城鎮(zhèn)燃氣的市場化改革路徑選擇

　　2018年氣荒不再，以及2019年天然氣需求面臨增速快速下降的可能，向改革要效益被重新提上議事日程。按照“2017年基本放開、2020年基本完善”的改革目標，城鎮(zhèn)管道天然氣價格改革明顯滯后。特許經(jīng)營制度造成的“終端渠道單一、管道企業(yè)一家獨大”的格局并未明顯改變，非居民供氣還是執(zhí)行政府指導價，放開終端價格自然無從談起。

　　特許經(jīng)營權(quán)競標與政府管制、公共企業(yè)并列為自然壟斷治理的三種方式。特許經(jīng)營權(quán)競標理論起源于1968年的美國，采取的形式是，通過競拍讓多家企業(yè)競爭某業(yè)務領(lǐng)域的獨家經(jīng)營權(quán)，在滿足產(chǎn)品和服務質(zhì)量保障的前提下，由報價最低的企業(yè)獲得特許經(jīng)營權(quán)。這種方式的優(yōu)點在于，通過投標競爭消除了政府管制難以解決的企業(yè)對信息的壟斷。通過事前的充分競爭決定價格，可以讓最有效率的企業(yè)脫穎而出。在這個過程中，政府充當?shù)慕巧桥馁u者而不是管制者。政府管制需要充分信息，公共企業(yè)則可能存在效率低下以及預算軟約束的問題。相比之下，特許經(jīng)營權(quán)競標是更有效率的一種。因此，這種方式從上世紀八九十年代起流行于歐美各國。

　　中國的管道燃氣特許經(jīng)營制度能看到上述三種壟斷治理方式的影子。首先，特許經(jīng)營權(quán)主要是通過投標的方式獲取。但一般是綜合評標法，而不是價低者得，其結(jié)果是最有效率的企業(yè)不一定勝出；其次，不以價格作為遴選標準，無法完全發(fā)揮事前競爭的優(yōu)勢，政府還需要像價格管制一樣獲取企業(yè)經(jīng)營的充分信息；第三，不少管道燃氣項目有當?shù)貒衅髽I(yè)參股甚至控股，無法完全擺脫公共企業(yè)的低效率和預算軟約束問題。

　　這種“融合”改造契合了當時的主客觀因素。客觀上講，當時城鎮(zhèn)燃氣管道設施明顯不足、虧損嚴重，未來發(fā)展的不確定因素較大。照搬國外的特許經(jīng)營權(quán)競標的方式，容易招致道德風險問題。主觀上考慮，居民天然氣價格倒掛嚴重，還存在終端交叉補貼等問題，無法像歐美國家那樣實行順價銷售。特許經(jīng)營制度的初衷是通過引進社會資本提升運營能力，并解決政府財政負擔。為了解決居民供氣政策性負擔以及提升項目吸引力，特許經(jīng)營權(quán)采取了管道輸配和終端供氣捆綁經(jīng)營的方式，以非居民供氣補貼居民供氣，以市場保護換取政策性負擔。哪怕是工商業(yè)等完全市場化的用戶，只要是提供管道輸送服務，只能由管道燃氣企業(yè)獨家供氣。

　　這種方式帶來的問題顯而易見：一是壟斷高價，政府監(jiān)管壓力日趨加大；二是無法提升產(chǎn)品效率，氣價居高不下成為發(fā)展瓶頸。特許經(jīng)營制度實施伊始天然氣消費規(guī)模小，用戶以居民、中小工商業(yè)為主，問題不明顯。但隨著消費量快速增長以及非居民用戶占比的急速提升，通過競爭提升產(chǎn)品效率成為越來越緊迫的問題。因此，政策改革的基本目標就是，以競爭發(fā)現(xiàn)市場價格并提升產(chǎn)品效率。按照十八大以來的國家政策要求，促進市場主體多元化、豐富市場渠道、構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵。這就要求，首先釋放特許經(jīng)營業(yè)務范圍以外市場的空間，直接增加市場主體并豐富渠道，建立市場價格；其次，以競爭倒逼管道改革，優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)品效率并發(fā)現(xiàn)市場合理價格。因此，提出以下建議：

　　第一，真正落實“宜罐則罐”，促進主體和渠道多元化。LNG點供不但給了用戶第二選擇，而且可以建立市場價格，倒逼管道改革。點供與管道一樣，是天然氣供應的一種重要渠道，國家也明確要求“宜管則管，宜罐則罐”。但不少地方設置了隱形的準入門檻，根本原因是點供“侵犯”了管道的經(jīng)濟利益。點供雖已形成一定規(guī)模，但手續(xù)完備的寥寥無幾，面臨巨大的合規(guī)風險，影響了項目可持續(xù)發(fā)展的能力?，F(xiàn)在迫切的是真正降低點供的政策門檻，尤其是在燃氣規(guī)劃、土地供應、手續(xù)辦理等方面給予支持。除此之外，點供的氣源和運營成本還較高，需要新業(yè)態(tài)的配合方能提高產(chǎn)品的競爭力。

　　第二，發(fā)展終端新業(yè)態(tài)，提升市場競爭的有效性。近幾年天然氣終端新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，其中集中供熱和分布式能源是新的增長點。這兩種屬于天然氣價值鏈的延伸，不但給了新進入者搶占市場的機會，而且也以各自業(yè)務特許經(jīng)營的形式，構(gòu)建了產(chǎn)品競爭的“護城河”。與點供一樣，終端新業(yè)務難以“單槍匹馬”挑戰(zhàn)管輸氣，但是一旦形成“點供+終端新業(yè)態(tài)”的業(yè)務組合，那么就可以完全擺脫對管輸氣的依賴，產(chǎn)品的獨立性和競爭力就可以發(fā)揮出來。

　　第三，開放城鎮(zhèn)管網(wǎng)代輸功能，實現(xiàn)大用戶管道直供。大用戶是終端競爭的重點，不但點供覬覦，“三桶油”也是垂涎已久，但中間隔著管道燃氣企業(yè)。管道直供就是城鎮(zhèn)管網(wǎng)提供代輸服務，用戶直接向上游天然氣供應商購買天然氣。以福建為例（見表1），迄今為止三個直供用戶的共同點：一是用氣量較大；二是企業(yè)規(guī)模大，對當?shù)氐呢斦?、就業(yè)和GDP貢獻比較明顯。前者是獲得直供的前提，依靠后者才可能獲得政府的政策協(xié)調(diào)。即使如此，直供的突破還是經(jīng)歷了重重困難。因此，直供不僅要寄希望于政策的轉(zhuǎn)向，更需要市場競爭倒逼管道優(yōu)先在業(yè)務模式上的創(chuàng)新。只有形成代輸是次優(yōu)選擇的競爭態(tài)勢，直供市場才會形成燎原之勢。

表1：福建管道直供企業(yè)基本情況

　　第四，修建直供管道，樹立管輸費市場標桿價。除了利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)燃氣管網(wǎng)之外，還有一些大用戶未在管道覆蓋范圍內(nèi)，或者因為現(xiàn)有管道富余能力不足而無法供氣，這時候考慮由第三方或第三方與管道燃氣企業(yè)聯(lián)合修建直供管道。這種方式不但可以促進管道燃氣企業(yè)敷設管道的積極性，而且可以樹立管輸費市場標桿價格，降低政府的監(jiān)管壓力。與代輸相比，管道燃氣企業(yè)不但讓出了氣源銷售權(quán)，也讓出了管道的部分控制權(quán)，這種模式改革力度更大。是否可行，取決于外部的競爭壓力和與管道燃氣企業(yè)的利益交換。安徽就在政策上明確“鼓勵氣源企業(yè)、省內(nèi)天然氣管網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)和各地城市天然氣經(jīng)營企業(yè)與用氣量較大的新增天然氣用戶，采取共同出資等方式，對本地新增用氣大戶直接供氣”。

　　雄關(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越。特許經(jīng)營制度施行了15年，城鎮(zhèn)管網(wǎng)改革的目標從增強效果轉(zhuǎn)向提升效率，發(fā)展的手段更多依靠的是競爭，而不是監(jiān)管。唯有多措并舉，破除改革利益藩籬，才能真正實現(xiàn)向競爭要效率。（林須忠）