風(fēng)光審批權(quán)下放導(dǎo)致地方突擊核準(zhǔn)，能源局政策補(bǔ)缺

面對(duì)海上風(fēng)電去年下半年的核準(zhǔn)浪潮，明眼人都看出補(bǔ)貼資金將難以承受。一位能源局官員卻表示無(wú)能為力，因?yàn)榘凑諜?quán)責(zé)分工，地方政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目核準(zhǔn)，能源局負(fù)責(zé)將核準(zhǔn)項(xiàng)目列入補(bǔ)貼目錄，即便超出補(bǔ)貼能力也只能如此。

作為一個(gè)行業(yè)主管部門(mén)，能源局不具備對(duì)地方政府的直接約束力。地方政府為實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)往往自行其是。

能源局相關(guān)人士表示，能源局對(duì)海上風(fēng)電的定位是積極穩(wěn)妥，從沒(méi)鼓勵(lì)過(guò)大干快上。相比光伏、陸上風(fēng)電規(guī)劃裝機(jī)目標(biāo)，海上風(fēng)電裝機(jī)目標(biāo)并沒(méi)有“以上”二字，這意味著海上風(fēng)電的裝機(jī)目標(biāo)是嚴(yán)格的上限。

但地方政府并未遵守這一限定。比如，能源局批復(fù)的廣東海上風(fēng)電規(guī)劃(2017-2030年)，近海淺水區(qū)海上風(fēng)電項(xiàng)目總規(guī)模985萬(wàn)千瓦，其余為近海深水項(xiàng)目，用作項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，暫不建議推進(jìn)開(kāi)發(fā)。但僅去年第四季度，廣東省就核準(zhǔn)了2531萬(wàn)千瓦的海上風(fēng)電項(xiàng)目，近海深水海上風(fēng)電項(xiàng)目已進(jìn)入開(kāi)工流程。

再比如，去年5月24日，能源局發(fā)布關(guān)于風(fēng)電建設(shè)的47號(hào)文，提出推行競(jìng)爭(zhēng)方式配置風(fēng)電項(xiàng)目，要求各地能源主管部門(mén)按照能源局發(fā)布的《風(fēng)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置指導(dǎo)方案(試行)》制定風(fēng)電項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置辦法。

廣東省在去年8月就公布了海上風(fēng)電競(jìng)爭(zhēng)配置辦法的征求意見(jiàn)稿。但根據(jù)這個(gè)辦法，廣東的申報(bào)電價(jià)實(shí)際降價(jià)的上限2分/千瓦時(shí)，之后再通過(guò)降價(jià)得分難度均大大提高，與能源局通過(guò)競(jìng)價(jià)降低電價(jià)的精神不符。

接近能源局的一位專(zhuān)家表示，這實(shí)際是“假競(jìng)價(jià)”，能源局在廣東征求意見(jiàn)稿發(fā)布后表達(dá)了意見(jiàn)，但并未影響到廣東，廣東省在去年12月正式發(fā)布了海上風(fēng)電的競(jìng)爭(zhēng)配置辦法。

地方政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中話語(yǔ)權(quán)增大與國(guó)內(nèi)的行政改革相關(guān)。2013年之后，風(fēng)電、光伏審批權(quán)從能源局下放到地方能源主管部門(mén)，在具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，能源局僅保留產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、戰(zhàn)略等職能，也因此，各地的競(jìng)爭(zhēng)配置辦法由各地根據(jù)能源局指導(dǎo)自行制定。

但在能源局4月發(fā)布的關(guān)于2019年風(fēng)電建設(shè)管理要求新政中，利用手中的政策工具有力的約束了地方政府的“胡作非為”。

能源局是通過(guò)手中補(bǔ)貼配置的權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的。對(duì)于海上風(fēng)電，能源局明確表態(tài)：2018年度未通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)入國(guó)家補(bǔ)貼范圍并確定上網(wǎng)電價(jià)的海上風(fēng)電項(xiàng)目，其核準(zhǔn)文件不能作為享受?chē)?guó)家補(bǔ)貼的依據(jù)。在去年關(guān)于風(fēng)電建設(shè)的47號(hào)文發(fā)布日前獲得核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項(xiàng)目，在本次通知發(fā)布前未辦齊開(kāi)工前手續(xù)的，均參加競(jìng)爭(zhēng)配置并通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)確定上網(wǎng)電價(jià)。

競(jìng)爭(zhēng)配置項(xiàng)目仍屬于補(bǔ)貼項(xiàng)目范疇，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)配置項(xiàng)目，能源局如是表態(tài)：先進(jìn)推進(jìn)平價(jià)風(fēng)電項(xiàng)目，暫不進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)配置，確需競(jìng)爭(zhēng)配置的地區(qū)，制定競(jìng)爭(zhēng)配置辦法后，需由國(guó)家能源局會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)各省級(jí)能源主管部門(mén)報(bào)送備案的建設(shè)方案進(jìn)行論證，確認(rèn)后方可實(shí)施。

能源局與地方政府行為不一致源于彼此之間的目標(biāo)并不一致。

地方政府傾向于利用手中的風(fēng)、光資源，來(lái)?yè)Q取開(kāi)發(fā)商在本地投資設(shè)廠，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這使得風(fēng)、光新增裝機(jī)規(guī)模的擴(kuò)張與地方政府的利益一致?；谶@一動(dòng)力，多個(gè)省份在光伏審批上創(chuàng)新思路，推出“先建先得”政策，成為光伏裝機(jī)嚴(yán)重超規(guī)劃的一個(gè)重要原因。

在風(fēng)電領(lǐng)域，地方政府在海上風(fēng)電突擊核準(zhǔn)，乃至在競(jìng)價(jià)辦法中保護(hù)電價(jià)，背后隱藏的邏輯是，爭(zhēng)取更高的海上風(fēng)電電價(jià)，吸引更多開(kāi)發(fā)商來(lái)本地開(kāi)發(fā)，進(jìn)而交換更多投資落地本地。

能源局推動(dòng)風(fēng)、光產(chǎn)業(yè)發(fā)展受清潔能源裝機(jī)比例目標(biāo)驅(qū)動(dòng)，以及風(fēng)電、光伏是世界能源清潔轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)形式，基于此，風(fēng)電、光伏的十三五規(guī)劃目標(biāo)附加“以上”二字，意為鼓勵(lì)發(fā)展，不設(shè)上限。

但能源局鼓勵(lì)發(fā)展風(fēng)電、光伏還受其他政策目標(biāo)的約束。能源局需要保證產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，并受補(bǔ)貼能力的限制，同時(shí)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)早日實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。其中，補(bǔ)貼的壓力，成為促使能源局態(tài)度愈來(lái)愈強(qiáng)硬的一個(gè)關(guān)鍵原因。

接近能源局人士透露，早在2015年，財(cái)政部就建議能源局根據(jù)補(bǔ)貼能力“量入為出”，但彼時(shí)風(fēng)、光規(guī)模尚小，補(bǔ)貼缺口也不大。之后隨著補(bǔ)貼缺口日漸擴(kuò)大，補(bǔ)貼拖欠越來(lái)越嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)界通過(guò)各種渠道傳遞信息，最終壓力傳導(dǎo)至能源局。

地方政府超規(guī)劃發(fā)展風(fēng)電、光伏與能源局鼓勵(lì)發(fā)展風(fēng)、光的目標(biāo)一致，但更多風(fēng)、光項(xiàng)目意味著更多的補(bǔ)貼，與能源局控制補(bǔ)貼缺口的目標(biāo)相左。

能源局態(tài)度漸趨強(qiáng)硬的標(biāo)志性事件，是去年光伏的“531”新政，在2017、2018上半年光伏裝機(jī)大幅超規(guī)劃背景下，能源局出臺(tái)政策大幅收縮補(bǔ)貼額度，被業(yè)內(nèi)認(rèn)為限制光伏過(guò)快發(fā)展的“硬著陸”政策。

也因此，在能源局今年4月關(guān)于風(fēng)電、光伏建設(shè)要求的新政中，為光伏確定了30億元的年度補(bǔ)貼額度，“量入為出”，拒絕承認(rèn)2018年下半年核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項(xiàng)目鎖定0.85元/千瓦時(shí)的上網(wǎng)電價(jià)。

解決地方政府和能源局分歧的關(guān)鍵在于平價(jià)上網(wǎng)，一旦風(fēng)電、光伏實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，更多風(fēng)電、光伏裝機(jī)不會(huì)增加額外的補(bǔ)貼壓力，并有利于加快清潔能源轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)。也因此，在能源局4月的通知中，推進(jìn)平價(jià)風(fēng)電、光伏項(xiàng)目是能源局工作的首要任務(wù)。