監(jiān)管放松？取消環(huán)評資質(zhì)只是變了規(guī)則

2018年12月29日，經(jīng)第十三屆全國人大常委會第七次會議修改，新的《環(huán)境影響評價法》公布并施行。

新規(guī)中，有一項很關(guān)鍵的修改引起了人們的關(guān)注，這就是有關(guān)取消建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)行政許可的事項。

具有資質(zhì)的環(huán)評機構(gòu)，新規(guī)將不再強制其由編制建設(shè)項目環(huán)境影響報告書。建設(shè)單位可以委托技術(shù)單位，為其編制環(huán)境影響報告書，如果自身具備相應(yīng)技術(shù)能力，也可以自行編制。

1月22日，就取消環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)許可的背景、強化環(huán)境影響報告書編制管理等問題，生態(tài)環(huán)境部環(huán)評司負責(zé)人回答了相關(guān)的提問。

其實早在前年，取消環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)許可就已經(jīng)算是板上釘釘了。2017年9月，國務(wù)院常務(wù)會就曾建議取消“環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)認定”行政許可，并提請全國人大常務(wù)委員會修法。

在環(huán)保審查愈加嚴格的近幾年，反而取消環(huán)評機構(gòu)資質(zhì)許可，初看的確讓人摸不著頭腦，很多人擔(dān)心這會不會給環(huán)境帶來惡劣的影響呢？而這對環(huán)保企業(yè)又意味著什么呢？

不合時宜

環(huán)境影響評價制度在我國已經(jīng)實行了許久，最早可以追溯到1979年頒布的《環(huán)境保護法（試行）》。

不可否認，環(huán)評機構(gòu)和專業(yè)人員在其中扮演著重要的角色，協(xié)助著環(huán)評制度的發(fā)展。1999 年3月，國家環(huán)?？偩诸C布《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資格證書管理辦法》，更是使我國環(huán)境影響評價走上了專業(yè)化的道路。

但是近年來，依靠環(huán)評機構(gòu)進行資質(zhì)評價制度的弊病，已經(jīng)越來越明顯，無法適應(yīng)新時代發(fā)展的潮流。其中最明顯的就是環(huán)評造假的問題。

當制度變成生意，尤其是在競爭嚴重的市場中，事情就會不那么純粹。

打開網(wǎng)頁搜索一下“環(huán)評造假”，可以發(fā)現(xiàn)大量的造假案例。

2015年，山東省曹縣政府向環(huán)保廳，提交垃圾焚燒發(fā)電項目環(huán)評批復(fù)的報告，但在環(huán)保廳在電話抽查中竟然發(fā)現(xiàn)，有30戶居民完全不知道搬遷事項情形。

2015年6月24日，寧德鎳合金企業(yè)福建鼎信實業(yè)公司，被爆出建設(shè)之前沒有進行環(huán)評，補辦環(huán)評后，又涉嫌環(huán)評公眾參與造假。

2016年，一家名為“黑龍江渭水消化病醫(yī)院”的在建項目，其環(huán)境影響評價報告存在造假行為，當?shù)財?shù)家居民“被同意”簽名……

多年來，在利益驅(qū)使下，環(huán)評違規(guī)手段花樣繁多。根據(jù)統(tǒng)計顯示，全國1100多家具有資質(zhì)的環(huán)評機構(gòu)中，422家有過違法、違規(guī)案底，占比超過1／3。

為此國家也曾多次出臺政策解決。2015年修訂的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》，明確表示強化質(zhì)量監(jiān)管。對出現(xiàn)質(zhì)量問題的項目加重處罰，并一律實行從環(huán)評機構(gòu)到建設(shè)企業(yè)的雙重責(zé)任追究。

但是，環(huán)評市場魚龍混雜，有從業(yè)人員曾表示，一些小的項目根本不會到現(xiàn)場實地考察，都是依葫蘆畫瓢，從網(wǎng)上粘貼復(fù)制就可以了，半天時間完成一份報告足矣。

并且即便給出嚴格的環(huán)評報告，也未必能得到嚴格執(zhí)行。在驗收中，受到地方政府和企業(yè)話語權(quán)的聯(lián)合擠壓，環(huán)評機構(gòu)的建議往往就是一紙空文。

可見，取消建設(shè)項目環(huán)評資質(zhì)行政許可也實屬無奈。

監(jiān)管放松？

那么取消了環(huán)評資質(zhì)的行政許可，交由企業(yè)自行評價，是不是放寬了監(jiān)管？

生態(tài)資本論并不這么認為。前松后嚴，是本次新規(guī)最明顯的特點。

《環(huán)境影響評價法》修改后的一個突出特點就是，明確了建設(shè)單位對其建設(shè)項目環(huán)境影響報告書承擔(dān)主體責(zé)任。

也就是誰做項目，誰負全責(zé)，誰犯法就會被追究到底，這和近年來環(huán)保領(lǐng)域普遍實行的終生追責(zé)制度不謀而合。

盡管放松了前置的準入審批條件，但是新規(guī)對監(jiān)督管理、責(zé)任追究作出了更加嚴格的規(guī)定，賦予了各級生態(tài)環(huán)境部門更強有力的監(jiān)管武器。

新規(guī)對于造假的懲罰之重，極其嚴厲，實施單位和人員的“雙罰制”。

如果環(huán)評文件存在嚴重質(zhì)量問題，對建設(shè)單位將處50萬至200萬元罰款；對技術(shù)單位罰款提高到違法所得的五倍，情節(jié)嚴重的禁止營業(yè)；對其相關(guān)責(zé)任人員處5萬至20萬元罰款，實施5年內(nèi)禁止從業(yè)等處罰，構(gòu)成犯罪的還將依法追究刑事責(zé)任，并終身禁止從業(yè)。

可以預(yù)計的是建設(shè)方和環(huán)評機構(gòu)的地位可能對調(diào)。以前，建設(shè)方是環(huán)評機構(gòu)的“上帝”，只要求報告通過即可，無法通過就換一家環(huán)評機構(gòu)；新規(guī)施行后，環(huán)評機構(gòu)將成為建設(shè)方的“導(dǎo)師”，建設(shè)方會更希望環(huán)評機構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)工程存在的問題。

挑戰(zhàn)與機遇共存

新規(guī)的前松后嚴，對于環(huán)保企業(yè)又意味著什么呢？

本次新規(guī)頒布，毫無疑問對工程建設(shè)類的企業(yè)是一個利好的信息，尤其對擁有環(huán)評能里的環(huán)保企業(yè)，就更是雪中送炭。

環(huán)保領(lǐng)域中以工程建設(shè)項目為主的企業(yè)不在少數(shù)，比如啟迪桑德，其市政施工收入的占比最高，達到了27．22％。

但是，生態(tài)資本論今年不止一次從環(huán)保企業(yè)老總口中，聽到工程難做的感嘆。近些年來，由于產(chǎn)業(yè)競爭的不斷沖擊，尤其是建筑類企業(yè)的涌入，導(dǎo)致環(huán)保企業(yè)工程建設(shè)項目的利潤驟降。

環(huán)評資質(zhì)取消后，作為環(huán)保領(lǐng)域?qū)＜业沫h(huán)保企業(yè)，今后大可以將環(huán)評與工程建設(shè)、承包相結(jié)合，既可以為自己中標的項目提供便利，更能在承包工程時將環(huán)境評價作為服務(wù)的一部分，進一步提高利潤。

更重要的是，監(jiān)管和處罰的加強，進一步減少了環(huán)保領(lǐng)域中的惡劣競爭。的確，有些企業(yè)通過通過不合規(guī)、不合法的手段，在工程項目中降低成本，導(dǎo)致惡意競爭，讓劣幣驅(qū)逐良幣。新規(guī)可以對此進行更有效地管控，讓環(huán)保企業(yè)在做工程項目建設(shè)、承包時更加安心。

但是，挑戰(zhàn)也隨之而來，尤其是垃圾處理的企業(yè)。面臨更加嚴格的環(huán)評處罰，垃圾處理企業(yè)進行環(huán)評時會更加小心翼翼，這必然進一步增加其建設(shè)的時間成本。

由于鄰避效應(yīng)的存在，垃圾處理站的建設(shè)在環(huán)評中很難達標，因為公共評價是其最大的障礙。

在之前舉的環(huán)評造假的例子中，我們可以明顯地看出環(huán)評中最為頭痛的問題，就是公共評價難以達標。所以很多企業(yè)在環(huán)評時，都對公共評價敷衍了事。

前不久，北京綠海能環(huán)保有限公司的垃圾處理轉(zhuǎn)運項目，就被公眾投訴。其在玉泉山腳下所建設(shè)的海淀區(qū)寶山垃圾處理廠，有望成為京西最大的垃圾處理廠，但是由于靠近居民區(qū)，被居民投訴，指其威脅到民生和公共安全，目前事情還在調(diào)查中。

公眾對于項目建設(shè)的抵觸，尤其是對垃圾處理站建設(shè)的抵觸很大。如果垃圾處理出現(xiàn)事故，將會對環(huán)境、人體造成嚴重的傷害。

大型項目尚且如此，小的項目由于技術(shù)要求高，推行起來就更加不易。目前，首創(chuàng)環(huán)境等企業(yè)正在推行的垃圾處理分散化，同樣也有可能因為城鎮(zhèn)居民的阻礙，造成一定時間的拖延。

在環(huán)評資質(zhì)取消后，面對更加嚴重的懲罰，垃圾處理站的建設(shè)必然愈加謹慎。在處理居民與自身之間矛盾中，企業(yè)所花費的時間和資金必然增加。所以，這方面還需要政府、居民和企業(yè)之間的調(diào)節(jié)。

本文作者：安野，生態(tài)資本論撰稿人。