經(jīng)濟學視角下的能源領域再公有化

　　【編者按】

　　本文第一作者克里斯托弗•伯格（ChristophBurger）是位于德國柏林的歐洲管理技術學院（ESMT）高級講師，其研究領域涉及能源、創(chuàng)新、區(qū)塊鏈。第二作者為歐洲管理技術學院項目主任。

　　本文主要基于德國電力行業(yè)的實踐，回顧了上世紀八九十年代以來，公共基礎設施領域以自由化/私有化、解除監(jiān)管和實施再公有化為主要內(nèi)容的改革舉措的后果，并就能源領域?qū)嵤┰俟谢母锏哪繕撕蛣訖C給出了經(jīng)濟學解釋。

　　本文原題“EconomicPerspectivesonRecommunalizationintheEnergySector”，2019年3月發(fā)布于巴塞羅那國際事務中心的在線出版物《NotesInternacionals》第215期。

巴塞羅那國際事務中心（BarcelonaCentreforInternationalAffairs，西班牙語首字母所寫為CIDOB）是一家西班牙智庫，1973年成立，總部設于加泰羅尼亞自治區(qū)首府和最大城市巴塞羅那，致力于國際事務的研究和分析。據(jù)美國賓夕法尼亞大學“智庫與公民社會項目”（TTCSP）2019年1月發(fā)布的《全球智庫報告2018》（2018GlobalGoToThinkTankIndexReport），巴塞羅那國際事務中心在“全球頂級智庫（美國和非美國）”分類排名中列第37位。

以下是對原文主要內(nèi)容的摘譯，具體技術細節(jié)請參考原文。文中觀點只代表作者個人，請讀者明察。

能源領域的再公有化是更廣泛的消費者賦權運動的一部分。在德國，54%的居民租房住。租客可參加“租戶電力”計劃，這項計劃目前向大約一萬個居住單位供應太陽能電力。圖為德國首都柏林，實施該計劃的一處居住單位樓頂?shù)奶柲茈姵匕?。NATURSTROMAG圖

上世紀八九十年代，公共基礎設施服務的公有化和解除監(jiān)管成為公共政策的主導范式。當時，這被認為是能夠提高效率、實現(xiàn)消費者選擇和促成提升業(yè)務競爭力的文化改變的恰當措施。在工業(yè)化國家中，政府受芝加哥經(jīng)濟學派影響，對公有制和壟斷提出質(zhì)疑。在發(fā)展中國家，國際貨幣基金組織和世界銀行通常將緊縮政策、公營企業(yè)的私有化以及金融自由化作為這些國家獲得貸款的附加條件。

這些政策處方通常被稱為“華盛頓共識”（WashingtonConsensus），因為國際貨幣基金組織、世界銀行、美國政府以及彼得森國際經(jīng)濟研究所（PIIE）之類智庫都位于華盛頓。該共識包括兩個與本文的分析相關的要素。首先，私有化是指所有權從國家（或任何公共實體，例如城市、地區(qū)政府等）手上轉(zhuǎn)移到私營企業(yè)或私人財團或公司手上。其次，自由化或“解除監(jiān)管”是指將競爭機制引入到原先由政府完全控制的行業(yè)。“解除監(jiān)管”這一專業(yè)術語可能造成誤解，因為自由化的市場往往還是會受到國家權力機關的監(jiān)管干預。

實際上，私有化的發(fā)生不一定伴隨著自由化，例如，當國有企業(yè)被外國投資者收購后還繼續(xù)獲益于（受監(jiān)管的）壟斷地位。類似地是，在公有制企業(yè)中也能創(chuàng)建一個自由化的市場，例如，印度電力批發(fā)市場引入競爭以提高效率，降低成本。然而，在大多數(shù)情況下，私有化和自由化是一對孿生兄弟。

隨著歐盟等地區(qū)將新自由主義宏觀經(jīng)濟政策作為單一跨國市場以及國家立法的基礎，并成立監(jiān)管機構來掌管市場設計和競爭政策，這一類宏觀經(jīng)濟政策似乎在1990年代席卷全球。

華盛頓共識的影響和遺產(chǎn)

回顧過去，在基礎設施政策方面，向市場原則和私有化的邁進并未使得相關監(jiān)管體系架構完全趨同于自由化，反而可以觀察到不同的模式。

觀察1：基礎設施服務在公有制與私有制、自由化與監(jiān)管之間搖擺。

在關鍵基礎設施行業(yè)，資產(chǎn)的私有化方式存在差異。一方面，例如在通訊和航空這樣的領域，私有化和隨之引入的自由市場原則終結了國家壟斷，也將旗艦航空公司推入國內(nèi)外的競爭之中，這在消費者選擇和價格方面產(chǎn)生了一些積極的效果。廉價航空公司、私人移動電話運營商以及網(wǎng)絡通話（VoIP）領域的新公司引發(fā)了航空和電信產(chǎn)業(yè)的重新洗牌，并促使德國電信（DeutscheTelekom）、西班牙電信（Telefónica）或英國電信（BritishTelecom）等老牌國有企業(yè)更具創(chuàng)新力，更加以顧客為本并且追求精益求精。

另一方面，供水在大多數(shù)市場和管轄區(qū)依然屬于公有制，或者私有化的結果是負面的，結果很多地方的市政當局回復了對供水的全面控制。

其他類型的基礎設施服務，如郵政、鐵路交通、廢物管理或者城市公共交通，在所有制結構和政策框架方面展現(xiàn)出了多種多樣的監(jiān)管設計。在許多管轄區(qū)，這些基礎設施服務的某些部分都已經(jīng)自由化或者私有化，例如郵政服務中的包裹和特快專遞，這些服務與傳統(tǒng)的信件服務共存，信件服務往往由肩負全面服務責任的國有老牌郵政公司提供。在許多行業(yè)，價值鏈被分為競爭性和監(jiān)管性兩部分，尤其是在涉及自然壟斷的行業(yè)。比如，英國的鐵路網(wǎng)于1996年作為“英國鐵道公司”（Railtrack）被賣給了私人投資者；2001年進行了國有化改造，更名為“英國鐵道網(wǎng)公司”（NetworkRail）。該公司未來可能實行混合所有制，由一些私營特許企業(yè)與該公司合作建立的正式合營企業(yè)組成，這樣運營者最終可為鐵路公司承擔更多的責任。

在供電行業(yè)，我們也能觀察到類似的多樣化的所有制模式以及監(jiān)管體系。在大部分國家，對電信或者航空業(yè)的監(jiān)管都呈趨向一致的態(tài)勢，相比之下，全球范圍內(nèi)還沒有出現(xiàn)標準的電力市場設計。這是觀察2所要探討的問題。

觀察2：電力行業(yè)監(jiān)管模式持續(xù)多樣化。

電力行業(yè)的監(jiān)管徘徊在能源政策的三角框架之間，即：可持續(xù)性、效率/可負擔性，以及供應安全。

私有化和自由化或許可以增進可負擔性和效率，但是在一個競爭激烈的市場環(huán)境中，更昂貴的無碳排放發(fā)電技術的發(fā)展可能跟不上節(jié)能減排的宏偉目標。根據(jù)國際能源署2016年的數(shù)據(jù)，全球67%的電力生產(chǎn)仍然依靠化石燃料，在這樣一個系統(tǒng)中，氣候變化和全球變暖的后果要求強化監(jiān)管政策趨向于無碳排放的發(fā)電技術。如果該系統(tǒng)迅速向分布式供電邁進，用風能和太陽能等間歇性可再生能源發(fā)電，電網(wǎng)的穩(wěn)定性可能會受損。作為關鍵性的基礎設施服務，穩(wěn)定的供電是工業(yè)化的經(jīng)濟體和全社會正常運轉(zhuǎn)的基本前提。

此外，德國聯(lián)邦政府估算，到21世紀中葉，能源過渡的成本將會累積到5550億歐元，約為年度國內(nèi)生產(chǎn)總值的一半，所有這些都得由德國民眾和電力消費者買單。

電力行業(yè)的監(jiān)管不得不在這一系列復雜要求中摸索，并在能源政策三角框架的維度之間尋找平衡。

許多國家和地區(qū)選擇了走自由化的道路，包括在發(fā)電和零售方面引入競爭，設立一個提供交易并由推廣可再生能源、加強供應安全的監(jiān)管工具作為補充的批發(fā)市場。歐盟的內(nèi)部內(nèi)能源市場有5億消費者受益于零售選擇。美國提供了更為多樣化的監(jiān)管格局，一些州和地區(qū)，尤其是東北部和得克薩斯州，遵循的是自由市場原則，而其他一些州依然憑借垂直整合的公用能源企業(yè)，尋求更為傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，不提供零售選擇。

澳大利亞、新西蘭、拉美一些國家，以及最近的新加坡和日本，也建立了自由化的電力市場。其他一些國家引入了電力批發(fā)市場，如南非（1995年）、印度（2003年）、俄羅斯聯(lián)邦（2011年）、土耳其（2013年）。然而，包括中國，以及南亞、東南亞和非洲的大部分地區(qū)在內(nèi)，全球還有很大一部分人口并沒有受到自由市場政策的影響。

私有化和自由化之后，政府和監(jiān)管機構面對這樣的挑戰(zhàn)：如何設置恰當?shù)募罱Y構，激發(fā)私營企業(yè)不只專注于股東價值，同時考慮社會目標。在一些走自由化道路的國家和地區(qū)，我們可以觀察到對自由市場政策的強烈抵制，這類似于發(fā)生在供水行業(yè)以及比如英國鐵路運輸網(wǎng)的再國有化，我們在觀察1中描述過這兩個方面的案例。多米尼加共和國是逆世界銀行私有化教旨而行的第一批國家之一。2003年，該國政府對兩家原先被西班牙能源企業(yè)費諾沙聯(lián)合公司（UnionFenosa）收購的配電公司實施了再國有化。

2005年發(fā)表的一項研究表明，在一些發(fā)展中國家，水和能源的私有化普遍不受歡迎，且在政治上遭到強烈反對。當?shù)氐拿耖g團體成功實施了高效的政治動員，它們的反對基于私有化和公平之間可以覺察到的沖突，并圍繞國家和社區(qū)在這些行業(yè)所扮演的角色而展開。

在許多工業(yè)化國家，對私有化的強烈抵制促成了配電網(wǎng)絡的再公有化。2005年到2016年間，德國新成立了139家城市公用能源企業(yè)，最多一年是在2012年，共有28家企業(yè)成立。德國的許多再公有化得以啟動，是因為政府與私人運營商簽署的電網(wǎng)特許經(jīng)營合同到期了?！斗ㄌm克福匯報》報道說，自2010年至2015年，大約有一半的地方電網(wǎng)特許經(jīng)營合同到期。2007年至2015年間，234個城市從先前的私人運營商那里收回了電和天然氣的特許經(jīng)營。

基礎設施資產(chǎn)回歸公有制是更為廣泛的消費者賦權運動的一部分，我們可以觀察到它貫穿能源價值鏈的各個環(huán)節(jié)。

觀察3：再公有化是更廣泛的消費者賦權運動的一部分。

德國再公有化最著名的兩個案例發(fā)生在漢堡和柏林，在那里，瑞典能源企業(yè)大瀑布公司（Vattenfall）喪失了其經(jīng)營合同。

總計60萬柏林人（占選民人數(shù)的83%）在2013年舉辦的一場公投中支持再公有化。在與柏林電力供應網(wǎng)的所有者發(fā)生漫長的法律糾紛后，柏林眾議院在2019年3月初宣布，國有企業(yè)“柏林能源”（BerlinEnergie）將獲得電網(wǎng)的經(jīng)營許可，并負責柏林下一個二十年的電網(wǎng)運營。該電網(wǎng)是從瑞典公司大瀑布接手，后者在過去的二十年通過其子公司“柏林電網(wǎng)”（StromnetzBerlin）經(jīng)營配電網(wǎng)絡。類似的再公有化2014年發(fā)生在漢堡，當時，漢堡市政府以6.1億歐元從大瀑布公司那里買下了地方電網(wǎng)。

再公有化是更廣泛的消費者賦權運動的一部分。在德國，約160萬個家庭積極加入光伏板微發(fā)電計劃。該計劃為這些家庭配備了6.1萬個電池組和大約400兆瓦時的存儲容量。

數(shù)據(jù)顯示，德國的850家能源協(xié)會擁有大約18萬會員，2015年，每一位會員的財務參與（financialparticipation）費用平均約為3650歐元。2011年，能源協(xié)會的創(chuàng)立達到最高峰，新設能源協(xié)會167家；與此同時，名為“租戶電力”（Mieterstrom）的城市運動依舊處在上升勢頭。在德國，54%的居民租房住。即使租客沒有權限在私人屋頂上安裝太陽能電池板，他們也可參加“租戶電力”計劃，這項計劃通常與市政當局的電力企業(yè)合作，現(xiàn)有設施向大約一萬個居住單位供應太陽能電力。

在農(nóng)村地區(qū)，生物能源村主要利用以當?shù)厣镔|(zhì)為燃料發(fā)電的熱電聯(lián)產(chǎn)工廠，輔以光伏和太陽能熱電池板，謀求實現(xiàn)能源自治。截至2019年3月，德國有147個社區(qū)登記成為生物能源村。通過為電動汽車設立公共充電站，或者將路燈替換成LED燈，村民可以決定地方的能源轉(zhuǎn)型路線。（生物質(zhì)，指通過光合作用形成的各種有機體，包括所有動植物和微生物。熱電聯(lián)產(chǎn)，是一種利用熱機或發(fā)電站同時產(chǎn)生電力的發(fā)電技術。——編注）

因而，從房屋所有者在其屋頂上安裝光伏電池板、個人從財務方面參與能源協(xié)會、城市多戶型住宅的租客參與“租戶電力”計劃、農(nóng)村居民成立生物能源村，到社區(qū)主管部門收回配電網(wǎng)，能源領域的賦權運動牽涉廣泛。

再公有化可能加速能源領域向分布式發(fā)電方向轉(zhuǎn)型，并對地方的價值創(chuàng)造產(chǎn)生積極作用。正如德國城市經(jīng)濟學者馬丁•羅森菲爾德（MartinT.W.Rosenfeld）評論的那樣：“有了城市能源企業(yè)的支持，向分布式發(fā)電的過渡將更容易實現(xiàn)，這也將為地方創(chuàng)造更多就業(yè)機會。當然，只要發(fā)電在城市之外完成，更多的地方就業(yè)機會就將與分布式發(fā)電有關。”

經(jīng)濟學視角下的能源領域再公有化

再公有化涉及多方利益相關者，它們有不同的目標和動機，特別是公眾和市政當局的政治決策者。

柏林工業(yè)大學（TechnicalUniversityBerlin）能源系統(tǒng)系的研究者采訪了超過2000名參加2013年11月公投的選民，調(diào)查他們的投票決定以及他們對柏林市一家電力企業(yè)的期望。該調(diào)查的目標是為了更好地了解選民對由地方民間社團組成的獨立組織“柏林能源論壇”（BerlinerEnergietisch）以及柏林參議院的目標的態(tài)度。

公投法案支持者提到的三大最重要目標是：降低電價（平均支持率為71.4%），對低收入家庭采用社會費率（71.9%），以消費者顧問委員會的方式直接參與（72.9%）。在選民結構上，個人收入越低，越傾向于支持柏林能源論壇提出的建議：月純收入低于1000歐元的受調(diào)查者中，有93.0%的人支持再公有化，而在月純收入高于5000歐元的受調(diào)查者中，這一支持率是70.7%。

這一調(diào)查顯示，柏林選民更關注電價以及決策過程的影響，而較少關注環(huán)境目標。

根據(jù)一項對市政決策者所做的調(diào)查顯示，市政當局有著趨于一致的目標。當被問及在能源供應方面實施再公有化的原因時，80.6%的受訪者表示，他們的目標是加強控制并且保持城市的影響力，73.4%的受訪者將創(chuàng)收的目標與再公有化聯(lián)系在一起。從長遠角度來講，53.8%的市政當局意圖通過再公有化增加城市的收益，并用能源領域的收益支持虧損的領域。降低能源價格及生態(tài)目標相對次要，占比分別為37.9%和33.9%。

對私有化的主要批評集中在公眾和私人機構偏好的不一致，尤其是私營機構偏重利潤，而公眾在乎的是接受服務的機會和服務質(zhì)量。但若將上文中提到的市政決策者在調(diào)查中所表露出的偏好考慮在內(nèi)，這樣的論述同樣也適用于公有制。

英國牛津大學經(jīng)濟學家約翰•威克斯（JohnVickers）與其合作者在他們影響深遠的論文《經(jīng)濟學視角下的私有化》（EconomicPerspectivesonPrivatization）中表示：“任何形式的所有制都必然有缺陷。市場失靈會導致私人企業(yè)的利潤目標與福利目標之間發(fā)生背離。政府失靈會導致國有企業(yè)的政治/科層目標與福利目標之間發(fā)生背離。監(jiān)管失靈會導致企業(yè)經(jīng)理人的目標和他們的委托人的目標之間發(fā)生背離，無論委托人是私人所有者還是政治上級。”作者最后總結道：“所有權變更對福利的影響將取決于這些缺陷的相對大小。大體而言，私有化可以被看作是一種減少政府失靈影響的手段，盡管會有增加市場失靈以及改變監(jiān)管安排的風險。”

再公有化可能減少市場失靈，但用威克斯的術語來講，同時可能增加“政府失靈”。但美國康奈爾大學學者米爾德里德•沃納（MildredE.Warner）在2017年發(fā)表的一篇論文中評論稱；“這一逆私有化的過程并不是要退回到過去那種直接公共壟斷供應的模式，而是象征著一種新的穩(wěn)妥立場的出現(xiàn)，這種立場組合運用市場、民主和計劃手段，以達成可能既高效效又能實現(xiàn)更多社會最優(yōu)的決策。”

市級層面電子政務的出現(xiàn)可能強化政治決策者的責任，提升行政過程的透明度。伴隨能源轉(zhuǎn)型，包括個人、社區(qū)、城市街區(qū)、公民社會組織、能源協(xié)會和非政府組織在內(nèi)的多層利益相關者已成為分布式發(fā)電和可再生能源系統(tǒng)的支持者。未來，這些利益相關者對政客和城市公用能源企業(yè)經(jīng)理人的控制可能會比以往數(shù)十年更加嚴格。（本文由何亮摘譯）