供給側(cè)限制煤炭：超越經(jīng)濟(jì)效率視角的政策

當(dāng)下我們需要探討的問(wèn)題，已經(jīng)從“要不要限制煤炭”，變成更有意義的“如何限制煤炭”。限制煤炭已經(jīng)成為“正確的事”，但是如何把事情做正確，在當(dāng)前減緩氣候變化、解決環(huán)境問(wèn)題的壓力之下，已經(jīng)成為需要超越最優(yōu)經(jīng)濟(jì)效率視角之上的考量。因?yàn)檫@種“最優(yōu)”，往往只存在于理論中。

過(guò)去一年，世界各地極端天氣頻發(fā)，高溫極寒輪番來(lái)襲，已經(jīng)并將繼續(xù)對(duì)全球產(chǎn)生深刻的影響。雖然從“氣候變化”到“具體地區(qū)及時(shí)段的天氣變化”存在著較長(zhǎng)的邏輯鏈條，但若忽視對(duì)于全球氣候變化的控制，極端天氣問(wèn)題發(fā)生的概率無(wú)疑將會(huì)增加。

基于這個(gè)大前提，無(wú)論是從化石能源對(duì)于氣候及天氣影響的長(zhǎng)鏈條來(lái)推斷，還是出于風(fēng)險(xiǎn)管理的考量，限制煤炭、并根據(jù)各國(guó)實(shí)際情況，讓煤炭在不影響能源安全的前提下逐步退出歷史舞臺(tái)是解決氣候變化及氣候安全問(wèn)題的必要條件。雖說(shuō)每個(gè)環(huán)節(jié)都存在一定的不確定性，但這并不影響我們得出確定性的結(jié)論。

根據(jù)《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)，到本世紀(jì)末，全球平均溫升要控制在2度以內(nèi)（與工業(yè)革命之前相比），并向?qū)崿F(xiàn)1.5度努力。政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）的文獻(xiàn)綜述顯示，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)（對(duì)應(yīng)66%的概率），整個(gè)能源與生態(tài)系統(tǒng)的碳排放只有大約1萬(wàn)億噸的CO2當(dāng)量預(yù)算（如果按照1.5度目標(biāo)計(jì)算，預(yù)算僅有4,500-6,000億噸）。這意味著，如果現(xiàn)在不采取有效措施實(shí)現(xiàn)全球碳排總量的銳減，不到20年，這一預(yù)算就會(huì)耗盡。

然而，按照30-35年的正常退役期估算，盡管各國(guó)現(xiàn)存燃煤電廠的情況各異，但總體來(lái)看，全球現(xiàn)存燃煤電廠在其剩余壽命期內(nèi)的排放就將超過(guò)這一預(yù)算的1/3。如果我們要堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)這一氣候安全目標(biāo)，目前探明的可采儲(chǔ)量中80%以上的煤炭、50%的石油與40%以上的天然氣都需要被永久地留在地殼中。

全球?qū)嵺`：“控煤俱樂(lè)部”在不斷擴(kuò)大

在2017年的氣候大會(huì)上，墨西哥等超過(guò)20個(gè)國(guó)家發(fā)起成立了“控制煤電”聯(lián)盟。芬蘭、英國(guó)、法國(guó)、愛(ài)爾蘭等國(guó)相繼提出了完全擺脫對(duì)煤炭的依賴、以及限制石油頁(yè)巖氣開采的時(shí)間表。必須承認(rèn)，上述提及的國(guó)家中有不少中小型國(guó)家，煤電體量較小，化石燃料消費(fèi)也不多，所以這些國(guó)家的“脫煤”對(duì)其能源結(jié)構(gòu)的影響程度，難以和中國(guó)、德國(guó)、美國(guó)等煤電大國(guó)相比。

但就在今年年初，德國(guó)官宣將開啟“脫煤大業(yè)”。2018年6月，德國(guó)成立了官方名稱為“增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)變化與就業(yè)委員會(huì)”的機(jī)構(gòu)，討論擺脫對(duì)煤炭的依賴以及對(duì)應(yīng)的社會(huì)政策問(wèn)題。作為重度依賴煤電（約40%的電力是煤電）的世界第四大經(jīng)濟(jì)體，德國(guó)的脫煤轉(zhuǎn)型對(duì)于中國(guó)有著重要借鑒意義。

經(jīng)過(guò)半年的討論，2019年1月26日，委員會(huì)以27票贊成、1票反對(duì)的絕對(duì)多數(shù)達(dá)成了“退煤”共識(shí)，并公布了退煤路線圖。德國(guó)的退煤時(shí)間表主要有三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)：

●2022年，將硬煤和褐煤發(fā)電裝機(jī)容量從43GW減少到30GW左右；

●2030年，煤電裝機(jī)容量進(jìn)一步減少到17GW；

●2038年，煤電正式退出德國(guó)能源系統(tǒng)。

此外，德國(guó)政府還將在2023、2026以及2029年對(duì)退煤路線圖和實(shí)施措施進(jìn)行盤點(diǎn)，并于2032年進(jìn)行評(píng)估來(lái)確定是否可以把退煤期限提前至2035年。

再來(lái)看美國(guó)。對(duì)，美國(guó)有個(gè)川普，但川普不代表美國(guó)，他對(duì)于美國(guó)能源政策的代表性，應(yīng)該只限于聯(lián)邦層面的“產(chǎn)業(yè)特定政策”方面。過(guò)去10年間，煤電在美國(guó)能源結(jié)構(gòu)的比重已經(jīng)下降了近20個(gè)百分點(diǎn)，發(fā)電量下降40%，川普那些為了拯救煤電與核電、不惜破壞“調(diào)度優(yōu)先次序”（merit-order）基本市場(chǎng)原則的“努力”，注定難以成功。

德國(guó)和美國(guó)的在能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方面的實(shí)踐，對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，或許都有著更大的借鑒意義。

需求側(cè)政策：理論上最優(yōu)，力度卻總不夠

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)處理市場(chǎng)失靈的視角，氣候變化根源于溫室氣體排放，是人類能源相關(guān)活動(dòng)所導(dǎo)致的外部性問(wèn)題（私人收益不等于社會(huì)收益）。解決這個(gè)問(wèn)題的最優(yōu)政策是給外部性以明確的定價(jià)，來(lái)表明資源使用的稀缺性，從而將資源配置給更需要的主體來(lái)使用與消費(fèi)，達(dá)到整體控制的目標(biāo)。

世界銀行2017年發(fā)布ReportOfTheHigh-LevelCommissionOnCarbonPrices就是這一理論在應(yīng)用層面的集中體現(xiàn)。這份報(bào)告認(rèn)為，要想實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的減碳目標(biāo)，全球碳價(jià)格需要在2020年達(dá)到每公噸（二氧化碳當(dāng)量）40-80美元，2030年達(dá)到每公噸50-100美元，并結(jié)合采取配套政策。

未來(lái)幾年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)有力競(jìng)爭(zhēng)者之一的哈佛大學(xué)教授MartinWeitzman也在理論上證明：只要所有國(guó)家認(rèn)同一個(gè)共同的碳稅治理程序，通過(guò)談判與多數(shù)表決原則，這些完全自私的國(guó)家最終會(huì)達(dá)成一個(gè)社會(huì)最優(yōu)的碳稅水平。但是就目前的國(guó)際政治與治理現(xiàn)狀來(lái)看，這個(gè)前提仍然顯得相當(dāng)嚴(yán)苛，甚至不切實(shí)際。

如此看來(lái)，雖然理論上的完備性與完美是令人佩服的，但是這些植根于經(jīng)濟(jì)效率的主張，在實(shí)際政策框架體系內(nèi)的影響力非常有限。相比之下，“供給側(cè)的直接限制”這種“命令—控制性”政策更加簡(jiǎn)單直接。沒(méi)有過(guò)于復(fù)雜的設(shè)計(jì)，也減少了負(fù)擔(dān)沉重的監(jiān)管與行政程序，效果反而更加顯著。

我們可以將煤炭供給側(cè)直接限制政策與MRV原則（Measurement,ReportingandVerification，也就是可監(jiān)測(cè)、可報(bào)告、可核查）做個(gè)比較。MRV是溫室氣體治理體系中經(jīng)常提及的一個(gè)詞。在現(xiàn)行體制下，各國(guó)要確定減排指標(biāo)，就必須利用MRV以保證減排的真實(shí)性與進(jìn)度。

雖然現(xiàn)行的氣候體系完全是一套自愿體系，但背后的工作量依舊千頭萬(wàn)緒、龐大無(wú)比?？扇绻诠┙o側(cè)直接限制煤炭，其實(shí)就可以完全不需要MRV了；再進(jìn)一步，如果這種對(duì)供給側(cè)的限制切實(shí)可行，它可以帶來(lái)一種“世界公民”的示范效應(yīng)，給更多國(guó)家的跟進(jìn)提供“成本可接受”方案的提示。

綜上所述，從需求側(cè)限制煤炭的政策成功的概率明顯不高。那么這樣的政策是否還是“最優(yōu)”的政策，就需要打個(gè)問(wèn)號(hào)了。

我國(guó)的供給側(cè)限制政策

能源經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是開放的系統(tǒng)，受政府政策與個(gè)人行為的影響很大，主要取決于人們對(duì)系統(tǒng)的預(yù)期與目標(biāo)。能源技術(shù)的歷史告訴我們：一種能源退出歷史，往往不是因?yàn)樗暮慕撸且驗(yàn)槌霈F(xiàn)了更好、更高級(jí)的能源。煤炭代替薪柴、油氣替代煤炭，都是如此。

因此，限制煤炭不能局限于經(jīng)濟(jì)效率視角，更要從歷史沿革（所謂路徑依賴）、能源政策制定的特點(diǎn)、法律與政治，甚至是心理與文化等多維度來(lái)進(jìn)行考量。

在理論層面上，煤炭供應(yīng)側(cè)的限制措施可能并非經(jīng)濟(jì)效率最優(yōu)的選擇；但從動(dòng)態(tài)以及長(zhǎng)期的氣候影響上來(lái)看，任何旨在有效限制煤炭的政策與行動(dòng)，都將在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)更加流行，正如前文所提，限制煤炭使用需要更激進(jìn)的政策和目標(biāo)。

當(dāng)然，我們需要確認(rèn)這種限制不會(huì)帶來(lái)超過(guò)100%的煤炭需求反彈。比如一個(gè)地區(qū)控煤，造成其他地區(qū)煤炭?jī)r(jià)格大幅下降，反而造成煤炭使用量上升，甚至超過(guò)控煤地區(qū)的減少量的情形。

說(shuō)回中國(guó)，我國(guó)的煤炭供給側(cè)限制政策以及煤炭退出時(shí)間表，不應(yīng)是盲目的順應(yīng)國(guó)際趨勢(shì)，而是我們自身的必要需求，以及全球視角下“人類的共同責(zé)任”決定的。

從減緩氣候變化、能源轉(zhuǎn)型的長(zhǎng)期趨勢(shì)來(lái)看，中國(guó)煤電行業(yè)具有結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必要性；就中短期而言，生產(chǎn)率提高、開采成本問(wèn)題、礦工的工作尊嚴(yán)以及本地環(huán)境質(zhì)量提升的壓力更是要求我們盡快收縮煤炭產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

更重要的，我國(guó)也已經(jīng)積累了實(shí)施能力方面的豐富經(jīng)驗(yàn)。從過(guò)去的能源政策的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，供給側(cè)的改革往往是有效的——這一結(jié)論從我國(guó)利用政策引導(dǎo)煤電進(jìn)行環(huán)保改造升級(jí)的進(jìn)程已經(jīng)可見(jiàn)一斑。因?yàn)樗婕暗闹黧w更少，從而容易“指揮”控制，信息不對(duì)稱程度也小，因此，筆者有理由相信，加快中國(guó)煤炭行業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，是可能的。