光伏補(bǔ)貼新政點(diǎn)評：最合理的政策 然政策延遲疊加存量競價(jià)使得短期需求承壓

:2018年2月18日，期待已久的年度光伏補(bǔ)貼政策終于迎來了討論，根據(jù)光伏業(yè)協(xié)會公布的信息我們得知：補(bǔ)貼政策的模式將會發(fā)生翻天覆地的變化。本文將就此次補(bǔ)貼政策的影響做一些點(diǎn)評分析，一如既往，我們先把核心結(jié)論點(diǎn)寫在文前，然后再展開了討論：

（來源：SolarWit 作者：進(jìn)化論基金 治雨）

1、按照“光伏們”的總結(jié)，2019年的光伏補(bǔ)貼政策可以概括為：財(cái)政部定補(bǔ)貼規(guī)模、發(fā)改委定補(bǔ)貼上限、能源局定競爭規(guī)則、企業(yè)定補(bǔ)貼強(qiáng)度、市場定建設(shè)規(guī)模。研究光伏行業(yè)多年，我不禁感慨這是我見過的最市場化、最合理、最不可能失控的補(bǔ)貼制度體系。若這一制度體系早一些實(shí)施，我們的光伏補(bǔ)貼規(guī)模就不會失控般的擴(kuò)大，企業(yè)的應(yīng)收補(bǔ)貼也不會被拖欠那么久，在補(bǔ)貼總量恒定的情況下，國內(nèi)裝機(jī)總量會隨著光伏電站成本下滑而穩(wěn)步上升，產(chǎn)業(yè)將因此處于穩(wěn)定健康的發(fā)展?fàn)顟B(tài)中。

2、在我感慨這樣完美的制度設(shè)計(jì)的同時(shí)，也在憂慮這一制度體系沒有充分考慮過渡期的問題，從2018年531后形成15GW以上的未納入補(bǔ)貼的存量項(xiàng)目，按現(xiàn)有政策信息透露：存量項(xiàng)目需參與2019年新增項(xiàng)目競價(jià)，存量項(xiàng)目與增量項(xiàng)目共同參與分配2019年30億的新增補(bǔ)貼，若按照平均7分錢的競價(jià)和1200平均發(fā)電小時(shí)數(shù)計(jì)算，存量項(xiàng)目會占用12.6億的年度補(bǔ)貼。由于存量項(xiàng)目的擠壓，2019年留給純粹新增項(xiàng)目的補(bǔ)貼總量大幅萎縮，增量受到壓制，這會給上游制造業(yè)帶來動蕩。

3、戶用項(xiàng)目指標(biāo)單獨(dú)管理，但補(bǔ)貼與其他類新項(xiàng)目合并計(jì)算共同使用30億的總補(bǔ)貼規(guī)模。2018年未納入補(bǔ)貼的存量項(xiàng)目占用2019年度指標(biāo)，未納入補(bǔ)貼的存量項(xiàng)目約總量約0.4~0.5GW。指標(biāo)總量為3GW，補(bǔ)貼強(qiáng)度為0.18元/kwh，所需補(bǔ)貼額度為5億元。

4、由于當(dāng)前仍處于政策討論階段，從政策討論到文件出臺再到企業(yè)按照新的要求形成項(xiàng)目至少仍然需要一個(gè)季度以上的時(shí)間，而且由于本輪是全新政策，從政策細(xì)節(jié)出臺到各地方、各企業(yè)對政策含義的理解、執(zhí)行也需要時(shí)間，可以想象得到：今年二季度將會是中國市場需求的真空期。

5、結(jié)論部分：由于政策延遲、存量競價(jià)和戶用項(xiàng)目納入總補(bǔ)貼額度管理等因素，使得純增量項(xiàng)目可得補(bǔ)貼有限、電站業(yè)主裝機(jī)時(shí)間有限，且由于政策出臺時(shí)間延遲過多，預(yù)計(jì)最終項(xiàng)目截止日期不會落在2019年底，國內(nèi)電站業(yè)主沒有動因趕在今年年底前并網(wǎng)，2019年的總光伏裝機(jī)量不容樂觀，即便考慮去年底結(jié)轉(zhuǎn)過來的5GW項(xiàng)目，總數(shù)依然會小于30GW。

一、這是有史以來最合理、最市場化的補(bǔ)貼政策

1、原有的補(bǔ)貼政策使得我們總是在動蕩之中

做光伏產(chǎn)業(yè)研究，我時(shí)常感慨，為什么美國光伏終端需求總是那么穩(wěn)定而又容易預(yù)測，每年需求總是能基本穩(wěn)定在10~15GW之間，而咱們的國家的光伏終端需求總是處于大起大落中，2017年旺季的6、7兩個(gè)月間中國的裝機(jī)總量達(dá)到了20GW，而2019年二季度這個(gè)淡季，整一個(gè)季度的裝機(jī)量都難超過3GW。需求大起大落的背后其實(shí)是補(bǔ)貼政策的不合理，一年才調(diào)整一次的光伏標(biāo)桿電價(jià)并不能準(zhǔn)確反映實(shí)時(shí)變化的光伏電站建設(shè)成本變化情況。當(dāng)光伏電站建設(shè)成本顯著下滑而國家補(bǔ)貼還在維持不變的時(shí)候，就會有明顯的超額收益進(jìn)而引發(fā)電站建設(shè)狂潮，2017年光伏電站建設(shè)規(guī)模大超預(yù)期達(dá)到史無前例的53GW就是因?yàn)榻M件價(jià)格在2016年三四季度大幅下滑而補(bǔ)貼未及時(shí)反映這種變化。

2017年建設(shè)總量達(dá)到了53GW，按照王淑娟老師的統(tǒng)計(jì)彼時(shí)平均的度電補(bǔ)貼強(qiáng)度還在0.40元/kwh，這些新增電站的補(bǔ)貼需求高達(dá)250億/年，而且要注意，這是每年的補(bǔ)貼需求，按照電站20年的補(bǔ)貼時(shí)長，總計(jì)需要補(bǔ)貼5000億元，國家因此背負(fù)了沉重的承諾負(fù)擔(dān)。矯枉總是容易過正，當(dāng)我們清晰了解2017年補(bǔ)貼總額失控的情況時(shí)，對2018年史上最嚴(yán)的531政策也就不會再意外了。

2、現(xiàn)在的補(bǔ)貼政策為我們長期有序發(fā)展奠定了基礎(chǔ)

當(dāng)我們簡單回顧過去不合理的政策后，我們就能理解當(dāng)前競價(jià)的補(bǔ)貼政策的進(jìn)步意義。在新政策體系下，國務(wù)院只是確定補(bǔ)貼總量，2019年分配給光伏產(chǎn)業(yè)30億/年的新增補(bǔ)貼，至于補(bǔ)貼強(qiáng)度則是通過市場機(jī)制競價(jià)形成。若光伏電站成本下滑較快，競價(jià)后的補(bǔ)貼強(qiáng)度就可以支撐更大的電站容量。

在原有政策下，國家需要確定度電補(bǔ)貼，但是政府并不具備這樣的能力，因?yàn)殡娬境杀咎幱趧討B(tài)變化之中，自然資源條件也是天差地別。而在新政策中，光伏電的定價(jià)權(quán)去到了千千萬萬的企業(yè)主中，不同項(xiàng)目類型的定價(jià)可能也會千差萬別，不同時(shí)期的定價(jià)可能也會不同，可以更加實(shí)時(shí)準(zhǔn)確反映成本變化。

在原有政策下，國家確定好度電補(bǔ)貼往往維持一年不變，不僅不合理而且還容易出現(xiàn)因裝機(jī)量超預(yù)期而導(dǎo)致補(bǔ)貼總量失控的情況，在意識到補(bǔ)貼失控后來年國家又傾向于大砍補(bǔ)貼，進(jìn)而是行業(yè)處于動蕩中。而在新政策下，由于補(bǔ)貼總量確定，不再會出現(xiàn)補(bǔ)貼總量失控的情況，國家政策自然也就存在穩(wěn)定性、持續(xù)性的基礎(chǔ)，企業(yè)也因存在有穩(wěn)定持續(xù)的預(yù)期，在決策過程中也可保有一份從容、冷靜。

在原有的國家確定補(bǔ)貼強(qiáng)度，又確定指標(biāo)管理的模式中，出現(xiàn)了很多路條掮客，更有一批只為拿路條而不實(shí)際開發(fā)項(xiàng)目的皮包公司。由于在地面電站項(xiàng)目中，國家確定了指標(biāo)量，這就意味著光伏電站成本無論怎么降低都不會增加地面電站當(dāng)年的開發(fā)量。而在新政策中，電站建設(shè)成本的下滑能通過競價(jià)機(jī)制體現(xiàn)為度電補(bǔ)貼強(qiáng)度的降低，進(jìn)而在補(bǔ)貼強(qiáng)度一定的情況下擴(kuò)大項(xiàng)目總量，產(chǎn)業(yè)自身的技術(shù)進(jìn)步帶來的成本下滑最終使產(chǎn)業(yè)自身受益。

總之，在全新補(bǔ)貼政策下，政府省事兒了，無需再為產(chǎn)業(yè)定光伏電的價(jià)格；電站業(yè)主省心了，無需再擔(dān)心不停變化中的政策；制造業(yè)安心了，組件價(jià)格的下滑和功率提升終將帶來出貨量的提升。2019年的光伏補(bǔ)貼政策是最市場化、最合理、最有利于行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的政策。

二、新政策過渡期的憂慮

在我為新政欣喜點(diǎn)贊的同時(shí)，也要表達(dá)一下我的憂慮，因?yàn)樾抡Υ媪宽?xiàng)目的解決方案的考慮并不是非常周全，而且大家對當(dāng)前現(xiàn)實(shí)狀況存在不切實(shí)際的樂觀期待。

1、存量項(xiàng)目問題的由來

在2018年531之前，多種類型的分布式電站是只需要備案而無需要指標(biāo)就能建設(shè)的，這也是總裝機(jī)量和總補(bǔ)貼需求失控的原因。在531之后，國家把分布式項(xiàng)目納入指標(biāo)管理并且只給出10GW的總指標(biāo)容量，由于在531之前的當(dāng)年分布式項(xiàng)目裝機(jī)總量已經(jīng)達(dá)到了10GW，是的531政策之后的新建成的分布式項(xiàng)目均為無指標(biāo)、無補(bǔ)貼的電站。

從電站業(yè)者的角度，很多電站雖然沒有在531之前并網(wǎng)，沒能來得及趕上政策的末班車，但是由于項(xiàng)目前期開發(fā)、前期工作已經(jīng)花掉很多沉沒成本，有的項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)入建設(shè)階段，組件、屋頂組件等成本也已經(jīng)發(fā)生，面對如此龐大的沉沒成本，部分電站業(yè)主只能硬著頭皮繼續(xù)把電站開發(fā)完，這就是為什么明明國家已經(jīng)不再給補(bǔ)貼，但是依然有高達(dá)10GW的分布式電站項(xiàng)目在531后建成，這也就是存量項(xiàng)目問題的由來。

2、存量項(xiàng)目有多大？

根據(jù)王勃華老師的2018年的回顧，我們得知531后新增分布式光伏電站約10GW。

但這并不是全部，由于各地方政府都在清理分布式項(xiàng)目備案情況，是的企業(yè)在2018年底出現(xiàn)了一波搶莊，在搶裝過程中部分項(xiàng)目來不及在12月31日前并網(wǎng)最終結(jié)轉(zhuǎn)到今年1、2月，根據(jù)我對產(chǎn)業(yè)鏈上的追蹤，僅今年1、2月中國地區(qū)的裝機(jī)量至少要大于5GW，進(jìn)而使得存量項(xiàng)目總量達(dá)到15GW。

3、存量項(xiàng)目要占用多少補(bǔ)貼？

由于存量項(xiàng)目最終占用多少補(bǔ)貼最終還要取決于競價(jià)的慘烈程度，競爭出的價(jià)格越低，占用的補(bǔ)貼額度就越少，進(jìn)而就給新增項(xiàng)目留下更大的空間。在政策發(fā)布第一天的晚上產(chǎn)業(yè)上有不切實(shí)際的樂觀期待，期待著存量項(xiàng)目競價(jià)到極低的位置（例如競價(jià)到3分錢），進(jìn)而“樂觀的”算出非常少的補(bǔ)貼占用。

由于競價(jià)結(jié)果最終還要取決于實(shí)際競價(jià)情況，此時(shí)我們只能進(jìn)行預(yù)判式的分析，從經(jīng)濟(jì)理性角度分析：由于按照目前的情況15GW的存量項(xiàng)目并不能占用完所有的補(bǔ)貼，所以最終的結(jié)果是存量與增量的競爭。若沒有補(bǔ)貼存量電站的業(yè)主，我在報(bào)競價(jià)的時(shí)候，我的策略一定是盯著增量電站愿意上報(bào)的價(jià)格并比他略低一點(diǎn)即可。那些樂觀的分析師所期待的3分錢每度電的競價(jià)只能是存在于他們自己想象的世界中，而不會發(fā)生在現(xiàn)實(shí)生活中，這些電站業(yè)主不傻，和錢也沒仇，不會無下限的競價(jià)的。

由于王淑娟老師是度電成本測算方面最權(quán)威的專家，我們就引用她的測算作為若新建電站項(xiàng)目所需補(bǔ)貼強(qiáng)度的測算：

若采用競價(jià)模式，資源條件優(yōu)質(zhì)的地區(qū)顯然處于更有利的位置，而后端那些需要更高補(bǔ)貼的地區(qū)的新增電站理論上將會成為“零”。按照王老師的這份測算，度電補(bǔ)貼強(qiáng)度低于0.1元的地區(qū)只有冀北，而其它地區(qū)所需的補(bǔ)貼強(qiáng)度要介于0.1~0.15元之間。即便考慮組件價(jià)格的進(jìn)一步下滑和功率的進(jìn)一步提升，0.1元的補(bǔ)貼強(qiáng)度也已經(jīng)是下限。這邊是新增項(xiàng)目在當(dāng)前電站建設(shè)成本所能接受的補(bǔ)貼下限。誠然，存量電站由于成本已經(jīng)沉沒，處于現(xiàn)金流的考量愿意接受更低的競價(jià)，但這個(gè)競價(jià)也一定是以0.1這個(gè)位置為準(zhǔn)心的，即便考慮電站業(yè)主的悲觀心里，我依舊認(rèn)為存量項(xiàng)目平均競價(jià)的補(bǔ)貼強(qiáng)度會落在7分/kwh的水平，電站業(yè)主若報(bào)出這樣的價(jià)格已經(jīng)足以獲得競價(jià)靠前的排位拿到補(bǔ)貼，而無需更低的價(jià)格。

我們按照15GW的存量電站、1200小時(shí)的平均發(fā)電小時(shí)、7分錢的度電補(bǔ)貼強(qiáng)度來測算，存量項(xiàng)目所需補(bǔ)貼量為：15GWh×1200發(fā)電小時(shí)×7分度電補(bǔ)貼=12.6億。若按照2019年度總計(jì)新增30億的補(bǔ)貼計(jì)算，存量電站部分會占用其中12.6÷30=42%。換句話說：在2019年度的總補(bǔ)貼額度中，存量項(xiàng)目預(yù)計(jì)要占去42%。

三、戶用項(xiàng)目也要占去5~6億的補(bǔ)貼

在補(bǔ)貼新政中，戶用項(xiàng)目如預(yù)期的進(jìn)行單獨(dú)管理，單獨(dú)劃分3GW的指標(biāo)，度電補(bǔ)貼固定為0.18元/kwh，但是不及預(yù)期的點(diǎn)在于：雖然戶用項(xiàng)目所需補(bǔ)貼也要納入總補(bǔ)貼額度管理總，也就是說戶用所需要的補(bǔ)貼也要算在30億的年度新增補(bǔ)貼內(nèi)。

當(dāng)產(chǎn)業(yè)上明白這一點(diǎn)后，對待戶用項(xiàng)目的態(tài)度發(fā)生了非常微妙的變化，從開始時(shí)的高呼單獨(dú)管理，盡量多給指標(biāo)變?yōu)閼粲帽M量少給指標(biāo)。之所以這樣轉(zhuǎn)變，就是因?yàn)閼粲庙?xiàng)目補(bǔ)貼強(qiáng)度基本上兩倍于常規(guī)項(xiàng)目，多1kw的戶用項(xiàng)目就意味著少2kw的其他項(xiàng)目，戶用項(xiàng)目干的越多，對總需求的壓制會越明顯。所以與會人員從開始時(shí)的高呼5GW戶用到現(xiàn)在3GW就足夠了。

我們就按照戶用項(xiàng)目3GW的新增容量，1100平均發(fā)電小時(shí)數(shù)，以及0.18元的補(bǔ)貼來計(jì)算，戶用項(xiàng)目要占用3GW×1100小時(shí)×0.18=5.94億。當(dāng)然，不要忘記，2018年630以后還有4.5萬套并網(wǎng)戶用項(xiàng)目需要參與分配，按照戶均8kw來計(jì)算，對應(yīng)約360MW存量戶用項(xiàng)目，扣除這部分，實(shí)際2019年可新增戶用項(xiàng)目容量為2.64GW并要占用5~6億的補(bǔ)貼額度。

四、政策延遲和管理權(quán)收歸中央也給2019年的裝機(jī)量帶來挑戰(zhàn)

根據(jù)我們上面的分析，在2019年度30億的總補(bǔ)貼額度中，存量電站項(xiàng)目要占用12.6億，戶用項(xiàng)目要占用6億元，則剩下的完全可以留給純增量項(xiàng)目的補(bǔ)貼額度為：30億 -12.6億 -6億=11.4億?？傃a(bǔ)貼額度被特定項(xiàng)目大規(guī)模占用還并不是2019年中國區(qū)光伏裝機(jī)量面臨的全部挑戰(zhàn)因素，短期看，中國光伏需求更大的挑戰(zhàn)來自于：“政策延遲”。

現(xiàn)在已經(jīng)是2019年的2月底，本應(yīng)屬于2018年底完成的來年年度政策還在討論中，即便是最樂觀的情況，我們最早也需要等到三月份才能等到正式補(bǔ)貼文件，而且由于2019年的補(bǔ)貼政策是全新的政策，相信個(gè)地方政府還需要面臨不少的執(zhí)行細(xì)則的問題，各企業(yè)要面臨不少的對政策的解讀、和理解的問題。

再說一下這個(gè)制度本身，因?yàn)槿碌难a(bǔ)貼機(jī)制要求全國一盤棋，項(xiàng)目是在全國范圍內(nèi)進(jìn)行競價(jià)，所以補(bǔ)貼最終的分配機(jī)制是：各地方上報(bào)當(dāng)?shù)氐男枰a(bǔ)貼的電站項(xiàng)目；中央把全國所需補(bǔ)貼的項(xiàng)目匯總并按照補(bǔ)貼強(qiáng)度從低到高排序，進(jìn)而確定可最終進(jìn)入補(bǔ)貼目錄的項(xiàng)目。

這樣的模式就相當(dāng)于把全國所有項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)上收到了中央，這是總量控制的必要手段，但也勢必造成項(xiàng)目前周期過長。相比于2018年分布式項(xiàng)目只需地方政府備案即可建設(shè)安裝的模式，新模式下的前置審批過程將會需要更長時(shí)間。

我們按照最樂觀的方式推演一下新補(bǔ)貼政策下的新項(xiàng)目最早開工時(shí)間：1、最樂觀預(yù)期2019年3月份補(bǔ)貼的正式文件下發(fā)；2、預(yù)期地方政府最快能在3月底把新項(xiàng)目的實(shí)施細(xì)則準(zhǔn)確的理解執(zhí)行起來；3、整個(gè)四月就是各省乃至各市上報(bào)潛在競價(jià)項(xiàng)目（只留給企業(yè)1個(gè)月項(xiàng)目資料準(zhǔn)備期，已經(jīng)是極短了）；4、整個(gè)五月中央?yún)R總各省項(xiàng)目并按照補(bǔ)貼強(qiáng)度排序并最終確定能納入補(bǔ)貼的項(xiàng)目名單；5、預(yù)計(jì)六月地方上收到中央的競價(jià)成功的電站名單，名單再到企業(yè)手里，項(xiàng)目正式開工。由于項(xiàng)目審批周期長，部分在2019年度補(bǔ)貼計(jì)劃內(nèi)的項(xiàng)目存在延后到2020年并網(wǎng)的可能性。

除此之外，我們也應(yīng)當(dāng)對系統(tǒng)成本保持理性客觀，目前光伏產(chǎn)業(yè)多個(gè)環(huán)節(jié)利潤很低，光伏組件價(jià)格在2019年不存在大幅降價(jià)的可能性，光伏系統(tǒng)的成本在當(dāng)前位置上很難有顯著地?cái)嘌率较碌?018年上半年度電平均補(bǔ)貼強(qiáng)度在0.25元/kwh，而當(dāng)前很多人預(yù)期通過競價(jià)實(shí)現(xiàn)2019年度電補(bǔ)貼強(qiáng)度降低到0.05元以內(nèi)是不切實(shí)際的，大家預(yù)期的降幅不符合產(chǎn)業(yè)鏈客觀的降本速度。

五、結(jié)論：2019有挑戰(zhàn)，2020很樂觀

不切實(shí)際的樂觀終將是災(zāi)難性的，因?yàn)槭聦?shí)終歸是事實(shí)，它終究要發(fā)生，我們應(yīng)當(dāng)做的不是掩耳盜鈴，而是把這個(gè)客觀事實(shí)講清楚，讓大家早一點(diǎn)有一個(gè)心理準(zhǔn)備，唯有如此才能做到不慌不亂、有條不紊。

我現(xiàn)在分析認(rèn)為2019年中國地區(qū)的光伏裝機(jī)量確實(shí)是有挑戰(zhàn)的，這個(gè)挑戰(zhàn)主要來自于15GW的存量項(xiàng)目和全新政策的延遲和理解執(zhí)行所需要的時(shí)間。我分析認(rèn)為，在當(dāng)前4~5元/瓦電站系統(tǒng)成本下，我們需要平均7分錢的度電補(bǔ)貼還是不可少的。那么對應(yīng)的總的新增量是多少大家自己也可以算，除此之外還有5GW不需要占用總補(bǔ)貼規(guī)模的“光伏扶貧項(xiàng)目”，七七八八總的考慮下來，我認(rèn)為2019年中國的光伏裝機(jī)總量會在30GW的水平。

但若時(shí)間點(diǎn)來到2019年，我們的總補(bǔ)貼額度還將是30億，但這個(gè)總補(bǔ)貼額是不需要負(fù)擔(dān)存量項(xiàng)目的30億，是對應(yīng)更低電站成本和更低度電補(bǔ)貼強(qiáng)度的30億，是沒有政策延遲一開年大家就知道如何執(zhí)行、分配的30億，所以可以預(yù)期的是在2020年中國區(qū)光伏裝機(jī)量會有較大程度的回暖，我們可以對2020年中國地區(qū)的裝機(jī)量保持相當(dāng)程度的樂觀。

原標(biāo)題:光伏2019補(bǔ)貼新政點(diǎn)評：最合理的政策，然政策延遲疊加存量競價(jià)使得中國短期需求承壓