全國碳市場建設(shè)諸多“攔路虎”待破

12月20日，全國碳排放權(quán)交易市場正式啟動一周年。按照計劃，2019年將進入模擬運行期。“全國碳排放權(quán)交易市場條例草案已經(jīng)形成，并已經(jīng)過多輪修改。我們正在和相關(guān)部門積極溝通協(xié)調(diào)，加快推進條例的出臺進程。”生態(tài)環(huán)境部氣候司履約處副處長王鐵在當(dāng)日的“新環(huán)境下的國家碳市場：回顧與展望”媒體研討會上透露，下一步將梳理確定首批納入全國碳市場的重點排放單位名單。

值得注意的是，新形勢下全國碳市場建設(shè)面臨著火電虧損、電改協(xié)調(diào)等諸多“攔路虎”。業(yè)內(nèi)專家建議，應(yīng)從頂層設(shè)計的角度來統(tǒng)籌碳市場與電力行業(yè)、環(huán)境管理等政策的融合，未來亟需擴大行業(yè)的覆蓋范圍。

碳市場是一項基于市場機制來實現(xiàn)溫室氣體減排的政策工具，是深化生態(tài)文明體制改革的迫切需要。在前期試點的基礎(chǔ)上，2017年12月19日，國家發(fā)改委印發(fā)了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，我國碳排放交易體系正式啟動，以發(fā)電行業(yè)為突破口，分基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運行期、深化完善期三階段。

今年4月，應(yīng)對氣候變化工作的職能由發(fā)改委劃轉(zhuǎn)到生態(tài)環(huán)境部，氣候司也進行了整體轉(zhuǎn)變。據(jù)介紹，過去的一年，其研究制定了包括碳市場管理辦法，企業(yè)碳排放管理辦法，核查機構(gòu)管理辦法等條例配套制度的相關(guān)方案；初步組建了各個企業(yè)的碳排放系統(tǒng)，組織研究設(shè)計了全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)的方案；研究制定發(fā)電行業(yè)配額分配方案，研究全國碳市場運行測試方案，啟動了發(fā)電行業(yè)的碳排放交易技術(shù)指南編制工作。

對于下一步的工作安排，王鐵表示，將加快建立完善全國碳市場制度體系。根據(jù)本輪機構(gòu)改革的實際，對已經(jīng)出臺但不宜繼續(xù)使用的規(guī)章、規(guī)范性文件進行修訂，對碳排放有法可依，有章可循。盡早將國家核證自愿減排量納入全國碳市場。同時，加快推進全國碳市場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對碳排放數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)進行優(yōu)化完善，對全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)的建設(shè)方案抓緊進行優(yōu)化評估，研究提出組建注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)管理機構(gòu)的相關(guān)方案。此外，在完成制度制定、技術(shù)準備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作后，還將組織相關(guān)的運行測試，對碳排放權(quán)交易市場運行的各個環(huán)節(jié)進行檢驗，查漏補缺，不斷完善相關(guān)制度設(shè)計，力爭早日實現(xiàn)上線交易。

值得注意的是，建設(shè)全國碳排放權(quán)交易市場是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，尤其是在新形勢下有諸多難題待解決。據(jù)《經(jīng)濟參考報》記者了解，在電煤價格全程高于國家發(fā)改委規(guī)定的綠色區(qū)間的情況下，今年火電行業(yè)虧損面仍接近一半，預(yù)計全年累計虧損數(shù)百億。

“當(dāng)前發(fā)用電計劃逐步放開，火電企業(yè)開始自主參與電力市場化交易，而且在清潔能源加大利用的情況下，火電機組利用小時數(shù)逐年降低，面臨著一定的經(jīng)營壓力。在這種情況下，碳市場成本怎么傳導(dǎo)，難度會進一步加大。”國網(wǎng)能源研究院有限公司副總工程師兼企業(yè)戰(zhàn)略研究所所長馬莉稱。

華能碳資產(chǎn)經(jīng)營有限公司總裁助理鐘青認為，如果全國市場配額的分配仍然與試點地區(qū)分配松緊程度類似，短期來看碳市場發(fā)展對火電行業(yè)經(jīng)營不會構(gòu)成特別大的影響，但從中長期來看，將給整個行業(yè)發(fā)展帶來根本性、變革性的影響。

與此同時，新一輪電改在發(fā)電和售電側(cè)同時引入競爭，開展中長期交易，8個省電力現(xiàn)貨市場試點也在推進過程中，預(yù)計明年上半年都要進入試運行，未來可能進一步增加或推廣。

“電力現(xiàn)貨市場試點和碳市場試點的范圍不一樣，會導(dǎo)致一些問題，比如不同省份。”馬莉指出，市場化電力交易下發(fā)電出力和電力流向的不確定性提高，導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)對碳排放的預(yù)測難度會加大。而且，市場主體多元化帶來了碳市場的定位和履約的問題。在她看來，碳市場和電力市場同時推進，要充分考慮兩個市場的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。

面臨挑戰(zhàn)的還有與碳市場、可再生能源市場以及排污交易市場等的融合。清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟研究所副教授周劍表示，國內(nèi)可再生能源的支持政策即將轉(zhuǎn)向，傳統(tǒng)的固定電價補貼政策將退出歷史舞臺，未來將施行以配額制加綠證的政策機制。全國碳市場建設(shè)進程需進一步加快，擴大行業(yè)的覆蓋范圍，同時，頂層建設(shè)方面還要進一步加強，需要考慮跟未來其他政策的融合問題。據(jù)悉，京張地區(qū)將試點銜接綠電交易和碳交易。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任葛察忠也認為，新一輪政府體制改革為污染控制和氣候變化協(xié)調(diào)治理提供體制支撐，這只是一個開始，目前在協(xié)同方面還需要進一步溝通、明確、落實，可以從體制、法律基礎(chǔ)、交易制度、交易平臺、跟蹤核定機制、信息披露等方面進行協(xié)同和整合。

興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學(xué)家魯政委則建議，在配額方面要有合理的機制，特別不能出現(xiàn)過剩。同時，未來碳市場亟需拓展到更多的行業(yè)。此外，在市場建設(shè)體系方面，應(yīng)放開市場準入，主要是二級市場的交易。

能源基金會（美國）北京辦事處總裁鄒驥認為，可以從五個標準評判碳市場是否成功、是否有效：第一，碳價的預(yù)期是不是足以提供有效的減排和低碳技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新的刺激；第二，對投資是不是具有顯著的引導(dǎo)作用；第三，市場監(jiān)管是不是完備，市場秩序是不是井然；第四，市場規(guī)模和資金流量大；第五，市場關(guān)聯(lián)與對整體經(jīng)濟的影響。