天然氣政策出了這么多 為何氣價沒咋降？

　　“十三五”以來，國家大力推進天然氣上游勘探開發(fā)和下游銷售與終端利用市場化改革，加強中游管道、儲氣庫等儲運基礎設施價格監(jiān)管，持續(xù)推進“管住兩頭、放開中間”的天然氣價格改革，實現(xiàn)居民非居民用氣價格并軌，有利地激發(fā)了市場活力，提高了資源配置效率。本文總結(jié)梳理“十三五”以來國家出臺的一系列改革政策，圍繞天然氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，就當前存在的天然氣供需關(guān)系偏緊、配氣環(huán)節(jié)價格過高、門站價格沒有動態(tài)調(diào)整等問題提出政策建議。

　　1上游勘探開發(fā)市場化步伐加快

　　2012年之前，我國油氣上游勘探開發(fā)市場實行的是資質(zhì)管理基礎上的備案制。“十二五”后半期，國家向全社會公開招標出讓頁巖氣開發(fā)權(quán)，并在新疆試點首次公開招標常規(guī)油氣區(qū)塊勘查，天然氣勘探開發(fā)礦權(quán)開始向市場開放。

　　“十三五”以來，天然氣勘探開發(fā)領(lǐng)域市場化步伐明顯加快。2016年11月，國家發(fā)布實施《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020）》，明確逐步放開上游勘探開發(fā)市場，引入社會資本，加快勘探開發(fā)進程。2017年2月，中辦、國辦印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，明確以招標拍賣掛牌方式為主，全面推進礦業(yè)權(quán)競爭出讓；提出用3年左右時間，建成“競爭出讓更加全面，有償使用更加完善，事權(quán)劃分更加合理，監(jiān)管服務更加到位”礦業(yè)權(quán)出讓制度。隨著新的礦業(yè)權(quán)市場化出讓制度的推進實施，將有效解決天然氣勘探開發(fā)市場存在的競爭不充分、探礦權(quán)采礦權(quán)有償使用不到位等問題，并督促持有天然氣探礦權(quán)采礦權(quán)的企業(yè)加大勘探開發(fā)投入力度，促進天然氣增儲上產(chǎn)。

　　2017年4月，國務院印發(fā)《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，明確加快建立新型礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度建設，在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)采礦權(quán)價款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益，其中礦業(yè)權(quán)出讓收益的中央與地方分享比例由改革前的2∶8調(diào)整為4∶6；在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)采礦權(quán)使用費整合為礦業(yè)權(quán)占用費，鼓勵更多礦業(yè)權(quán)人參與合理勘探開發(fā)和提高持證成本；在礦產(chǎn)開采環(huán)節(jié)，組織實施資源稅改革；在礦山環(huán)境治理恢復環(huán)節(jié)，將礦山環(huán)境治理恢復保證金調(diào)整為礦山環(huán)境治理恢復基金。通過調(diào)整礦業(yè)權(quán)征收方式和征收標準等一系列政策舉措，將加快推進礦業(yè)權(quán)競爭性轉(zhuǎn)讓，為天然氣資源科學合理開采提供制度性保障。

　　2018年9月，國務院印發(fā)《關(guān)于促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》，其中，進一步明確提出要加大國內(nèi)勘探開發(fā)力度，深化油氣勘查開采管理體制改革，要求自然資源部等部委盡快出臺相關(guān)細則，嚴格執(zhí)行油氣勘查區(qū)塊退出機制，建立已探明未動用儲量加快動用機制，強化國有油氣企業(yè)能源安全保障考核，引導企業(yè)加大勘探開發(fā)投入，確保增儲上產(chǎn)見實效；要求各油氣企業(yè)全面增加國內(nèi)勘探開發(fā)資金和工作量投入，確保完成國家規(guī)劃部署的各項目標任務，力爭到2020年底前國內(nèi)天然氣產(chǎn)量達到2000億立方米以上。

　　從政策成效來看，勘探開發(fā)市場化改革已經(jīng)取得新突破。一方面，自然資源部在2011年推進非常規(guī)油氣區(qū)塊探礦權(quán)公開招標后，2015年10月公開招標出讓新疆油氣勘查5個區(qū)塊，國有石油企業(yè)勘探開發(fā)專營局面被打破。另一方面，持有天然氣探礦權(quán)采礦權(quán)的企業(yè)內(nèi)部加大勘探開發(fā)力度，加快內(nèi)部天然氣區(qū)塊流轉(zhuǎn)。

　　以中國石油為例，2017年12月實施東西部油田礦權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，中西部鄂爾多斯、四川、柴達木三大盆地及部分外圍盆地的16個探礦權(quán)、采礦權(quán)區(qū)塊，從西部長慶油田、青海油田、西南油氣田流轉(zhuǎn)到東部大慶油田、遼河油田、華北油田以及玉門油田。

　　2中游儲運設施開放建設雙雙提速

　　繼“十二五”國家先后出臺《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》和《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》等政策后，“十三五”期間，國家發(fā)改委等部委先后出臺相關(guān)細則，鼓勵和支持各類資本參與天然氣基礎設施投資建設，推進已有天然氣管網(wǎng)設施逐步向第三方市場主體平等開放。

　　2016年9月，國家能源局印發(fā)《關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設施開放相關(guān)信息公開工作的通知》，要求中國石油、中國石化和中國海油及各省市油氣管網(wǎng)設施企業(yè)，公開油氣管網(wǎng)設施基本情況、準入條件等相關(guān)信息；隨后，三大石油公司及地方企業(yè)陸續(xù)公開全部油氣管網(wǎng)資產(chǎn)信息，奠定了向第三方公平開放的信息基礎。

　　2017年5月，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)《中長期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》，提出以擴大設施規(guī)模、完善管網(wǎng)布局、加強銜接互聯(lián)、兼顧公平開放為重點，大力發(fā)展天然氣管網(wǎng)，提升儲備調(diào)峰設施能力，提高系統(tǒng)運行智能化水平。從規(guī)劃實施成效看，重大基礎設施投資建設由“十二五”后半期的穩(wěn)步推進轉(zhuǎn)向加快實施，西氣東輸三線東段和中衛(wèi)——靖邊聯(lián)絡線、陜京四線重大骨干管道建成投產(chǎn)，東北進口通道——中俄天然氣東線北段順利開工建設，2018年度30多項互聯(lián)互通工程如期投用，山西、重慶、河北等?。ㄊ?、區(qū)）天然氣管道建設順利。特別是2017年12月，國家首條智能化管道——中俄天然氣東線北段全面開工建設，將在提高天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)智能化運行水平中發(fā)揮標桿示范作用。

　　長期以來，受我國儲氣調(diào)峰能力嚴重不足等影響，每年冬季采暖期，國家相關(guān)部委和油氣企業(yè)都將天然氣穩(wěn)定供應作為一項重大任務，特別是在2017年冬季我國北方部分地區(qū)一度出現(xiàn)天然氣供應緊張局面。為補足儲氣調(diào)峰短板，2018年4月，國家發(fā)改委、國家能源局繼2014年印發(fā)《關(guān)于加快推進儲氣設施建設的指導意見》后，再次出臺《關(guān)于加快儲氣設施建設和完善儲氣調(diào)峰輔助服務市場機制的意見》，進一步明確供氣企業(yè)、管道企業(yè)、城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)承擔季節(jié)（月）調(diào)峰責任、應急責任和儲氣指標，明確：

　　到2020年，供氣企業(yè)擁有不低于年合同銷售量10%的儲氣能力，滿足所供應市場季節(jié)（月）調(diào)峰以及應急狀況用氣需求；

　　城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)不低于年用氣量5%的儲氣能力；

　　地方政府至少形成不低于保障本行政區(qū)域日均3天需求量的儲氣能力，且各方儲氣指標不重復計算，并對相關(guān)企業(yè)開展年度指標動態(tài)考核。

　　在2018年9月國務院《關(guān)于促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》中，對以上儲氣指標又進行強調(diào)，并進一步明確相關(guān)部委、地方政府及供氣企業(yè)責任。

　　按照政策要求，各供氣企業(yè)迅速行動，綜合施策，加大儲氣庫等基礎設施建設力度。以中國石油為例，2016年成立天然氣銷售儲備氣公司，并于2018年5月進一步調(diào)整為儲氣庫分公司，一方面，狠抓已投產(chǎn)運行的10座儲氣庫挖潛增效；另一方面，狠抓遼河雙6等儲氣庫建設，儲氣庫（群）的工作氣量和整體采氣能力不斷增強。

　　3下游天然氣銷售市場更高效

　　天然氣作為優(yōu)質(zhì)高效、綠色清潔的低碳能源。我國既要加快推進天然氣利用，提高天然氣在一次能源消費中的比重，又要努力實現(xiàn)高效科學利用，把天然氣能源用好。2007年和2012年，國家發(fā)改委先后兩次出臺《天然氣利用政策》，明確天然氣利用順序，加強需求側(cè)管理，著力提高天然氣利用的社會效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟效益。

　　但由于近些年來天然氣發(fā)展定位不明確、鼓勵政策不配套、基礎設施存在短板、價格機制沒有理順等問題，2013—2015年天然氣消費量年均增速由2000—2012年的16%下滑至7%，天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入平臺期。

　　為此，2017年6月，國家發(fā)改委等13部委聯(lián)合出臺《加快推進天然氣利用的意見》，提出“逐步將天然氣培育成為我國現(xiàn)代清潔能源體系的主體能源之一”“到2020年，天然氣在一次能源消費結(jié)構(gòu)中的占比力爭達到10%左右”等總體目標，并確定以燃料清潔替代和新興市場開拓為主要抓手，加快推進天然氣在城鎮(zhèn)燃氣、工業(yè)燃料、燃氣發(fā)電、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域的大規(guī)模高效科學利用，著力做好北方地區(qū)冬季清潔取暖、快速提高城鎮(zhèn)居民燃氣供應水平、打通天然氣利用“最后一公里”、大力發(fā)展天然氣分布式能源、鼓勵發(fā)展天然氣調(diào)峰電站和有序發(fā)展天然氣熱電聯(lián)產(chǎn)，以及實施工業(yè)燃料、交通燃料升級工程等重點任務。

　　從近兩年全國天然氣消費情況來看，國家天然氣終端利用政策已見到實實在在效果，2017年天然氣消費量達2352億立方米、同比增長17%，2018年天然氣消費預計達2700億立方米左右，連續(xù)兩年實現(xiàn)兩位數(shù)增長，重回2000年以來高速發(fā)展軌道。

　　4氣價改革邁出實質(zhì)性步伐

　　近些年來，天然氣價格機制改革始終是我國推進資源能源價格改革的重點。“十一五”之前，我國天然氣定價處于傳統(tǒng)價格管理階段，即政府對陸上天然氣實行以成本加成為基礎的價格管制，采用國家確定天然氣出廠價格和各管道的管輸價格、天然氣生產(chǎn)和管輸企業(yè)負責收取費用的計價方式。但隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，國內(nèi)天然氣生產(chǎn)已無法滿足經(jīng)濟發(fā)展需求的快速增長，石油企業(yè)通過跨國管道和貿(mào)易方式積極引進境外天然氣和液化天然氣（LNG）資源，全力滿足國內(nèi)市場需要。但由于仍按照國產(chǎn)氣定價機制確定進口氣價格，導致天然氣進口成本與銷售價格倒掛，造成天然氣資源進口企業(yè)“進口越多、虧損越多”的局面，嚴重制約了天然氣產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

　　“十二五”期間，我國首先在廣東、廣西兩?。▍^(qū)）開展天然氣價格改革試點，隨后在全國范圍內(nèi)推廣，明確放開氣源和銷售價格最終目標，將計價方式從出廠價管理改為門站價管理，并建立天然氣與進口燃料油等可替代能源之間的比價關(guān)系，區(qū)分存量氣和增量氣進行價格調(diào)整。2015年10月，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》，提出按照“管住中間、放開兩頭”總體思路，推進天然氣等能源價格改革，盡快全面理順天然氣價格，加快放開天然氣氣源和銷售價格；按照“準許成本加合理收益”原則，合理制定天然氣管網(wǎng)輸配價格。

　　“十三五”以來，國家發(fā)改委持續(xù)推進天然氣價格改革，密集推出一系列天然氣價格政策。2016年8月，針對一些地方仍然存在天然氣供氣環(huán)節(jié)過多、加價水平過高等問題，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于加強地方天然氣輸配價格降低企業(yè)用氣成本的通知》，要求各?。ㄊ小^(qū)）發(fā)展改革和物價部門全面梳理天然氣各環(huán)節(jié)價格，加強天然氣輸配價格監(jiān)管，降低過高的省內(nèi)管道運輸價格和配氣價格，取消不合理收費，減輕用氣企業(yè)負擔。2016年10月，配套出臺了《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》，改革管道運輸定價機制，推進價格監(jiān)管辦法和成本監(jiān)審辦法全覆蓋。兩個辦法的出臺，標志著天然氣輸送自然壟斷環(huán)節(jié)價格監(jiān)管向精細化、制度化邁出實質(zhì)性步伐，并為實施管道第三方公開準入、推進天然氣價格市場化改革奠定了基礎。另外，隨著天然氣消費量迅速增長，為解決日益突出的儲氣設施建設速度偏慢、調(diào)峰能力不足的矛盾問題，2016年10月，國家發(fā)改委明確儲氣設施市場化價格政策，即儲氣設施經(jīng)營企業(yè)可根據(jù)市場供求情況自主確定對外銷售價格，以及與委托企業(yè)雙方協(xié)商確定儲氣服務價格，對鼓勵投資建設儲氣設施非常具有價格導向作用。

　　全面理順居民非居民用氣價格是“十三五”天然氣價格改革的最大亮點。繼“十二五”期間存量氣與增量氣價格并軌后，2016年11月，國家發(fā)改委在化肥行業(yè)產(chǎn)能過剩等形勢下，全面放開化肥用氣價格，明確化肥用氣價格由供需雙方協(xié)商確定或通過市場交易平臺形成價格，至此非居民用氣價格徹底放開。

　　2018年5月，國家發(fā)改委針對居民用氣門站價格低于進口氣引進和國產(chǎn)氣供應成本的“價格倒掛”、價格不能反映供需變化，以及上游供氣企業(yè)與下游燃氣公司爭論居民用氣用于非居民用氣等問題，特別是在2017—2018年冬季采暖期國內(nèi)天然氣供應緊張情況下，印發(fā)《關(guān)于理順居民用氣門站價格的通知》，明確將居民用氣由最高門站價格管理改為基準門站價格管理，價格水平按非居民用氣基準門站價格水平安排，供需雙方可以基準門站價格為基礎，在上浮20%、下浮不限的范圍內(nèi)協(xié)商確定具體門站價格，實現(xiàn)與非居民用氣價格機制銜接。

　　同時，鼓勵供需雙方企業(yè)通過上海、重慶石油天然氣交易中心等平臺進行公開透明交易，并要求各地綜合考慮居民承受能力、燃氣企業(yè)經(jīng)營狀況和當?shù)刎斦顩r等因素，合理安排居民用氣終端銷售價格。至此，天然氣價格改革邁出了居民用氣與非居民用氣價格并軌的關(guān)鍵性步伐。

　　5政策落地效果仍待檢驗

　　可以預見的是，隨著國家一系列改革政策逐項落地，天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深層次矛盾及不平衡不充分問題將逐步得以解決，天然氣發(fā)展成為我國現(xiàn)代能源體系中的主體能源之一也指日可待。但從天然氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展來看，有關(guān)政策落地效果還有待檢驗，特別是一些問題還需要從政策層面進行解決：

　　天然氣價格動態(tài)調(diào)整機制不到位。

　　當前，隨著能源價格波動周期加快、波幅加大，天然氣與石油、煤炭、電力等能源的比價關(guān)系變化也越來越大，天然氣與其他能源經(jīng)常處于“替代”“逆替代”狀態(tài)。早在2011年12月，國家發(fā)改委《關(guān)于在廣東省、廣西自治區(qū)開展天然氣價格形成機制改革試點的通知》明確提出，天然氣門站價格實行動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)可替代能源價格變化情況每年調(diào)整一次，并逐步過渡到每半年或者按季度調(diào)整。而民用天然氣門站價格僅在2018年6月進行了8年以來的首次調(diào)整。

　　進口氣成本與基準門站價依然“倒掛”。

　　比如，中緬進口管道氣和部分進口LNG購銷價差仍在1元/立方米以上，天然氣資源進口企業(yè)承受巨額虧損，雖然進口氣退稅可以彌補一些損失，但從政策層面沒有得到根本性解決。

　　配氣環(huán)節(jié)管理亟需加強。

　　部分省市終端用戶價格因配氣環(huán)節(jié)成本過高依然高居不下，短距離配氣環(huán)節(jié)成本遠遠高于長距離管道、海上LNG運輸及氣化等成本，已經(jīng)成為天然氣大規(guī)模利用的“腸梗阻”。

　　天然氣分布式能源、天然氣交通等終端利用方式的政策支持力度有待加強。據(jù)調(diào)查，目前國內(nèi)天然氣分布式能源項目普遍年利用小時數(shù)偏低，一年僅開機2—3個月，這樣造成天然氣分布式能源發(fā)展緩慢。同時，在一些城市交通領(lǐng)域，天然氣公交車、出租車逐步被以煤電為動力的新能源汽車及普通汽柴油汽車替代。

　　為促進天然氣資源科學高效利用，逐步把天然氣培育成為現(xiàn)代能源體系的主體能源之一，建議加快天然氣上游勘探開發(fā)領(lǐng)域的改革政策落地，促進天然氣增儲上產(chǎn)，保障國家能源安全和資源穩(wěn)定供應；

　　加強輸配氣環(huán)節(jié)成本的定期監(jiān)審，特別是配氣環(huán)節(jié)的成本監(jiān)審，一方面激發(fā)相關(guān)企業(yè)加大輸配氣管網(wǎng)建設力度，另一方面要避免輸配氣環(huán)節(jié)成本過高，確保天然氣終端銷售價格科學合理，讓終端用戶“用得上、用得起”；

　　推進天然氣基礎門站價格與替代能源價格動態(tài)聯(lián)動，建議按季度進行調(diào)整，保持天然氣與替代能源合理的比價關(guān)系，促進天然氣大規(guī)模利用，實現(xiàn)天然氣產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；

　　加大供氣企業(yè)、管道企業(yè)、城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)和地方政府的儲氣調(diào)峰應急能力建設政策引導和推進力度，盡快解決儲氣設施短板，確保高峰高日期間終端用戶“用得穩(wěn)”；

　　進一步加大天然氣分布式能源、天然氣交通等政策支持力度，努力提高天然氣終端利用比重，促進天然氣清潔資源的科學高效利用。（文丨張安　中國石油天然氣集團公司政策研究室）