增量配網(wǎng)特許經(jīng)營 會比城市燃?xì)飧脝幔?/p>

　　2002年12月，原國家建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》（建城【2002】272號）提到，開放市政公用行業(yè)投資建設(shè)、運(yùn)營、作業(yè)市場，建立政府特許經(jīng)營制度。2004年，國家住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，將市政公用事業(yè)特許經(jīng)營界定為“政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度”。

　　一位長期從事城市燃?xì)夤ぷ鞯娜耸炕貞洠?0年代自來水和煤氣由地方政府投資運(yùn)營，改革開放后成為政府巨大的包袱，不同地區(qū)每年要投入數(shù)百到數(shù)千萬元不等，無論供應(yīng)還是服務(wù)都難以得到保障。

　　“為了解決燃?xì)夤┙o不足、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)重的問題，燃?xì)忾_始借鑒國外市場化的經(jīng)驗(yàn)，決定引入社會資本，進(jìn)行專業(yè)化管理。”上述人士說。

　　引入社會資本的目的是促進(jìn)投資、提高運(yùn)營管理效率，其本質(zhì)是引入競爭。而1998年開始實(shí)施的《城市燃?xì)夤芾磙k法》規(guī)定，城市管道燃?xì)獠捎?ldquo;區(qū)域性統(tǒng)一經(jīng)營制度”，這意味著它的建設(shè)和運(yùn)營具有明顯的排他性，同時(shí)也意味著城市燃?xì)鈽I(yè)務(wù)難以全方位引入競爭，尤其是管道的投資建設(shè)——后來者不具備競爭優(yōu)勢，只會造成重復(fù)投資，浪費(fèi)社會資源。

　　不過，有一種模式被認(rèn)為能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)并且不打破其天然屬性，即政府授權(quán)企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營。資深燃?xì)夥治鋈耸苛猪氈以膶懙溃卦S經(jīng)營的初衷在于通過市場的排他性權(quán)利，以市場保護(hù)交換政策性負(fù)擔(dān)。

　　嗅到商機(jī)的有中國燃?xì)?、港華燃?xì)?、新奧燃?xì)獾裙?，?jīng)歷近十年的“圈地運(yùn)動”，這三家燃?xì)夤?，加上華潤燃?xì)?、昆侖燃?xì)庠跇I(yè)內(nèi)并稱為“五虎”。此外，還有北京燃?xì)狻⑸虾Ｈ細(xì)?、深圳燃?xì)?、廣州燃?xì)狻⒎鹕饺細(xì)獾葘儆诘胤匠鞘腥細(xì)夤?，以及部分省網(wǎng)公司、個(gè)體工商業(yè)主，共同組成了特許經(jīng)營制度實(shí)施之后的城市燃?xì)馐袌觥?/p>

　　中石油相關(guān)業(yè)內(nèi)人士曾撰文指出，在經(jīng)營體制方面，大部分燃?xì)夤緦?shí)現(xiàn)了股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，建立了完善的法人治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代化經(jīng)營管理制度；在管理手段上，規(guī)模較大的燃?xì)饧瘓F(tuán)實(shí)現(xiàn)了信息化、數(shù)字化，相較過去，管網(wǎng)運(yùn)行的維護(hù)和故障預(yù)警能力都得到很大提升。

　　“不得不承認(rèn)，城市燃?xì)庥瓉砹伺畈l(fā)展的十年。城市燃?xì)獾耐顿Y建設(shè)運(yùn)營得到‘松綁’。” 博軼咨詢總經(jīng)理?xiàng)畛Ｐ赂袊@。

　　中石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院統(tǒng)計(jì)，截至2018年12月，城市燃?xì)獾奶烊粴庀M(fèi)量占到我國天然氣總消費(fèi)量的36%，高于發(fā)電、工業(yè)燃料等領(lǐng)域。

　　行業(yè)的迅速成長也帶來了陣痛：2016年共發(fā)生燃?xì)獗ㄊ鹿?05起，傷亡人數(shù)逾1000人；僅在2014年，就有湖北、重慶、山東、江蘇等地的燃?xì)馄髽I(yè)受到反壟斷調(diào)查，并被認(rèn)定為濫用市場支配地位而受到處罰，罰金超過3000萬元；同時(shí)對于燃?xì)馄髽I(yè)經(jīng)營利潤的主要來源之一——初裝費(fèi)，也有越來越多聲音要求取消。

　　怎一個(gè)亂字了得。

　　林須忠認(rèn)為，城市燃?xì)庖胩卦S經(jīng)營制度達(dá)到了一定的效果，站在今天來看，在省級甚至全國范圍內(nèi)，這種模式依然為各級政府帶來了供應(yīng)、價(jià)格和服務(wù)水平的比照，這或許也是增量配網(wǎng)改革想要達(dá)到的目標(biāo)之一。

　　但從城市燃?xì)忸I(lǐng)域的實(shí)踐看，現(xiàn)行的特許經(jīng)營制度正在呈現(xiàn)政企關(guān)系的異化，企業(yè)為了獲得項(xiàng)目審批、價(jià)格監(jiān)管等方面的支持，往往會邀請當(dāng)?shù)卣牍?，這就造成政府擁有“裁判員”和“運(yùn)動員”的雙重身份。這種政企關(guān)系的“捆綁”使得部分地區(qū)特許經(jīng)營目標(biāo)也發(fā)生了異化。

　　相關(guān)資料記載，2004年，北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)東區(qū)燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)招標(biāo)，價(jià)格最低者中標(biāo)。2016年，福建三明煤氣公司以3.2億元出讓49%的股份，為了獲得更高的溢價(jià)，三明市政府發(fā)文要收回下屬區(qū)縣已授出的特許經(jīng)營權(quán)，這與10年前泉州特許經(jīng)營權(quán)拍出的6700萬元人民幣相比，價(jià)格漲了將近10倍，而三明的市場容量不足泉州的1/10。還有一些地方政府重復(fù)授出特許經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致企業(yè)爭搶地盤，重復(fù)建設(shè)。

　　楊常新透露，對于一些上市公司來說，獲得城市燃?xì)獾奶卦S經(jīng)營權(quán)或許不能馬上貢獻(xiàn)利潤，但只要通告達(dá)成了一項(xiàng)重大投資，股價(jià)立刻就會上揚(yáng)。因此，他們還是愿意接受溢價(jià)。

　　原本追求供氣成本最低的特許經(jīng)營淪為了政府拓展非稅收收入的工具。

　　據(jù)悉，并不是所有企業(yè)拿到特許經(jīng)營權(quán)后都進(jìn)行了實(shí)際投資、建設(shè)和運(yùn)營，特別是區(qū)域涉及老舊小區(qū)和居民用氣，因利潤空間小，結(jié)果往往是閑置，耽誤了一些城鎮(zhèn)的燃?xì)夤?yīng)。

　　從企業(yè)層面看，特許經(jīng)營模式培育起了數(shù)個(gè)實(shí)力較強(qiáng)的燃?xì)夤?，但現(xiàn)行的行政授權(quán)也造成了一定區(qū)域范圍內(nèi)的壟斷問題。

　　“管道具有排他性，但加氣等業(yè)務(wù)并不具備。”林須忠說，部分地方或通過投資協(xié)議、會議紀(jì)要等非正式方式，在加氣、工程安裝等業(yè)務(wù)中實(shí)際實(shí)行特許經(jīng)營。

　　這種默認(rèn)“都應(yīng)由我來做”的行業(yè)潛規(guī)則近年來屢屢招致反壟斷審查。例如，2015年2月宿遷中石油昆侖燃?xì)庥邢薰驹谛陆ň用裥^(qū)開發(fā)過程中利用其獨(dú)家供氣的壟斷地位，限定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)所開發(fā)樓盤的天然氣管道安裝工程必須由其承接安裝。江蘇工商局認(rèn)為，燃?xì)夤镜男袨檫`反了《反壟斷法》第十七條第一款第（四）項(xiàng)禁止性規(guī)定，責(zé)令燃?xì)夤就Ｖ惯`法行為，并處上一年度經(jīng)營額百分之五的罰款，即罰款2505萬元。

　　“無論國資還是民營公司，‘五虎’或多或少都被罰過，無一幸免。”楊常新坦言。

　　除了特許業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)張，燃?xì)夤臼杖雭碓吹膬蓚€(gè)組成部分——配氣價(jià)格和初裝費(fèi)也曾出現(xiàn)了偏高問題。

　　初裝費(fèi)方面，居民用氣一般由政府定價(jià)，工商業(yè)則是燃?xì)夤九c用戶洽談決定。據(jù)了解，成本控制較好的燃?xì)夤究梢栽诰用裼脷猸h(huán)節(jié)獲得超過50%的利潤；工商業(yè)則會權(quán)衡配氣收入與初裝費(fèi)，畢竟工商業(yè)用戶的選擇更多，但如果必須用氣，議價(jià)權(quán)也相對薄弱。

　　在油氣體制改革的大背景下，有業(yè)內(nèi)人士曾建議，將城鎮(zhèn)管道配氣業(yè)務(wù)上收至省級管網(wǎng)，統(tǒng)一實(shí)行成本監(jiān)審，但由于城市燃?xì)夤疽呀?jīng)形成多元化投資，股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，幾乎不存在重新整合的可能性。

　　2呱呱墜地的增量配網(wǎng)“底色”

　　和城市燃?xì)庀啾?，增量配網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)用特許經(jīng)營似乎是一張白紙，而它卻有著自己不可忽視的特質(zhì)。

　　2016年10月，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》，正式啟動增量配電業(yè)務(wù)改革。隨后，國家密集出臺十余項(xiàng)政策文件，對試點(diǎn)范圍、配電價(jià)格、存量資產(chǎn)處置等進(jìn)行明確。

　　對于地方政府來說，增量配網(wǎng)改革能解決兩個(gè)問題：一是終端用戶用能質(zhì)量提升和綜合用能價(jià)格下降；二是實(shí)現(xiàn)對電網(wǎng)成本和收益的規(guī)范監(jiān)管。

　　和燃?xì)夤艿李愃?，增量配網(wǎng)也希望實(shí)現(xiàn)比照和促進(jìn)投資的目標(biāo)。

　　在政府對自然壟斷型企業(yè)的監(jiān)管中，往往因?yàn)槠鋲艛鄬傩远龅叫畔⒉粚ΨQ的挑戰(zhàn)，難以判斷哪些成本是合理的，哪些是不合理的。不從內(nèi)部挖掘信息，而是通過外部信息收集找到標(biāo)尺去監(jiān)管對象，能夠有效解決這個(gè)問題。

　　另一方面，在工業(yè)園區(qū)建設(shè)之初，如果引入社會資本投資建設(shè)配電資產(chǎn)，還能進(jìn)一步減少政府的財(cái)政資金投入，同時(shí)降低既有基礎(chǔ)設(shè)施與用戶需求不匹配的程度。

　　與城市燃?xì)馀d起時(shí)的形式類似，無論國企還是民營，當(dāng)?shù)卣闹С质蔷薮蟮母偁巸?yōu)勢，而獲得支持最穩(wěn)定的方式就是由當(dāng)?shù)卣顿Y平臺控股或參股，組成合資公司。

　　但據(jù)首批參與申報(bào)增量配網(wǎng)試點(diǎn)的主體回憶，最開始時(shí)沒有具體的流程，每一步都需要自己去摸索試探，由于信息不透明，不少項(xiàng)目的股東結(jié)構(gòu)具有一定的偶然性，且并非所有項(xiàng)目都通過公開招標(biāo)確定業(yè)主。

　　2018年10月18日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于增量配電業(yè)務(wù)改革第一批試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展情況的通報(bào)》，要求尚未確定業(yè)主的增量配電項(xiàng)目必須通過公開招標(biāo)等市場化方式確定項(xiàng)目業(yè)主，落實(shí)向社會資本放開增量配電業(yè)務(wù)的要求，不建議電網(wǎng)企業(yè)或當(dāng)?shù)卣顿Y平臺控股。2019年1月5日相關(guān)部委再次發(fā)文強(qiáng)調(diào)，尚未確定業(yè)主的試點(diǎn)項(xiàng)目，地方政府部門不得直接指定試點(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主，任何企業(yè)不得強(qiáng)行要求獲取試點(diǎn)項(xiàng)目控股權(quán)，不建議電網(wǎng)企業(yè)或當(dāng)?shù)卣顿Y平臺控股試點(diǎn)項(xiàng)目。

　　地方政府的電力主管部門首次在配電環(huán)節(jié)引入競爭，對于設(shè)置何種機(jī)制，制定什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，具體如何執(zhí)行等缺乏參照物。直到第四批試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，制度才基本成型，信息公開披露，市場主體理性參與。

　　一位地方能源主管部門的官員曾坦言，電網(wǎng)對規(guī)劃、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)細(xì)節(jié)等輕車熟路，而增量配網(wǎng)要引入新的投資者則鮮有經(jīng)驗(yàn)可循，只能等“先行者”趟出一條路來。

　　重慶就是“先行者”之一。

　　eo曾報(bào)道過，2017年11月，國家發(fā)改委、國家能源局召開的電力體制改革座談會上，重慶說了三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：一是以特許經(jīng)營引入競爭，二是在增量配網(wǎng)實(shí)行激勵(lì)性監(jiān)管，三是電價(jià)制定采用招標(biāo)定價(jià)法。市場化招標(biāo)、特許經(jīng)營模式隨后在諸多全國其他地區(qū)的增量配網(wǎng)項(xiàng)目中得以應(yīng)用。

　　國家發(fā)改委2019年3月發(fā)布的最新通告稱，截至2019年1月31日，第一批試點(diǎn)已有20個(gè)項(xiàng)目開工建設(shè)，5個(gè)項(xiàng)目建成投產(chǎn)，12個(gè)未確定業(yè)主，23個(gè)確定業(yè)主但未劃定供電區(qū)域，28個(gè)已完成前置程序但仍未開工建設(shè)；第二、三批試點(diǎn)有62個(gè)確定業(yè)主，13個(gè)取得電力業(yè)務(wù)許可證，8個(gè)開工建設(shè)。

　　試點(diǎn)項(xiàng)目的推進(jìn)離“遍地開花”還有一定距離，但部分項(xiàng)目采用的制度模式已初見雛形。對比城市燃?xì)猓隽颗渚W(wǎng)因其發(fā)育環(huán)境、發(fā)端時(shí)間、行業(yè)屬性等特色，在引入特許經(jīng)營時(shí)或許有條件做出更加周密、成熟的考慮，以避免城市燃?xì)馑庥龅目目呐雠觥?/p>

　　3后來者優(yōu)勢構(gòu)想

　　對于自然壟斷行業(yè)，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中有兩種基本的治理路徑，一是政府承認(rèn)其獨(dú)家壟斷地位，剝奪自由市場下企業(yè)通常享有的定價(jià)權(quán)，由政府在核定企業(yè)合理成本的條件下，實(shí)行政府定價(jià)，這也是西方市場經(jīng)濟(jì)國家早期對自然壟斷行業(yè)的管制思路；二是前一種管制思路的“進(jìn)階版”——通過特許經(jīng)營模式在自然壟斷行業(yè)中引入競爭，采用特許權(quán)投標(biāo)優(yōu)選企業(yè)，而優(yōu)選標(biāo)準(zhǔn)很大程度上取決于更低的報(bào)價(jià)，因此能把壟斷定價(jià)取得超額利潤的風(fēng)險(xiǎn)耗散掉。

　　浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國政府管制研究院徐駿曾撰文分析，第二種路徑相對于第一種的優(yōu)勢在于，政府定價(jià)模式下，企業(yè)與政府之間是存在信息不對稱的，政府定價(jià)部門不了解企業(yè)真實(shí)的成本，企業(yè)也有虛報(bào)成本的動機(jī)。而在特許經(jīng)營模式下，政府不需要掌握企業(yè)的成本信息，企業(yè)在特許權(quán)投標(biāo)過程中的競價(jià)自然會顯露出未來預(yù)期的成本信息，因此節(jié)省了政府定價(jià)的有關(guān)行政開支。

　　而燃?xì)忸I(lǐng)域現(xiàn)行的模式是“默認(rèn)壟斷+政府定價(jià)”和“特許權(quán)投標(biāo)+特許經(jīng)營”兩者的混合體。這種“混搭”模式既無法發(fā)揮特許權(quán)投標(biāo)耗散壟斷超額利潤的作用，同時(shí)又帶來了特許經(jīng)營合同不完備帶來的再談判和糾紛解決成本。從這個(gè)角度上看，特許經(jīng)營+政府定價(jià)由于違背的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中最基本的邏輯關(guān)系，是一種制度成本較高的行業(yè)管制方式。

　　電力行業(yè)則有另外一套體系，包括延續(xù)至今的電力業(yè)務(wù)許可制度，新一輪電力改革后的輸配電定價(jià)成本監(jiān)審制度等。

　　徐駿指出，在配網(wǎng)領(lǐng)域采用特許經(jīng)營模式，特許經(jīng)營協(xié)議中不能簡單規(guī)定執(zhí)行政府定價(jià)，需要將相關(guān)監(jiān)管規(guī)定納入?yún)f(xié)議當(dāng)中。

　　2017年，國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見》稱，招標(biāo)方式確定投資主體的配電網(wǎng)項(xiàng)目，采用招標(biāo)定價(jià)法確定配電價(jià)格。競標(biāo)主體應(yīng)同時(shí)做出投資規(guī)模、配電容量、供電可靠性、服務(wù)質(zhì)量、線損率等承諾。政府相關(guān)主管部門對合同約定的供電服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行監(jiān)管和考核，沒有達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的，相應(yīng)核減配電價(jià)格。

　　不過，負(fù)責(zé)監(jiān)管和考核供電服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的是國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)，而在簡政放權(quán)大背景下，許多地區(qū)的配電定價(jià)權(quán)已從省級下放到地級以上市政府。在增量配網(wǎng)試點(diǎn)中采用特許經(jīng)營模式，招標(biāo)及后續(xù)運(yùn)營中，綜合考慮供電服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及價(jià)格的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)在一定程度上還要看政府部門間的協(xié)調(diào)效果。

　　管制與競爭業(yè)務(wù)的分離也是特許經(jīng)營良性起步的關(guān)鍵之一。

　　林須忠指出，英國等西方國家在自然壟斷環(huán)節(jié)引入特許經(jīng)營制度，管道投資運(yùn)營與終端產(chǎn)品銷售是分離的，只有管道的投資運(yùn)營被授予特許權(quán)，而終端產(chǎn)品銷售則是允許充分競爭的。

　　他這樣描述城市燃?xì)獾睦硐霠顟B(tài)：燃?xì)饨?jīng)營商可繼續(xù)保留特許經(jīng)營權(quán)，獨(dú)家建設(shè)城鎮(zhèn)燃?xì)夤芫W(wǎng)，并排他性地?fù)碛袑用窈凸眯再|(zhì)用戶供氣的權(quán)利。但要放開工業(yè)供氣、汽車加氣等燃?xì)饨?jīng)營板塊的市場準(zhǔn)入。大型終端用戶可以直接從氣源方購氣，由城鎮(zhèn)管網(wǎng)提供代輸服務(wù)并收取管輸費(fèi)，管輸費(fèi)要考慮到對特許經(jīng)營權(quán)投資的補(bǔ)償。

　　這實(shí)際上遵循的是基礎(chǔ)設(shè)施的公平開放原則?？v觀美國等早年進(jìn)行電力市場化改革的國家，諸多規(guī)則、措施都是圍繞這一核心展開的。中發(fā)9號文也強(qiáng)調(diào)，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)無歧視地向售電主體及其用戶提供報(bào)裝、計(jì)量、抄表、維修等各類供電服務(wù)。

　　具體到配電環(huán)節(jié)，取得配網(wǎng)投資經(jīng)營權(quán)的企業(yè)應(yīng)向售電公司及其用戶公平開放網(wǎng)絡(luò)。諸如分布式電源的投資運(yùn)營、用戶側(cè)儲能設(shè)備系統(tǒng)等均不應(yīng)納入特許經(jīng)營范圍，其產(chǎn)權(quán)歸屬與工程施工等應(yīng)通過競爭發(fā)現(xiàn)最優(yōu)解。

　　但部分追求更高盈利目標(biāo)的運(yùn)營商恰恰需要在管道、網(wǎng)絡(luò)之外開展多元化業(yè)務(wù)，他們當(dāng)初投資配電“瞄準(zhǔn)”的就是終端用戶的用能行為，站在政府培育新主體的角度，這也是關(guān)鍵所在，如何平衡利弊或?qū)⒊蔀槲磥砼潆姯h(huán)節(jié)新的博弈點(diǎn)之一。

　　而反壟斷執(zhí)法趨嚴(yán)對特許經(jīng)營將起到一定的正面約束作用。

　　eo曾報(bào)道過，2013年以來，國家工商總局公布了至少56個(gè)“競爭執(zhí)法公告”，與能源相關(guān)的共有7個(gè)，涉及液化石油氣、城市燃?xì)?、供電等多領(lǐng)域，尤其是油氣行業(yè)，近年來已發(fā)生多起相關(guān)案件。但長期以來，《反壟斷法》依然被學(xué)界批評法權(quán)分散，執(zhí)法力度弱。2018年以前，《反壟斷法》的執(zhí)法權(quán)分散在國家工商總局、國家發(fā)改委和商務(wù)部三個(gè)部委中，政府機(jī)構(gòu)改革后，國家市場監(jiān)督管理總局成立，《反壟斷法》的執(zhí)法力度加強(qiáng)被廣泛期待。

　　業(yè)界有專家明確指出，改革的最終目的是讓終端用戶擁有更多服務(wù)和產(chǎn)品的選擇權(quán)，提升供給與需求的適配度，若是簡單形成“小壟斷”局面，特許經(jīng)營期可長達(dá)30年甚至更久（若平穩(wěn)運(yùn)行且到期不更換），終端用戶依然會面臨選擇權(quán)被剝奪的風(fēng)險(xiǎn)。只有監(jiān)管到位、真正實(shí)現(xiàn)網(wǎng)運(yùn)分離才會優(yōu)于現(xiàn)狀。（eo記者 姜黎）