中國石油天然氣工業(yè)體制改革四十年:經(jīng)驗與啟示

在中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和改革開放的過程中，石油天然氣體制改革具有重要地位。1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》明確指出：“按照政企職責(zé)分開、簡政放權(quán)的原則進行改革，是搞活企業(yè)和整個國民經(jīng)濟的迫切需要”。在經(jīng)歷了1988、1998年兩次重大體制改革和機構(gòu)重組，油氣行業(yè)由改革開放初期的政企合一的政府機構(gòu)逐步演變?yōu)橐匀髧沂凸緸橹鲗?dǎo)的壟斷競爭市場結(jié)構(gòu)。由于能源的重要地位，中國的石油天然氣行業(yè)是受計劃經(jīng)濟體制影響最深的行業(yè)之一，40年的市場化探索，石油行業(yè)取得了一定成效，但是仍然有諸如如何理清政府與市場關(guān)系等核心問題沒有得到很好回答。

回顧我國石油天然氣工業(yè)發(fā)展以及體制改革歷程，特別是1998年以來的體制變化，改革邏輯即在維持國家石油公司行政性壟斷地位的基礎(chǔ)上，在油氣產(chǎn)業(yè)的諸如零售等部分環(huán)節(jié)推動市場化改革，逐步形成了政府主導(dǎo)資源配置加國家石油公司經(jīng)營的混合體制。這種體制是經(jīng)過近40年演進而成。既有基本國情因素，也是原有政府體制漸進改革的“合理”結(jié)果，更是在“能源安全優(yōu)先”的戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，政府對石油天然氣行業(yè)直接管制的一種制度安排。然而，實踐中，這種制度安排下形成的市場結(jié)構(gòu)以及企業(yè)行為，不僅阻礙了油氣市場整體競爭效率，造成了社會福利損失，甚至在能源(石油)安全目標(biāo)領(lǐng)域也完成的差強人意。在這種情況下，回顧改革開放40年來油氣體制改革歷程并總結(jié)經(jīng)驗，對深化當(dāng)前改革，制定積極有效的改革措施，具有重要的意義。

1.深入研究指導(dǎo)油氣體制改革的基礎(chǔ)理論?；仡櫽蜌怏w制40年改革，基于不同理論邏輯，學(xué)界有關(guān)石油天然氣行業(yè)“壟斷與競爭”，油氣資源配置應(yīng)該“政府主導(dǎo)”，還是“市場主導(dǎo)”的爭論從未停止。因此，我們認(rèn)為社會各界應(yīng)該繼承百花齊放、百家爭鳴的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)，在油氣領(lǐng)域基本問題上達成共識的基礎(chǔ)上展開充分討論，形成符合中國國情的具有中國特色的油氣體制改革理論，以指導(dǎo)油氣體制下一階段的改革實踐。

2.堅定市場化改革，構(gòu)建“市場主導(dǎo)”的油氣機制。堅持市場化改革的導(dǎo)向，堅定不移地落實十八屆三中全會、十九大中多次明確提出的在壟斷行業(yè)中引入競爭的精神，構(gòu)建“市場主導(dǎo)”的石油天然氣體制。在原油進口環(huán)節(jié)，重新考慮“排產(chǎn)計劃”、《非國營原油進口配額總量和申請程序》等行政法規(guī)的存在價值;成品油批發(fā)環(huán)節(jié)，考慮逐步取消兩大集團的成品油批發(fā)壟斷權(quán);上游勘探環(huán)節(jié)，改革油氣區(qū)塊登記制度，切實推動油氣市場競爭;能源價格領(lǐng)域，隨著石油市場的開放、石油價格監(jiān)管體系的相對完善來逐步推進成品油價格市場化改革。

3.正確處理政府與企業(yè)關(guān)系，構(gòu)建國家收益最大化機制。政府與國家石油公司的關(guān)系所涉及的是國家油氣資源利益最大化及其實現(xiàn)機制問題。下一步國家石油公司改革，不應(yīng)該將著眼點放在企業(yè)的拆分重組，在理清“我國國家石油公司的定位”，“國家石油公司的商業(yè)目標(biāo)和非商業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)機制”以及“油氣領(lǐng)域國家收益最大化”等根本性問題的基礎(chǔ)上，重點關(guān)注“真正實現(xiàn)市場的有效準(zhǔn)入”、“完善油氣財稅制度”等市場與政策環(huán)境的重構(gòu)上。因此，圍繞政府與國家石油公司的關(guān)系，我國油氣體制改革的方向是：一方面，借鑒巴西和挪威經(jīng)驗，構(gòu)建有效治理機制，使國家石油公司成為和其他企業(yè)平等的市場主體;另一方面，構(gòu)建實現(xiàn)國家油氣收入最大化的收益實現(xiàn)機制。

4.推動立法，規(guī)范行政部門的政策和監(jiān)管職責(zé)與行為。健全的法律框架是實施有效監(jiān)管的依據(jù)，確保監(jiān)管的獨立、透明和公平的基礎(chǔ)。應(yīng)該加快石油天然氣相關(guān)領(lǐng)域的法律，在市場準(zhǔn)入、政府監(jiān)管等方面做出明確的法律規(guī)定，切實保障投資者特別是民間投資者的利益。制定石油產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律，可以參照世界上大多數(shù)國家的標(biāo)準(zhǔn)做法，制定包括總法律、配套法規(guī)、樣本合同和一系列財稅條件在內(nèi)的石油法規(guī)組合。