解讀工業(yè)部門(mén)脫碳面臨的障礙

在歐盟排放交易體系（ETS）內(nèi)運(yùn)營(yíng)的行業(yè)約占該團(tuán)體二氧化碳總排放量的42％。減少這些溫室氣體來(lái)源對(duì)于實(shí)現(xiàn)歐盟的總體排放目標(biāo)以及根據(jù)“巴黎”協(xié)議限制全球氣溫上升至關(guān)重要。實(shí)際上，由于多方面原因，減少排放已被證明是特別具有挑戰(zhàn)性的一項(xiàng)任務(wù)。本文探討了脫碳行業(yè)面臨的障礙和利益相關(guān)者提出的解決方案——主要是從他們自身的角度考慮的。

在之前的報(bào)告中，Sandbag分析了在ETS內(nèi)運(yùn)行的工業(yè)部門(mén)的排放情況，跟蹤了它們?cè)跍p少排放方面的表現(xiàn)，并仔細(xì)審查了旨在減少二氧化碳排放量的政策。在開(kāi)展這些項(xiàng)目的過(guò)程中，我們定期聽(tīng)取各部門(mén)利益相關(guān)者實(shí)現(xiàn)低碳生產(chǎn)所面臨的挑戰(zhàn)。顯而易見(jiàn)的是，向我們提出的問(wèn)題往往以某些行業(yè)特有的方式表現(xiàn)出來(lái)，但卻有著共同的基本要素或起源。為了深入了解這些挑戰(zhàn)，Sandbag于2017年11月公開(kāi)征集信息，征求利益相關(guān)方對(duì)歐盟工業(yè)排放政策實(shí)施的反饋意見(jiàn)。我們的調(diào)查主要集中在最近完成的ETS改革和委員會(huì)為ETS第四階段實(shí)施政策的持續(xù)努力等方面。本報(bào)告總結(jié)了我們?cè)谡骷畔⑦^(guò)程中得到的反饋意見(jiàn)，這些意見(jiàn)揭示了圍繞工業(yè)部門(mén)脫碳及其影響的諸多復(fù)雜性和面臨的問(wèn)題。這些將在后面的章節(jié)中詳細(xì)介紹。

碳定價(jià)和二氧化碳減排

受訪者強(qiáng)調(diào)，為了減少溫室氣體排放，存在較多的潛在杠桿。然而，顯而易見(jiàn)的是，在目前的碳定價(jià)機(jī)制中，業(yè)主對(duì)二氧化碳減排解決方案的投資并不積極，因?yàn)槊撎紩?huì)大大提高中短期的生產(chǎn)成本，除非這些投資可以通過(guò)降低稅務(wù)執(zhí)行費(fèi)用、成本轉(zhuǎn)移、歐盟資金和補(bǔ)貼或其他措施來(lái)收回。

ETS部門(mén)減排路線圖與歐盟總體減排目標(biāo)之間缺乏一致性，以及這些目標(biāo)與歐盟在“巴黎協(xié)定”下的雄心之間的差異也向市場(chǎng)發(fā)出了不同的信號(hào)。雖然更保守的短期目標(biāo)可以減輕企業(yè)目前面臨的負(fù)擔(dān)，但其含義是減排的大部分工作將推遲到2030年之后。據(jù)受訪者稱，這不利于在歐洲工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域吸引持續(xù)投資。

許多受訪者提到強(qiáng)化歐盟排放交易體系價(jià)格信號(hào)的重要性，同時(shí)還應(yīng)為工業(yè)提供明確的規(guī)則和長(zhǎng)期投資的確定性。有些人認(rèn)為ETS碳價(jià)格不夠高或不穩(wěn)定，還無(wú)法支持開(kāi)發(fā)突破性脫碳技術(shù)的成本。與此同時(shí)，由于ETS碳定價(jià)在短期內(nèi)將增加工業(yè)部門(mén)的經(jīng)濟(jì)壓力，人們對(duì)未來(lái)隨著ETS碳價(jià)格上漲如何維持自身發(fā)展表示擔(dān)憂。同時(shí)，這些行業(yè)必然會(huì)經(jīng)歷一段需要高強(qiáng)度投資的技術(shù)轉(zhuǎn)型期。從歷史上看，這一點(diǎn)已經(jīng)通過(guò)免費(fèi)分配得到解決，免費(fèi)分配被認(rèn)為是對(duì)“歐洲聯(lián)盟運(yùn)作條約”第191條的污染者付費(fèi)原則的臨時(shí)退讓。免費(fèi)分配旨在為ETS的最初幾年提供緩沖，這將促進(jìn)創(chuàng)新，同時(shí)保護(hù)行業(yè)免于受到碳價(jià)格機(jī)制的全方位沖擊。但是，碳價(jià)格沒(méi)有上升到免費(fèi)分配實(shí)施時(shí)設(shè)想的水平，這導(dǎo)致了工業(yè)部門(mén)二氧化碳減排解決方案的投資環(huán)境疲軟。

工業(yè)部門(mén)的受訪者還呼吁對(duì)電價(jià)中的間接碳成本進(jìn)行合理補(bǔ)償，并加強(qiáng)歐盟和成員國(guó)資金的協(xié)調(diào)一致性，以支持低碳技術(shù)試點(diǎn)和示范項(xiàng)目，以及更多地獲得低碳能源基礎(chǔ)設(shè)施。許多利益相關(guān)者期望國(guó)家政府擔(dān)負(fù)起建立共享基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任，如低碳制造所必需的氫分配網(wǎng)絡(luò)、低碳電力和二氧化碳運(yùn)輸和儲(chǔ)存基礎(chǔ)設(shè)施。盡管目前有成員國(guó)因?yàn)殚g接碳成本對(duì)工業(yè)領(lǐng)域有補(bǔ)償措施，例如在電力消費(fèi)領(lǐng)域，但仍不清楚成員國(guó)政府是否也有這種期望。

ETS產(chǎn)品基準(zhǔn)

產(chǎn)品基準(zhǔn)在推動(dòng)減排方面的作用是該調(diào)查的一個(gè)特別關(guān)注點(diǎn)。一些受訪者認(rèn)為，降低碳強(qiáng)度的投資在安裝水平上是合理的。然而，由于免費(fèi)分配基于對(duì)表現(xiàn)最佳者的基準(zhǔn)計(jì)算，他們認(rèn)為某些運(yùn)營(yíng)商不太愿意減少單個(gè)工廠的排放，以免降低相關(guān)產(chǎn)品基準(zhǔn)價(jià)值，這可能會(huì)因?yàn)槠渌瘦^低的資產(chǎn)而增加其ETS稅務(wù)執(zhí)行費(fèi)用。超過(guò)三分之一的受訪者認(rèn)為，ETS目前鼓勵(lì)采取謹(jǐn)慎的減排措施—逐步推進(jìn)分散的增量改進(jìn)，而不是支持突破性的二氧化碳減排技術(shù)。為了確定這種觀點(diǎn)被證實(shí)的程度，需要做進(jìn)一步的評(píng)估。

受訪者還擔(dān)心，即使是成本降低或負(fù)成本的二氧化碳減排解決方案也未充分發(fā)揮其潛力。例如，存在產(chǎn)品替代的歷史先例，特別是在鋼鐵和水泥行業(yè)中，其中低碳材料通常用于部分或完全替代更多的碳密集材料。然而，在某些情況下，低碳替代品已被排除在適用的ETS產(chǎn)品基準(zhǔn)之外，因此這些材料的生產(chǎn)商無(wú)法通過(guò)享受相同水平的免費(fèi)分配而獲益。受訪者就此提出的一個(gè)與鐵礦石顆粒有關(guān)的例子——煉鋼中燒結(jié)礦的低碳替代品——根據(jù)當(dāng)前反饋的信息，它符合歐盟基準(zhǔn)決策中使用的燒結(jié)礦的產(chǎn)品定義，但具有到目前的日期已經(jīng)在不同的基準(zhǔn)下處理。這種基準(zhǔn)實(shí)施辦法極大地阻礙了低碳替代品的發(fā)展，并在某些情況下產(chǎn)生了競(jìng)爭(zhēng)扭曲。這種扭曲將會(huì)導(dǎo)致更多污染型技術(shù)的產(chǎn)生，而不是創(chuàng)新產(chǎn)品和流程。根據(jù)ETS指令第10a條的規(guī)定，無(wú)論生產(chǎn)技術(shù)如何，都有一個(gè)令人信服的理由來(lái)改進(jìn)產(chǎn)品基準(zhǔn)定義，以包括可行的工藝和產(chǎn)品替代品。此外，使用精心設(shè)計(jì)的方法來(lái)應(yīng)用底線基準(zhǔn)將有助于解決競(jìng)爭(zhēng)扭曲，同時(shí)避免激勵(lì)更多污染流程或在單獨(dú)的產(chǎn)品基準(zhǔn)下處理可替代產(chǎn)品的情況。

來(lái)自工業(yè)部門(mén)的受訪者絕大多數(shù)支持更新現(xiàn)有的ETS產(chǎn)品基準(zhǔn)（基于2007-2008年的數(shù)據(jù)），并包含最新的可用數(shù)據(jù)。與現(xiàn)有基準(zhǔn)相關(guān)的一個(gè)特別原因是，基準(zhǔn)值與工業(yè)裝備的可實(shí)現(xiàn)性能之間存在差異。許多受訪者認(rèn)為，目前的一些基準(zhǔn)反映了理論計(jì)算而非當(dāng)前的最佳表現(xiàn)。新信息收集將通過(guò)使用歐盟排放交易體系中設(shè)備的更真實(shí)數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)去修訂此類(lèi)基準(zhǔn)。

第四階段上半部分的產(chǎn)品基準(zhǔn)將以觀察到的2007-2008年數(shù)據(jù)和新收集的2016-2017年數(shù)據(jù)之間的改善情況為依據(jù)。有人指出，在那個(gè)時(shí)期實(shí)現(xiàn)更大減排的部門(mén)很可能需要在未來(lái)比那些排放水平變化不大的部門(mén)以更快的速度削減。這似乎使那些更早采取行動(dòng)減少排放的生產(chǎn)者處于劣勢(shì)。

受訪者普遍認(rèn)同的另一種觀點(diǎn)是，ETS基準(zhǔn)和免費(fèi)分配側(cè)重于供應(yīng)鏈中特定點(diǎn)的排放，并且沒(méi)有充分考慮產(chǎn)品全生命周期排放或跨境物流。這導(dǎo)致歐洲單一市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)之間有競(jìng)爭(zhēng)不平衡的感覺(jué)。一個(gè)普遍的共同觀點(diǎn)是，環(huán)境合規(guī)的負(fù)擔(dān)并不是在整個(gè)價(jià)值鏈中公平分配，也不是一貫地應(yīng)用于在歐盟銷(xiāo)售但在不同司法管轄區(qū)生產(chǎn)的同類(lèi)產(chǎn)品。為改善這種狀況提出了各種措施，包括綠色公共采購(gòu)、擴(kuò)大基準(zhǔn)范圍以包括上游排放、把制造過(guò)程中獲得的有效副產(chǎn)品歸功于ETS、碳定價(jià)和貿(mào)易政策的整合以及碳消費(fèi)稅。

超越ETS

大約四分之一的受訪者認(rèn)為應(yīng)該擴(kuò)大國(guó)家機(jī)構(gòu)在推動(dòng)綠色公共采購(gòu)方面的作用。公共部門(mén)作為基本材料主要消費(fèi)者的地位創(chuàng)造了將低碳材料作為納稅人資助項(xiàng)目采購(gòu)戰(zhàn)略其中一部分的機(jī)會(huì)。材料成本通常占整個(gè)項(xiàng)目預(yù)算的一小部分，因此綠色采購(gòu)產(chǎn)生的額外成本物有所值。鑒于公共部門(mén)工作的強(qiáng)度，綠色采購(gòu)對(duì)二氧化碳排放的潛在影響可能在相對(duì)較短的時(shí)間尺度上非常顯著。正如一些回應(yīng)者所指出的，這取決于公共部門(mén)是否具備制定綠色采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的工具、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和財(cái)務(wù)靈活性。

最后，許多利益相關(guān)者強(qiáng)調(diào)了保持技術(shù)規(guī)范和持續(xù)更新的重要性。規(guī)范旨在保持產(chǎn)品性能和安全性，同時(shí)支持創(chuàng)新。但是，過(guò)時(shí)或指令性的規(guī)范導(dǎo)致技術(shù)鎖定或者使產(chǎn)品延遲進(jìn)入市場(chǎng)。對(duì)規(guī)范的監(jiān)督不屬于政策制定者的職權(quán)范圍。但是，規(guī)范必須符合歐盟立法，因此不能免受立法變革的影響。

隨著ETS第四階段準(zhǔn)備工作的開(kāi)始，有幾個(gè)關(guān)鍵因素仍有待最終確定，包括碳泄漏清單和產(chǎn)品基準(zhǔn)值。這兩項(xiàng)決定都將影響工業(yè)部門(mén)如何通過(guò)激勵(lì)來(lái)減少排放。因此，ETS當(dāng)前階段的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，為了克服脫碳進(jìn)程中遇到的障礙，下一階段的實(shí)施決策非常重要。

翻譯：Allan＠ERR能研微訊團(tuán)隊(duì)