從世界能源風(fēng)向透視中國能源戰(zhàn)略

當前，全球能源供需和治理格局發(fā)生深刻變化，世界主要國家和地區(qū)近年來紛紛適時調(diào)整中長期能源發(fā)展戰(zhàn)略。作為全球能源領(lǐng)域最重要的影響者之一，我國有必要以更具有戰(zhàn)略性的眼光，研判國際能源格局，以更具競爭力和引領(lǐng)性的定位參與國際能源競合，基于全球化視野形成新時代能源發(fā)展戰(zhàn)略的“中國思路”。

我國能源發(fā)展成就突出

2013年4月新一屆中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，并將能源發(fā)展等問題納入社會發(fā)展與經(jīng)濟工作統(tǒng)籌考慮。之后，我國能源戰(zhàn)略思想經(jīng)歷“兩個里程碑”：一是2014年以能源安全為核心，提出“四個革命、一個合作”的能源發(fā)展戰(zhàn)略；二是黨的十九大著眼于生態(tài)文明千年大計，提出繼續(xù)推進能源生產(chǎn)和消費革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，并將能源安全這一核心問題提升至更高的層次，明確了綠色、高效和安全并重。

在高屋建瓴的能源戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，我國能源發(fā)展成就顯著，在國際能源治理格局中逐漸從“跟跑者”向“領(lǐng)跑者”轉(zhuǎn)變，國家能源安全得到有效保障。

首先，我國形成了領(lǐng)先世界的綠色低碳發(fā)展國際競爭力。其次，能源科技創(chuàng)新成果顯著，百萬千瓦級超超臨界煤電機組、非常規(guī)天然氣勘探、特高壓輸電、“華龍一號”三代核電技術(shù)等也走在世界前列。第三，“一帶一路”能源合作逐步從全球能源治理的重要參與者、貢獻者進一步向舞臺中心邁進，不斷提升國際能源領(lǐng)域的話語權(quán)和影響力。最后，能源企業(yè)實力顯著增強，大型工程施工建設(shè)和融資能力優(yōu)勢明顯。

典型國家能源戰(zhàn)略實踐的參考

我們分析研究的十余個典型國家和地區(qū)的能源戰(zhàn)略，從增強經(jīng)濟實力、謀求國際地位，搶占科技制高點、追求能源獨立，解決社會問題、實現(xiàn)政治訴求，發(fā)展能源金融、保障能源安全等多個維度為能源在國家發(fā)展中的定位提供借鑒。

世界發(fā)達國家更注重引領(lǐng)能源變革、帶動經(jīng)濟復(fù)蘇，亞洲新興經(jīng)濟體對能源安全和能源經(jīng)濟可承受性更重視，而南美洲和非洲地區(qū)主要著眼于解決社會問題。

第一，能源是國家安全、內(nèi)政外交的重中之重。俄羅斯直接將能源作為經(jīng)濟發(fā)展的基石。雖然能源經(jīng)濟強相關(guān)是“雙刃劍”，但能源出口已成為俄羅斯推動國內(nèi)經(jīng)濟增長、參與世界經(jīng)濟體系、維護地緣政治影響、改善政治環(huán)境的重要戰(zhàn)略手段。日本始終將科技立國理念貫穿于能源戰(zhàn)略，早在第一次石油危機后就力推新能源、核電技術(shù)發(fā)展，以提升本國能源安全保障能力。目前，氫能已走在世界前列。

第二，參與全球能源治理體系，重視國際組織建設(shè)，是一國能源戰(zhàn)略的核心內(nèi)容。沙特以歐佩克為平臺通過產(chǎn)量控制等手段左右國際油價、影響全球市場，又在此基礎(chǔ)上構(gòu)筑中東地區(qū)及阿拉伯世界的主導(dǎo)權(quán)。同樣，經(jīng)合組織成員國加入國際能源署（IEA），通過協(xié)調(diào)各國能源政策、戰(zhàn)略石油儲備使用等，以有效提升本國應(yīng)對可能石油危機的能力。

第三，世界最發(fā)達國家和地區(qū)高度重視引領(lǐng)能源金融體系。美國早在布雷頓森林體系解體后，即將金融與能源戰(zhàn)略綁定，選擇石油作為美元新的錨定，建立了“石油—美元—美國國債”體系向全球輸出流動性、轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險和獲取利益。美國的能源戰(zhàn)略成為其左右世界能源格局、發(fā)揮地緣政治影響力的重要戰(zhàn)略武器。歐盟致力于構(gòu)建內(nèi)部統(tǒng)一能源市場，完善能源金融體系和法律保障體系。尤其是，歐美作為發(fā)達地區(qū)，能源需求旺盛，在兩次石油危機后分別建立WTI和布倫特原油期貨市場，引入金融資本和產(chǎn)業(yè)資本，通過期貨市場發(fā)現(xiàn)價格功能解決國際原油定價權(quán)問題，一定程度上限制了歐佩克對原油價格的壟斷。

第四，發(fā)揮地緣優(yōu)勢，提升國家能源戰(zhàn)略對外勢能。能源與地理因素，特別是與交通樞紐的結(jié)合，形成了能源地緣政治。土耳其依靠“歐亞非大陸樞紐”這一天然優(yōu)勢，不斷謀求能源樞紐地位并游走于歐美與俄羅斯等大國之間，不僅獲得了能源資源，還顯著提升了國際地位及話語權(quán)。新加坡依靠海上石油運輸要道馬六甲海峽東出入口的地理優(yōu)勢，煉油產(chǎn)業(yè)和石油進出口貿(mào)易得以蓬勃發(fā)展。

第五，能源戰(zhàn)略與其他經(jīng)濟社會發(fā)展目標的權(quán)衡不可不察。南非“全民能源”特色既可直接緩解其能源短缺等問題，也解決了就業(yè)、人才體系建設(shè)等深層次社會問題。委內(nèi)瑞拉則沒有逃脫“資源詛咒”，其政治、經(jīng)濟、社會與石油資源息息相關(guān)，導(dǎo)致經(jīng)濟波動、政權(quán)更迭、資源歸屬權(quán)變動、貨幣與通貨膨脹等方面的演變。而挪威雖然依靠水電立國、油氣富國，但更重視通過能源與金融、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的高效協(xié)同管理謀求可持續(xù)發(fā)展，成功走出“資源詛咒”陷阱。

我國能源戰(zhàn)略初步探討和建議

綠色發(fā)展、用能成本等問題已成為經(jīng)濟社會發(fā)展的核心關(guān)切，能源戰(zhàn)略必須融入國家整體發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)籌考慮，將與社會各領(lǐng)域、行業(yè)各環(huán)節(jié)以及各市場主體發(fā)生更密切的聯(lián)系，這就要求能源領(lǐng)域的戰(zhàn)略謀劃、政策制定、市場機制、規(guī)劃審批和監(jiān)督管理等更加統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

首先，深化推進能源領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)能源高質(zhì)量發(fā)展，是當前能源戰(zhàn)略制定的出發(fā)點和落腳點。今后，我國能源發(fā)展應(yīng)從“保供應(yīng)”向“求效率”轉(zhuǎn)變。尤其是我國晚于西方發(fā)達國家現(xiàn)代化上百年，遭受一定程度的戰(zhàn)略遏制也不可避免。在此背景下，如何將能源“革命”向深處推進，如何制定更有針對性和實效性的能源戰(zhàn)略，是高度緊迫和復(fù)雜的工作。從經(jīng)濟周期理論的普遍適用性看，經(jīng)濟繁榮期過后將出現(xiàn)供給側(cè)過剩，能源領(lǐng)域也難以避免。未來我國能源戰(zhàn)略一定是緊抓“以需求為導(dǎo)向”這個牛鼻子，深化推進能源領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，更加重視用戶側(cè)用能權(quán)和參與權(quán)，充分釋放需求側(cè)動力，形成供需互動、提質(zhì)增效的局面，尤其要避免新興能源業(yè)態(tài)走“以補貼為導(dǎo)向”的發(fā)展老路，出現(xiàn)新的潛在過剩產(chǎn)能。

其次，解決深層次的體制機制矛盾是當前能源戰(zhàn)略制定的重中之重。一方面，能源領(lǐng)域體制機制的不協(xié)調(diào)和不順暢是待解決的首要問題，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用與市場對資源配置的決定性作用是根本出路。另一方面，如何培育能源新業(yè)態(tài)尤為重要，如何實現(xiàn)不同行業(yè)與能源領(lǐng)域管理職能的有效協(xié)同或整合也很關(guān)鍵。以大數(shù)據(jù)為例，美國早已通過其能源部門下設(shè)的能源信息署（EIA）進行能源“大數(shù)據(jù)”匯總處理。而我國的能源行業(yè)信息統(tǒng)計分布在各行業(yè)組織，以及部分大型國有企業(yè)中，能源大數(shù)據(jù)尚不具備體制基礎(chǔ)。未來，對能源數(shù)據(jù)壁壘的認識有必要從“行業(yè)護城河”向“行業(yè)催化劑”轉(zhuǎn)變，而以統(tǒng)一能源數(shù)據(jù)的獨立處理為核心職能的能源信息機構(gòu)將是最基礎(chǔ)的一環(huán)。

再次，堅定推進能源顛覆性技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新，布局國家能源實驗室，力爭引領(lǐng)世界能源技術(shù)和產(chǎn)業(yè)格局發(fā)展方向。著力推進以核聚變、天然氣水合物、氫能為代表的顛覆性能源技術(shù)，搶占科技制高點。另外，提前布局國家能源重點實驗室，整合產(chǎn)業(yè)、研究、政府資源，打造創(chuàng)新集群，彌補基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)化中間銜接問題，實現(xiàn)能源領(lǐng)域產(chǎn)學(xué)研深度融合。

同時，落實“一帶一路”倡議，積極參與全球能源治理、提供國際制度等公共產(chǎn)品、推進能源-人民幣金融體系，對內(nèi)加強統(tǒng)一協(xié)調(diào)、不斷提升能源企業(yè)實力。

能源領(lǐng)域推進“一帶一路”倡議，需要建設(shè)大量能源基礎(chǔ)設(shè)施，涉及的能源供應(yīng)國、過境國和需求國利益訴求各有不同，經(jīng)常難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致項目懸而不決。同時，我國國際能源合作多以雙邊方式為主，且大多依托技術(shù)、資金和人力資源優(yōu)勢對外投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，不乏項目擱置和資金浪費等現(xiàn)象。因此，我國有必要更積極融入IEA等國際組織，參與能源憲章條約規(guī)則制定，并以“一帶一路”國際合作高峰論壇、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）等為契機構(gòu)建和完善以我國為主導(dǎo)的地區(qū)多邊協(xié)調(diào)組織，更加重視法律法規(guī)、技術(shù)標準、談判平臺、糾紛解決機制等國際能源合作規(guī)則公共產(chǎn)品的提供，推動建立“一帶一路”能源市場，擴大能源投資貿(mào)易人民幣計價。

此外，目前，法律法規(guī)、商務(wù)規(guī)則、政治變動、匯率波動、環(huán)保約束、合同簽訂以及公共關(guān)系等風(fēng)險已充分暴露，我國能源企業(yè)“走出去”必須更重視軟實力提升。尤其當前全球市場需求不足，政治風(fēng)向右轉(zhuǎn)，能源企業(yè)有必要在經(jīng)營理念上以國際市場通用規(guī)則和商務(wù)為導(dǎo)向把握市場機遇、規(guī)避各類風(fēng)險，緊抓目標國家發(fā)展訴求、形成地區(qū)發(fā)展的利益共同體。單一企業(yè)由于實力和專業(yè)限制，不能形成合力。能源領(lǐng)域“一帶一路”倡議推動中，應(yīng)著眼大國外交，以國際能源合作專門管理部門實現(xiàn)各部委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對能源企業(yè)“走出去”給予綜合指導(dǎo)和監(jiān)管。

未來，我國能源戰(zhàn)略以尋求高質(zhì)量發(fā)展、服務(wù)新能源業(yè)態(tài)生態(tài)圈和推進國際能源合作等為核心目標，更加協(xié)調(diào)統(tǒng)一、透明順暢的管理機制是重要基礎(chǔ)，參照生態(tài)環(huán)境部的組建初衷，可以在條件成熟、適當時機考慮將其他部委和司局的相關(guān)職能與國家能源局整合，打破能源品種壁壘、理順能源管理體制機制，促進能源戰(zhàn)略更好地落地實施，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻力量。