如果總在回避推行資源稅改革給企業(yè)和經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面影響，那么“最佳成熟期”恐怕很難等到。

　　從表面上看，經(jīng)濟(jì)低迷期物價(jià)上漲壓力較小，較適合資源稅改革。但在經(jīng)濟(jì)低迷期，各種市場主體消化資源稅改革所帶來的成本上升因素的能力較弱，資源企業(yè)與相關(guān)企業(yè)和行業(yè)的發(fā)展都可能受到嚴(yán)重影響，其結(jié)果很可能是影響經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步回暖。最理想的資源稅改革環(huán)境是物價(jià)水平較為平穩(wěn)的時(shí)期。但在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下，要等來這樣的時(shí)期是非常困難的?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)常常是在通貨膨脹與通貨緊縮之間不斷地進(jìn)行交替。同時(shí)，資源稅改革還受到國際市場的影響。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，資源商品價(jià)格的確定還受到國際市場的制約。如果國際市場價(jià)格低于國內(nèi)市場，資源稅改革所帶來的生產(chǎn)成本就無法通過資源商品價(jià)格上漲而得以消化，那么資源開采和生產(chǎn)企業(yè)的生存就是一個(gè)大問題。

　　現(xiàn)在推出資源稅改革對宏觀經(jīng)濟(jì)整體走勢不會(huì)造成太大的影響，可能是比較恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)。宏觀經(jīng)濟(jì)中通貨緊縮壓力已不復(fù)存在，通貨膨脹還未形成較大的現(xiàn)實(shí)壓力，金融危機(jī)基本探底，全球經(jīng)濟(jì)處于整體復(fù)蘇階段，中國經(jīng)濟(jì)依然保持較強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭。在這個(gè)時(shí)機(jī)出臺(tái)資源稅改革方案，可操作性比較強(qiáng)，負(fù)面影響相對較小。資源稅與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)改革同步而行，實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)的各歸其位，以最大限度地釋放出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力。

　　八、結(jié)論

　　我國目前資源的使用成本低，導(dǎo)致資源在大量開采利用的情況中實(shí)際利用效率不高，這是造成我國經(jīng)濟(jì)粗放式增長的一個(gè)重要原因。在現(xiàn)行規(guī)制框架內(nèi)，應(yīng)盡快修訂《礦產(chǎn)資源法》，就礦業(yè)權(quán)和國有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行區(qū)分，以將憲法規(guī)定的國有產(chǎn)權(quán)落到實(shí)處，阻止國有資產(chǎn)流失，并從法律層位對資源開發(fā)補(bǔ)償方面的礦權(quán)與地權(quán)關(guān)系進(jìn)行法律規(guī)范。盡快制定資源稅稅法，改善目前資源稅稅法缺失的狀況。

　　資源稅改革是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必要手段，也是改變高度資源型、高能耗的生存方式，轉(zhuǎn)向以高質(zhì)、節(jié)能環(huán)保為主，用經(jīng)濟(jì)手段防止礦產(chǎn)資源的掠奪性開采利用，切切實(shí)實(shí)地提高自身的軟實(shí)力的需要。資源稅改革不能再度拖延下去，應(yīng)力爭盡早進(jìn)行。

　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊鴩临Y源經(jīng)濟(jì)研究院）