我國(guó)煤炭資源采礦權(quán)有償使用中存在的問(wèn)題

煤炭資源采礦權(quán)有償使用制度就是采礦權(quán)人通過(guò)合法方式一次性付清相對(duì)資源租而后逐年繳納絕對(duì)資源租而獲得采礦權(quán)的制度。相對(duì)資源租制度是煤炭資源所有者出讓采礦權(quán)而一次性收取相對(duì)資源租(又稱紅利，采礦權(quán)價(jià)款)的制度。絕對(duì)資源租制度是煤炭資源所有者依據(jù)所有權(quán)收取資源耗竭性補(bǔ)償(又稱權(quán)利金，耗竭性收益)的制度。相對(duì)資源租在前，絕對(duì)資源租在后，兩者不能相互代替。無(wú)論相對(duì)資源租和絕對(duì)資源租，其對(duì)煤炭資源所有人和采礦權(quán)人的利益博弈都是重要的。

總體上看，我國(guó)煤炭資源采礦權(quán)有償使用制度理論和實(shí)踐都還比較落后，某些制度的負(fù)面作用甚至大于正面作用。

1.缺乏總體設(shè)計(jì)，費(fèi)用項(xiàng)目多而雜，功能重復(fù)交叉。

煤炭資源采礦權(quán)有償使用制度的整體框架不清晰，缺乏科學(xué)的總體設(shè)計(jì)；絕對(duì)資源租和相對(duì)資源租的性質(zhì)和功能相交織，煤炭采礦權(quán)有償使用費(fèi)用包括采礦權(quán)價(jià)款、資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)和增值稅中的一部分，多達(dá)四類，費(fèi)用名目多而雜、雜而散；煤炭資源稅所含的級(jí)差收益調(diào)節(jié)與采礦權(quán)價(jià)款的級(jí)差收益調(diào)節(jié)功能明顯地重復(fù)交叉，增值稅中資源有償使用功能與資源補(bǔ)償費(fèi)交叉重復(fù)。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，目前我國(guó)煤炭產(chǎn)品稅費(fèi)之重為世界之最，但煤炭資源有償使用總費(fèi)用卻比這些國(guó)家低。

現(xiàn)行煤炭資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)征收制度是20世紀(jì)90年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期的產(chǎn)物，亦是國(guó)民經(jīng)濟(jì)明顯粗放型增長(zhǎng)時(shí)期的產(chǎn)物，已不能適應(yīng)建設(shè)節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的需要。雖然與煤炭產(chǎn)品相關(guān)的稅和有償使用費(fèi)都是國(guó)家財(cái)政收入，但兩者設(shè)立的理論依據(jù)、法律依據(jù)和實(shí)際操作完全不同，煤礦企業(yè)煤炭資源有償使用費(fèi)用進(jìn)成本的會(huì)計(jì)科目也不同。

2.資源稅制弊端。

煤炭資源稅制在過(guò)去曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)積極作用，但是，隨著采礦權(quán)價(jià)款制度的建立，其不科學(xué)性問(wèn)題就越來(lái)越突出。

(1)資源稅功能與采礦權(quán)價(jià)款功能重復(fù)，兩者都有級(jí)差收益調(diào)節(jié)，不科學(xué)。例如，煉焦煤采礦權(quán)價(jià)款已經(jīng)充分包含了煤種級(jí)差收益調(diào)節(jié)的因素，而資源稅也包含此因素，兩者功能重復(fù)。在其他條件相同的情況下，煉焦煤采礦權(quán)價(jià)款已經(jīng)高于非煉焦煤種，而焦煤的煤炭資源稅為8元/噸，比其他煤種的煤炭資源稅額高出1倍以上。

(2)以政治權(quán)力為依據(jù)、按銷售量收取的資源稅制，不能起到級(jí)差收益調(diào)節(jié)的作用。在不改變資源稅征收模式的情況下，無(wú)論資源稅額標(biāo)準(zhǔn)多高，都只能起到增加地方財(cái)政收入的作用，而不能收到抑制資源浪費(fèi)的效果，甚至進(jìn)一步加劇了煤礦企業(yè)采富棄貧、浪費(fèi)資源的行為。

(3)資源稅額標(biāo)準(zhǔn)以行政單位確定不科學(xué)。一是各地方提出的標(biāo)準(zhǔn)相差很大，由此產(chǎn)生不公平。由于煤炭資源稅是地方稅，目前還有幾個(gè)省(區(qū)、市)沒(méi)有上調(diào)稅額標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行非焦煤的資源稅額標(biāo)準(zhǔn)范圍為0.5元~4.0元/噸，最高與最低相差3.5元/噸。二是同一煤田資源卻有不同的煤炭資源稅，不合理。例如，鄂爾多斯煤田跨山西、陜西、內(nèi)蒙古、寧夏和甘肅五省區(qū)，而此五省區(qū)的煤炭資源稅額標(biāo)準(zhǔn)不同。三是一些煤炭資源條件差的省區(qū)的煤炭資源稅額標(biāo)準(zhǔn)還高于資源條件好的省區(qū)。例如，湖北的煤炭資源條件差，如果從資源級(jí)差收益調(diào)節(jié)功能看，其資源稅額應(yīng)低于比其資源條件好的湖南，但其資源稅額高于湖南。

(4)改革期的資源稅制度沒(méi)有與采礦權(quán)價(jià)款制度改革掛鉤，造成不公平競(jìng)爭(zhēng)。目前，已繳納采礦權(quán)價(jià)款的與沒(méi)有繳納采礦權(quán)價(jià)款的都要繳納相同標(biāo)準(zhǔn)的資源稅，都被提高資源稅額標(biāo)準(zhǔn)，明顯不合理。

3.資源補(bǔ)償費(fèi)制度問(wèn)題。

在煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算公式“費(fèi)額=礦產(chǎn)品銷售收入×補(bǔ)償費(fèi)率×開(kāi)采回收率系數(shù)”中，資源補(bǔ)償費(fèi)按銷售收入計(jì)征比較合理，但與回收率掛鉤，就不科學(xué)不可行。因?yàn)?(1)煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)中的“礦山回收率”的概念不清，各地執(zhí)行時(shí)標(biāo)準(zhǔn)可能不同。就煤礦礦井而言，“回收率”概念有三個(gè):礦井回收率、采區(qū)回收率和采煤工作面回收率。此處的“回收率”是指哪個(gè)，沒(méi)有明確規(guī)定。(2)對(duì)“礦井回收率”的確定缺乏有效的核實(shí)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，制度形同虛設(shè)。(3)理論上不可行。首先，資源回收率的確定比較復(fù)雜，核實(shí)和監(jiān)督資源回收率的成本很高。資源空間形態(tài)的差異是資源回收率不同的客觀條件，資源煤炭資源的賦存形態(tài)不同，在一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件和一定采煤方法限定下采出的煤炭數(shù)量不同。嚴(yán)格地講，科學(xué)地核定煤礦資源回收率需要地質(zhì)、測(cè)量和采礦專業(yè)技術(shù)人員參與，而稅務(wù)部門難以配置這些專業(yè)人員?；厥章实拇_定只能由采礦權(quán)人報(bào)告，核查只能流于形式。其次，目前我國(guó)有煤礦約1.8萬(wàn)個(gè)，大致相當(dāng)于世界其他產(chǎn)煤國(guó)煤礦數(shù)量之和，這些煤礦分布在26個(gè)省市區(qū)(原為27個(gè)省市區(qū)，2006年4月廣東省已退出煤炭行業(yè))。煤礦數(shù)量之多，分布面之廣，核查回收率工作量之大，政府部門不可能有那么多的人力去做。(4)資源補(bǔ)償費(fèi)提高資源回收率功能與采礦權(quán)價(jià)款的提高資源回收率功能重復(fù)交叉，不合理。(5)實(shí)踐已證明資源補(bǔ)償費(fèi)與回收率掛鉤制度不可行。全國(guó)實(shí)行這一制度十幾年，但是煤炭資源回收率還是很低。(6)改革期的資源補(bǔ)償費(fèi)制度沒(méi)有與采礦權(quán)價(jià)款制度改革掛鉤，已繳納采礦權(quán)價(jià)款的與沒(méi)有繳納采礦權(quán)價(jià)款的都實(shí)行相同的資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率，明顯不合理、不公平。

4.煤炭增值稅混淆了稅與資源有償使用費(fèi)的概念。

(1)稅與資源有償使用費(fèi)的性質(zhì)、功能不同。

在性質(zhì)上，稅是國(guó)家憑借政治權(quán)力強(qiáng)行地?zé)o償?shù)卣魇盏膰?guó)家財(cái)政收入，而煤炭采礦權(quán)有償使用費(fèi)是國(guó)家憑借煤炭資源所有權(quán)收取的資源資產(chǎn)收益，兩者性質(zhì)完全不同。因此，國(guó)家憑借政治權(quán)力征收的增值稅、資源稅與體現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)益的資源補(bǔ)償費(fèi)存在交叉。新的自然資源價(jià)值觀認(rèn)為煤炭資源不但有使用價(jià)值，而且有價(jià)值，有增值性，煤炭資源采礦權(quán)能夠出讓和轉(zhuǎn)讓。然而，與制造加工業(yè)等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的價(jià)值、增值性截然不同的是，煤炭產(chǎn)品的價(jià)值、增值性只與煤炭資源自然稟賦、耗竭性相關(guān)，而與生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步和設(shè)備更新無(wú)關(guān)。但煤炭增值稅制度恰恰忽視了煤礦企業(yè)的勞動(dòng)對(duì)象是不可再生的自然資源這一特殊性。實(shí)際上，煤炭開(kāi)采行業(yè)生產(chǎn)具有一定的第一產(chǎn)業(yè)性質(zhì)。對(duì)煤炭開(kāi)采業(yè)設(shè)立增值稅而且是生產(chǎn)型增值稅實(shí)際上將煤炭開(kāi)采業(yè)視同為制造業(yè)、加工業(yè)，設(shè)立所謂的“先征后返”制度又形成其分配不公平和管理成本增加的弊端。在功能上，稅收是國(guó)家為保證國(guó)家管理運(yùn)行而設(shè)置的財(cái)政收入，實(shí)際操作中可以減免等優(yōu)惠，而煤炭資源采礦權(quán)有償使用費(fèi)是國(guó)家對(duì)煤炭資源的所有權(quán)收益，不能減免。雖然增值稅和資源有償使用費(fèi)都是國(guó)家財(cái)政收入，但會(huì)計(jì)科目不同。

(2)增值稅造成煤礦企業(yè)稅負(fù)高與采礦權(quán)有償使用費(fèi)低的矛盾。

1994年稅制改革前后，其他行業(yè)的稅負(fù)變化不大，但卻大大加重了煤炭開(kāi)采業(yè)稅負(fù)。因?yàn)槊禾块_(kāi)采的不可再生的自然資源，購(gòu)買原材料的進(jìn)項(xiàng)稅抵扣比制造加工業(yè)等行業(yè)企業(yè)少得多，實(shí)際稅負(fù)比1994年稅制改革前高出近7個(gè)百分點(diǎn)!但與世界主要產(chǎn)煤國(guó)相比，我國(guó)絕大多數(shù)采礦權(quán)人卻沒(méi)有繳納采礦權(quán)價(jià)款而導(dǎo)致煤炭資源采礦權(quán)有償使用總費(fèi)用低的不合理現(xiàn)象。

5.采礦權(quán)價(jià)款制度的弊端。

(1)由于理論認(rèn)識(shí)和法律法規(guī)上將采礦權(quán)與國(guó)家是否出資勘察相聯(lián)系，我國(guó)煤炭資源采礦權(quán)價(jià)格普遍存在低估現(xiàn)象。例如，山西省現(xiàn)行的煤炭資源采礦權(quán)價(jià)款標(biāo)準(zhǔn)明顯低，最高價(jià)款標(biāo)準(zhǔn)才3.8元/噸。(2)礦業(yè)權(quán)價(jià)款的確定不規(guī)范。主要表現(xiàn)在:一是采礦權(quán)價(jià)值評(píng)估不規(guī)范。二是采礦權(quán)價(jià)格確定不規(guī)范。三是采礦權(quán)價(jià)款標(biāo)準(zhǔn)確定不規(guī)范。(3)出讓方式有弊端。主要表現(xiàn)在:一是申請(qǐng)出讓、協(xié)議出讓會(huì)助長(zhǎng)壟斷；二是備案制不符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的大方向；三是采礦權(quán)拍賣行為不規(guī)范，政府監(jiān)管不到位。有的拍賣中介機(jī)構(gòu)置國(guó)家法律法規(guī)于不顧，在沒(méi)有通過(guò)國(guó)土資源部門審批前就發(fā)布公告，擅自拍賣。(4)煤炭資源采礦權(quán)制度改革與實(shí)踐滯后導(dǎo)致煤炭資源大量浪費(fèi)，生產(chǎn)秩序混亂，影響到國(guó)家能源安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

6.煤炭資源采礦權(quán)有償使用管理體制上的弊端。

目前，我國(guó)煤炭資源有償使用制度實(shí)行中央和省級(jí)政府兩級(jí)管理，有的省區(qū)甚至要求縣級(jí)政府部門也制定有償使用方案，成了事實(shí)上的多級(jí)管理。這種管理體制帶來(lái)一系列問(wèn)題:(1)弱化了宏觀控制，強(qiáng)化了地方保護(hù)，不利于全國(guó)煤炭資源的優(yōu)化配置；(2)導(dǎo)致各地配置煤炭采礦權(quán)掌握的標(biāo)準(zhǔn)不同，不利于煤炭經(jīng)濟(jì)有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型；(3)增加了腐敗風(fēng)險(xiǎn)；(4)增加行政成本、降低管理效率；(5)采礦權(quán)備案制既與煤炭資源有償使用改革的大方向不協(xié)調(diào)，既造成了采礦權(quán)人之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，又弱化了國(guó)家的煤炭資源所有權(quán)管理，降低了國(guó)家煤炭資源資產(chǎn)收益；(6)缺乏反壟斷反腐敗監(jiān)督體制和機(jī)制。