增量配電改革要謹(jǐn)防“跑偏”

　　增量配電改革產(chǎn)生的“鯰魚效應(yīng)”，對于促進(jìn)我國配電運(yùn)營效率提升具有積極意義，但如果配套機(jī)制缺失，將難免出現(xiàn)試點(diǎn)現(xiàn)實(shí)與改革目標(biāo)脫節(jié)。

　　增量配電改革既不能固步自封，更不能“大躍進(jìn)”，堅持穩(wěn)妥有序原則，適度控制放開增量配電規(guī)模，才能降低改革試錯成本。

　　增量配電改革作為本輪電改的重點(diǎn)任務(wù)之一，自起步以來，先后推出三批次合計300多個試點(diǎn)項目，改革取得了切實(shí)進(jìn)展和成效。然而，在試點(diǎn)項目遍地開花的局面下，也滋生出個別地區(qū)違規(guī)操作、價格及交叉補(bǔ)貼處理機(jī)制還有待完善、各方認(rèn)識不統(tǒng)一等問題。

　　在當(dāng)前改革向縱深推進(jìn)的關(guān)鍵時期，進(jìn)一步澄清認(rèn)識，重新檢視增量配電改革目標(biāo)，完善配套機(jī)制以防止現(xiàn)實(shí)與改革目標(biāo)脫節(jié)，堅持效率與公平兼顧原則，穩(wěn)妥有序推進(jìn)試點(diǎn)工作，理性看待增量配電改革的現(xiàn)實(shí)與未來是當(dāng)務(wù)之急。

　　謹(jǐn)防增量配電試點(diǎn)“走樣”

　　增量配電放開是我國輸配自然壟斷環(huán)節(jié)改革的有益探索，其改革目標(biāo)或預(yù)期收益主要包括三個方面：一是通過比較競爭提升效率，二是通過引入競爭降低成本，三是通過吸引社會資本增強(qiáng)投資能力。正如現(xiàn)實(shí)與理想總易發(fā)生偏離，增量配電改革同樣需要謹(jǐn)防現(xiàn)實(shí)與改革目標(biāo)脫節(jié)。

　　首先，要注重科學(xué)、公平。比較競爭是管制經(jīng)濟(jì)學(xué)里常用的激勵管制措施之一，通過不同區(qū)域配電企業(yè)間的比較競爭，可促使各配電企業(yè)因?qū)?biāo)壓力而激發(fā)降本增效動力，以達(dá)到提高整體運(yùn)營效率的目標(biāo)。從監(jiān)管角度來說，比較競爭也有利于簡化監(jiān)管方式、提升監(jiān)管效率。

　　雖然比較競爭作為激勵管制手段有其便利性，但其真正發(fā)揮效用的前提是，納入比較競爭范疇的企業(yè)應(yīng)具備相似的經(jīng)營環(huán)境條件，或需要在比較中剔除特異性因素，讓比較競爭對象具備現(xiàn)實(shí)可比性。就配電業(yè)務(wù)來說，某區(qū)域配電企業(yè)的經(jīng)營效益不光取決于其內(nèi)部管理效率，更多還取決于地區(qū)負(fù)荷密度、用戶負(fù)荷特性、通道資源條件等因素。一般而言，負(fù)荷密度越高、負(fù)荷峰谷差越小，相應(yīng)配電服務(wù)運(yùn)營效率就越高。

　　目前的增量配電試點(diǎn)地區(qū)，大都是工業(yè)園區(qū)等負(fù)荷密度高、負(fù)荷特性好的優(yōu)質(zhì)供電區(qū)域。如果將這些優(yōu)質(zhì)試點(diǎn)地區(qū)的配電企業(yè)經(jīng)營指標(biāo)，直接拿來與承擔(dān)著廣大農(nóng)村、居民等保障供電服務(wù)的主網(wǎng)企業(yè)籠統(tǒng)進(jìn)行對比，無異于讓主網(wǎng)企業(yè)背著沙袋賽跑，有失公允。而建立剔除特異性因素影響的科學(xué)評估體系，是客觀評價增量配電改革試點(diǎn)成效，真正發(fā)揮比較競爭效用的關(guān)鍵。

　　其次，兜底保障不能忽視。特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)是增量配電改革鼓勵的引入市場競爭的措施，通過公開招標(biāo)方式確定項目業(yè)主，吸引多家企業(yè)來競爭某地區(qū)配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)，往往由提供最低報價的企業(yè)取得運(yùn)營權(quán)，以達(dá)到通過競爭降低投資運(yùn)營成本的目的。

　　電力供給服務(wù)不同于普通商品，是關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)性服務(wù)。采用特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)固然可能達(dá)成降低成本的目的，但不能忽視由此帶來兜底保障缺失風(fēng)險的問題。配電網(wǎng)的建設(shè)與投資回收周期長、回報率不高且存在市場風(fēng)險，并非是資本市場的理想投資標(biāo)的。在當(dāng)下之所以受到多方關(guān)注，其中不乏盲目跑馬圈地者、借機(jī)炒概念圈錢套現(xiàn)者，而無門檻限制的市場準(zhǔn)入將難免出現(xiàn)魚龍混雜，一旦出現(xiàn)中標(biāo)商無法履約或是因劣質(zhì)工程影響供電質(zhì)量等問題，終將損害用戶利益。

　　最后，不能變成“挑肥揀瘦”。從總量上來說，增量配電放開引入多元化投資主體，似乎將有利于增強(qiáng)配電網(wǎng)投資能力，加快配電網(wǎng)投資建設(shè)。但是，在當(dāng)前普遍服務(wù)成本分?jǐn)偧敖徊嫜a(bǔ)貼處理機(jī)制有待完善的情況下，資本的逐利屬性決定了價格承受能力強(qiáng)、負(fù)荷密度高、負(fù)荷特性好的工業(yè)園區(qū)成為各方資本競逐的“香餑餑”，讓本就不缺配電投資的工業(yè)園區(qū)甚至出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)，而急需資本支持的廣大農(nóng)網(wǎng)等民生保障供電區(qū)域無人問津，“挑肥揀瘦”現(xiàn)象突出，而這也將實(shí)質(zhì)上增加主網(wǎng)存量用戶的負(fù)擔(dān)。

　　所以，增量配電改革產(chǎn)生的“鯰魚效應(yīng)”，對于促進(jìn)我國配電運(yùn)營效率提升具有積極意義，但如果配套機(jī)制缺失，將難免出現(xiàn)試點(diǎn)現(xiàn)實(shí)與改革目標(biāo)脫節(jié)。

　　完善配套機(jī)制，減少“人為干預(yù)”

　　增量配電改革作為輸配機(jī)制改革的試點(diǎn)探索，應(yīng)回歸其機(jī)制改革目標(biāo)本源，重在建機(jī)制以驗(yàn)證機(jī)制改革的可行性和優(yōu)越性，而不在于通過頻繁地“人為干預(yù)”，甚至變相讓利，為“成功”而“成功”。堅持效率與公平兼顧原則，進(jìn)一步完善試點(diǎn)配套機(jī)制，是保障增量配電改革健康發(fā)展的關(guān)鍵。

　　增量配電投資準(zhǔn)入應(yīng)堅持“公開、公平、公正”原則。宜先采用公開招標(biāo)等市場化方式來確定業(yè)主，在明確合理準(zhǔn)入門檻條件下，平等對待社會資本、地方政府所屬企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)等各類主體，依據(jù)規(guī)范公正地選擇投資主體。

　　增量配電價格機(jī)制要公平合理，避免人為讓利。價格機(jī)制是可能導(dǎo)致增量配電形成非對稱優(yōu)勢的因素之一，增量配電不是“法外之地”，其用戶應(yīng)該與主網(wǎng)其他用戶一樣，對等承擔(dān)普遍服務(wù)及交叉補(bǔ)貼成本分?jǐn)?、稅費(fèi)附加等，參照主網(wǎng)核價原則進(jìn)行定價，人為讓利塑造“成功”試點(diǎn)典型將背離改革初衷。

　　增量配電網(wǎng)應(yīng)無歧視開放，其配售業(yè)務(wù)需相對獨(dú)立。增量配電網(wǎng)覆蓋區(qū)域雖然不大，但同樣具有自然壟斷屬性，配售業(yè)務(wù)打捆將難免造成用戶的被動綁架局面，損害用戶利益，因此增量配電網(wǎng)應(yīng)當(dāng)無歧視開放，配售業(yè)務(wù)內(nèi)部獨(dú)立核算，避免在增量配電區(qū)域內(nèi)形成售電市場壟斷。

　　完善增量配電業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化投資運(yùn)營全過程監(jiān)管。增量配電投資主體多元，投資運(yùn)營能力參差不齊，借鑒地方電網(wǎng)以及其他行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，強(qiáng)化增量配電投資運(yùn)營全過程監(jiān)管，健全相關(guān)責(zé)任追究機(jī)制是必要的，以盡量避免出現(xiàn)低價競標(biāo)后以次充好、服務(wù)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等情形。

　　建立兜底服務(wù)機(jī)制，保障增量配電用戶基本用電服務(wù)。增量配電企業(yè)規(guī)模相對較小，若出現(xiàn)企業(yè)運(yùn)營不善或其他因素導(dǎo)致企業(yè)停擺的情況，為保障用戶的基本用電服務(wù)，應(yīng)強(qiáng)制增量配電與相關(guān)方簽訂兜底服務(wù)合約，由收取合理補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)方提供兜底供電服務(wù)。

　　健全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，確保增量配電與主網(wǎng)調(diào)度控制的無縫銜接。增量配電雖然可以由不同主體來投資建設(shè)甚至運(yùn)營，但連接主網(wǎng)的增量配電將成為電力系統(tǒng)整體中不可分割的一部分，兩者間運(yùn)營狀態(tài)實(shí)時相關(guān)、相互影響，為保障電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行，必須要建立相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，確保增量配電與主網(wǎng)調(diào)度控制的無縫銜接。

　　不能固步自封，更不能“大躍進(jìn)”

　　自然壟斷產(chǎn)業(yè)具備顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，獨(dú)家壟斷經(jīng)營能使成本效用最大化，但往往導(dǎo)致企業(yè)缺乏內(nèi)生改進(jìn)動力，以及導(dǎo)致生產(chǎn)低效率，而過分強(qiáng)調(diào)競爭活力，帶來的規(guī)模經(jīng)濟(jì)損失將可能超過競爭收益。追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競爭活力的兩難選擇，即是所謂的“馬歇爾困境”。

　　根據(jù)美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家克拉克的“有效競爭”理論，為破解“馬歇爾困境”，只有將兩者進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，合理界定規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭活力的“度”，找到均衡點(diǎn)形成有效競爭格局，才能實(shí)現(xiàn)社會福利最大化。

　　配電網(wǎng)作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)，要形成兼顧規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭活力的“有效競爭”格局，同樣需要把握放開的“度”，放開步伐太快反而不利于規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)揮作用，影響社會福利。增量配電改革既不能固步自封，更不能“大躍進(jìn)”，堅持穩(wěn)妥有序原則，適度控制放開增量配電規(guī)模，才能降低改革試錯成本。

　　不宜走向輸配完全分開

　　比較競爭并不需要輸配完全分開。增量配電改革的核心目標(biāo)就是形成比較競爭，提高配電運(yùn)營效率。要達(dá)成這一目標(biāo)，并不需要輸配完全分開，輸配資產(chǎn)可以按電壓等級及地域等進(jìn)行清晰劃分，內(nèi)部獨(dú)立核算完全可以滿足比較競爭的監(jiān)管要求。同時，輸電和配電功能定位也存在顯著差異，兩者之間無法實(shí)現(xiàn)比較競爭，因此輸配完全分開對于提升競爭活力并無貢獻(xiàn)，比較競爭并不需要輸配分開。

　　輸配完全分開將強(qiáng)化省際壁壘，影響跨省區(qū)資源優(yōu)化配置。在當(dāng)前我國以省為實(shí)體的行政管理體制下，省際壁壘問題已較為突出。一旦輸配完全分開后，配電企業(yè)將更多受到地方政府節(jié)制，電網(wǎng)企業(yè)推動資源優(yōu)化配置的能力將進(jìn)一步被削弱，“西電東送”等跨省區(qū)資源優(yōu)化配置戰(zhàn)略落實(shí)將面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，“三棄”、資源與需求不平衡矛盾等問題將難以解決，即使在市場化條件下，配電企業(yè)也會成為大量默認(rèn)服務(wù)用戶的代理購電者，受地方政府節(jié)制的配電企業(yè)必然優(yōu)先考慮地方利益，而從本位主義出發(fā)的局部利益最大化追求終將損害全局利益。因此，輸配完全分開將進(jìn)一步強(qiáng)化省際壁壘，影響跨省區(qū)資源優(yōu)化配置，造成整體社會福利的損失，不是符合我國國情的政策優(yōu)選。

　　輸配完全分開將增加企業(yè)間協(xié)調(diào)成本，削弱電網(wǎng)應(yīng)急支援能力。若輸配完全分開，由于輸配電網(wǎng)分屬不同企業(yè)，難以實(shí)現(xiàn)充分的信息共享、有效的資源整合，基于電氣聯(lián)系一體化的管理協(xié)調(diào)成本將顯著增加；另外，在異常事故或遭遇自然災(zāi)害（如2014年“威馬遜”臺風(fēng)、2008年冰災(zāi)等）情況下，舉全網(wǎng)之力快速救災(zāi)復(fù)電的局面將難以再現(xiàn)，事故處理協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)增加，防控事故擴(kuò)大能力削弱，抗擊重大災(zāi)害及災(zāi)后復(fù)建能力將顯著減弱。（陳政　作者供職于南方電網(wǎng)能源發(fā)展研究院，本文僅代表作者個人觀點(diǎn)）