風(fēng)電、光伏發(fā)電審批權(quán)下放導(dǎo)致地方突擊核準(zhǔn)

面對海上風(fēng)電去年下半年的核準(zhǔn)浪潮，明眼人都看出補貼資金將難以承受。一位能源局官員卻表示無能為力，因為按照權(quán)責(zé)分工，地方政府負責(zé)項目核準(zhǔn)，能源局負責(zé)將核準(zhǔn)項目列入補貼目錄，即便超出補貼能力也只能如此。

作為一個行業(yè)主管部門，能源局不具備對地方政府的直接約束力。地方政府為實現(xiàn)自己的目標(biāo)往往自行其是。

能源局相關(guān)人士表示，能源局對海上風(fēng)電的定位是積極穩(wěn)妥，從沒鼓勵過大干快上。相比光伏、陸上風(fēng)電規(guī)劃裝機目標(biāo)，海上風(fēng)電裝機目標(biāo)并沒有“以上”二字，這意味著海上風(fēng)電的裝機目標(biāo)是嚴(yán)格的上限。

但地方政府并未遵守這一限定。比如，能源局批復(fù)的廣東海上風(fēng)電規(guī)劃（2017-2030年），近海淺水區(qū)海上風(fēng)電項目總規(guī)模985萬千瓦，其余為近海深水項目，用作項目儲備，暫不建議推進開發(fā)。但僅去年第四季度，廣東省就核準(zhǔn)了2531萬千瓦的海上風(fēng)電項目，近海深水海上風(fēng)電項目已進入開工流程。

再比如，去年5月24日，能源局發(fā)布關(guān)于風(fēng)電建設(shè)的47號文，提出推行競爭方式配置風(fēng)電項目，要求各地能源主管部門按照能源局發(fā)布的《風(fēng)電項目競爭配置指導(dǎo)方案（試行）》制定風(fēng)電項目競爭配置辦法。

廣東省在去年8月就公布了海上風(fēng)電競爭配置辦法的征求意見稿。但根據(jù)這個辦法，廣東的申報電價實際降價的上限2分/千瓦時，之后再通過降價得分難度均大大提高，與能源局通過競價降低電價的精神不符。

接近能源局的一位專家表示，這實際是“假競價”，能源局在廣東征求意見稿發(fā)布后表達了意見，但并未影響到廣東，廣東省在去年12月正式發(fā)布了海上風(fēng)電的競爭配置辦法。

地方政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中話語權(quán)增大與國內(nèi)的行政改革相關(guān)。2013年之后，風(fēng)電、光伏審批權(quán)從能源局下放到地方能源主管部門，在具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，能源局僅保留產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、戰(zhàn)略等職能，也因此，各地的競爭配置辦法由各地根據(jù)能源局指導(dǎo)自行制定。

但在能源局4月發(fā)布的關(guān)于2019年風(fēng)電建設(shè)管理要求新政中，利用手中的政策工具有力的約束了地方政府的“胡作非為”。

能源局是通過手中補貼配置的權(quán)力來實現(xiàn)這一目標(biāo)的。對于海上風(fēng)電，能源局明確表態(tài)：

2018年度未通過競爭方式進入國家補貼范圍并確定上網(wǎng)電價的海上風(fēng)電項目，其核準(zhǔn)文件不能作為享受國家補貼的依據(jù)。在去年關(guān)于風(fēng)電建設(shè)的47號文發(fā)布日前獲得核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項目，在本次通知發(fā)布前未辦齊開工前手續(xù)的，均參加競爭配置并通過競爭確定上網(wǎng)電價。

競爭配置項目仍屬于補貼項目范疇，對于競爭配置項目，能源局如是表態(tài)：

先進推進平價風(fēng)電項目，暫不進行競爭配置，確需競爭配置的地區(qū)，制定競爭配置辦法后，需由國家能源局會同有關(guān)部門對各省級能源主管部門報送備案的建設(shè)方案進行論證，確認(rèn)后方可實施。

能源局與地方政府行為不一致源于彼此之間的目標(biāo)并不一致。

地方政府傾向于利用手中的風(fēng)、光資源，來換取開發(fā)商在本地投資設(shè)廠，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，這使得風(fēng)、光新增裝機規(guī)模的擴張與地方政府的利益一致?；谶@一動力，多個省份在光伏審批上創(chuàng)新思路，推出“先建先得”政策，成為光伏裝機嚴(yán)重超規(guī)劃的一個重要原因。

在風(fēng)電領(lǐng)域，地方政府在海上風(fēng)電突擊核準(zhǔn)，乃至在競價辦法中保護電價，背后隱藏的邏輯是，爭取更高的海上風(fēng)電電價，吸引更多開發(fā)商來本地開發(fā)，進而交換更多投資落地本地。

能源局推動風(fēng)、光產(chǎn)業(yè)發(fā)展受清潔能源裝機比例目標(biāo)驅(qū)動，以及風(fēng)電、光光伏是世界能源清潔轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)形式，基于此，風(fēng)電、光伏的十三五規(guī)劃目標(biāo)附加“以上”二字，意為鼓勵發(fā)展，不設(shè)上限。

但能源局鼓勵發(fā)展風(fēng)電、光伏還受其他政策目標(biāo)的約束。能源局需要保證產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，并受補貼能力的限制，同時推動產(chǎn)業(yè)早日實現(xiàn)平價上網(wǎng)。其中，補貼的壓力，成為促使能源局態(tài)度愈來愈強硬的一個關(guān)鍵原因。

接近能源局人士透露，早在2015年，財政部就建議能源局根據(jù)補貼能力“量入為出”，但彼時風(fēng)、光規(guī)模尚小，補貼缺口也不大。之前隨著補貼缺口日漸擴大，補貼拖欠越來越嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)界通過各種渠道傳遞信息，最終壓力傳導(dǎo)至能源局。

地方政府超規(guī)劃發(fā)展風(fēng)電、光伏與能源局鼓勵發(fā)展風(fēng)、光的目標(biāo)一致，但更多風(fēng)、光項目意味著更多的補貼，與能源局控制補貼缺口的目標(biāo)相左。

能源局態(tài)度漸趨強硬的標(biāo)志性事件，是去年光伏的“531”新政，在2017、2018上半年光伏裝機大幅超規(guī)劃背景下，能源局出臺政策大幅收縮補貼額度，被業(yè)內(nèi)成為限制光伏過快發(fā)展的“硬著陸”政策。

也因此，在能源局今年4月關(guān)于風(fēng)電、光伏建設(shè)要求的新政中，為光伏確定了30億元的年度補貼額度，“量入為出”，拒絕承認(rèn)2018年下半年核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項目鎖定0.85元/千瓦時的上網(wǎng)電價。

解決地方政府和能源局分歧的關(guān)鍵在于平價上網(wǎng)，一旦風(fēng)電、光伏實現(xiàn)平價上網(wǎng)，更多風(fēng)電、光伏裝機不會增加額外的補貼壓力，并有利于加快清潔能源轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)。也因此，在能源局4月的通知中，推進平價風(fēng)電、光伏項目是能源局工作的首要任務(wù)。