分析京津冀“2+26”城市“氣代煤”供暖壓力

　　2.1.3.2 氣價(jià)問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施

　　雖然國(guó)家已提出要逐步實(shí)現(xiàn)居民氣價(jià)和非居民氣價(jià)的并軌，但目前J市的天然氣價(jià)格并未調(diào)整。據(jù)J市發(fā)改委的工作人員介紹，其實(shí)他們也在一直申請(qǐng)調(diào)價(jià)，但他們也擔(dān)心居民氣價(jià)上漲造成的居民用氣成本的增加。

　　另外，雖然氣價(jià)波動(dòng)對(duì)城市燃?xì)夤尽⒐峁镜挠绊戄^大，J市政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行止損。前文提到，J市政府需為熱力公司集中供熱建設(shè)資金、熱源廠(chǎng)運(yùn)行費(fèi)等提供補(bǔ)貼。截至2018年4月30日，J市共下達(dá)撥付冬季取暖清潔能源改造資金預(yù)算45.32億元,其中，“氣代煤”供熱改造資金8.52億元，“氣代煤”運(yùn)行費(fèi)補(bǔ)貼0.79億元，熱力公司集中供熱建設(shè)資金2億元,熱源廠(chǎng)運(yùn)行費(fèi)補(bǔ)貼(氣源價(jià)格倒掛)11.79億元。

　　2.1.3.3 施工問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施

　　為了保障“氣代煤”改造工程的質(zhì)量，J市政府也對(duì)燃?xì)夤具M(jìn)行一定的監(jiān)督。實(shí)際上，J市的農(nóng)村“氣代煤”工程是作為“交鑰匙”工程組織實(shí)施的，工程的質(zhì)量、安全由燃?xì)夤矩?fù)責(zé)。在設(shè)備選擇上，J市政府組織相關(guān)部門(mén)對(duì)燃?xì)夤┡O(shè)備采購(gòu)提出明確要求,并進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)不符合要求的品牌取消其參與農(nóng)村清潔供暖改造的資格。另外，在2017年，為了推進(jìn)“氣代煤”的工作進(jìn)展，燃?xì)夤久恐芏颊匍_(kāi)負(fù)責(zé)人例會(huì)，解決工程中遇到的問(wèn)題。

　　2.1.3.4 配套的監(jiān)督管理

　　為打贏(yíng)這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，J市成立了由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)的高規(guī)格冬季清潔取暖建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。另外，J市也建立了工作推進(jìn)例會(huì)和工程進(jìn)度周報(bào)告制度和檢查督導(dǎo)制度，協(xié)調(diào)解決工程推進(jìn)中發(fā)現(xiàn)的困難問(wèn)題。

　　為了更好地督促下級(jí)政府及燃?xì)馄髽I(yè)執(zhí)行“氣代煤”政策，J市政府在《2017年散煤治理工作方案》中也提到了一些可能的獎(jiǎng)懲措施。包括市縣補(bǔ)貼比例的變化，即“上述補(bǔ)貼（‘氣代煤’的供熱改造資金和運(yùn)行費(fèi)補(bǔ)貼），市、縣兩級(jí)財(cái)政均按照4：1的比例分擔(dān)。但列入2017年整村拆除改造范圍的城中村，如不能按期完成拆除，清潔供暖改造補(bǔ)貼由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政按照2：3的比例分擔(dān)”。除了市縣財(cái)政補(bǔ)貼比例的變化外，J市政府也對(duì)企業(yè)提出了保證金制度，即“各燃?xì)夤景凑粘袚?dān)的改造戶(hù)數(shù)交納1000元/戶(hù)的保證金，對(duì)保質(zhì)保量、10月10日前按期完工的燃?xì)馄髽I(yè)，通過(guò)驗(yàn)收后予以全額返還，對(duì)出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題和不能按期完工的燃?xì)馄髽I(yè)扣除相應(yīng)保證金。另外，對(duì)保質(zhì)保量、按期完工的燃?xì)馄髽I(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)資金”。此外，還有“領(lǐng)導(dǎo)干部包村包戶(hù)責(zé)任制”“一票否決制”等也涉及獎(jiǎng)懲。然而，在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中，據(jù)我們對(duì)J市的縣、區(qū)的工作人員的詢(xún)問(wèn)得知，大部分受訪(fǎng)者對(duì)市縣補(bǔ)貼比例變化的說(shuō)法并不了解。另外，考慮到企業(yè)進(jìn)行改造需要啟動(dòng)資金，因此政府沒(méi)有向燃?xì)夤臼杖”ＷC金。還有一個(gè)值得一提的重要原因是，由于2017年冬天我國(guó)北方爆發(fā)的大面積氣源短缺，官方也承認(rèn)了“氣代煤”的工作受挫，這種情況下進(jìn)度未完成也不會(huì)被追究責(zé)任，因此，作為懲罰措施的若干制度最后也不了了之。

　　2.2非“2+26”城市K市

　　2.2.1 基本情況介紹

　　雖然是一個(gè)非“2+26”城市，K市在山西省的大氣污染防治中同樣被委以重任，被額外要求在2017年10月底前完成10萬(wàn)戶(hù)的“雙替代”改造。而在摸底調(diào)查后，K市自加壓力要求共實(shí)施煤改氣工程11.9萬(wàn)戶(hù)。截至2017年年底，K市共完成11.67萬(wàn)戶(hù)的“氣代煤”改造，超額完成省下達(dá)的任務(wù)。但值得一提的是，完成改造的戶(hù)數(shù)并不等同于2017年供暖季的實(shí)際通氣戶(hù)數(shù)。據(jù)K市發(fā)改委的工作人員介紹，2017年的通氣率僅為50%左右，仍有4萬(wàn)—5萬(wàn)的“氣代煤”用戶(hù)在2017年通過(guò)燃燒清潔煤過(guò)冬。

　　與J市的情況類(lèi)似，受“氣化山西”的發(fā)展戰(zhàn)略影響，K市對(duì)天然氣也早有嘗試，但這樣的嘗試只占少數(shù)。在2017年前，當(dāng)?shù)氐亩静膳砸匀济簽橹??？傮w而言，K市的中心城區(qū)基本采用集中供熱取暖，需要完成“氣代煤”改造的多是城鄉(xiāng)結(jié)合部或農(nóng)村地區(qū)。

　　而在冬季清潔取暖方式，據(jù)發(fā)改委的工作人員介紹，目前，K市一般的冬季取暖主要以熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱為主，其次是燃煤大鍋爐的供熱。城區(qū)里純粹使用天然氣供熱的熱源廠(chǎng)只是作為備用熱源被使用，2017年的采暖季只運(yùn)行了4天。雖然K市也有零散的燃?xì)忮仩t供熱，但體量也不大。因此我們?cè)贙市的訪(fǎng)談對(duì)象并不包括供熱公司的工作人員。

　　作為一個(gè)沒(méi)有中央財(cái)政資助的非“2+26”城市，K市的補(bǔ)貼金額也較小于J市。不同于J市每戶(hù)10000元的燃?xì)馄髽I(yè)補(bǔ)貼，K市每戶(hù)補(bǔ)貼只有6800元，而這個(gè)補(bǔ)貼在山西省算是中游的水平。而K市的不同縣對(duì)用戶(hù)收取的設(shè)備安裝費(fèi)也不盡相同，這主要是與管道鋪設(shè)的難易程度有關(guān)，地勢(shì)復(fù)雜地區(qū)或偏遠(yuǎn)地區(qū)的收費(fèi)更高，因此K市市民在“氣代煤”改造時(shí)，需要另外交付0、1000、1500元的初裝費(fèi)不等。而在用氣補(bǔ)貼上，不同于J市的1.1元/立方米的氣價(jià)補(bǔ)貼，每戶(hù)每年最高補(bǔ)貼氣量不超過(guò)2400元；K市政府給予1元/立方米的氣價(jià)補(bǔ)貼，最高不超過(guò)1120元。

　　實(shí)際上，K市給定的最高用氣補(bǔ)貼1120元是測(cè)算的結(jié)果。據(jù)估算，一戶(hù)普通家庭住在100平米的房子里取暖需燒煤3—4噸/冬天，普通煤?jiǎn)蝺r(jià)800元/噸（與潔凈煤區(qū)分），那么冬季燃煤取暖的成本約為3000元。而燃?xì)馊∨某杀緯?huì)更高一點(diǎn)：假設(shè)該戶(hù)人家的100平米的房子要燒氣12立方米/天，取暖季151天，天然氣單價(jià)2.26元/立方米，冬季燃?xì)馊∨某杀旧源笥?000元。而K市補(bǔ)貼的原則是補(bǔ)貼后燃?xì)飧鸁旱某杀静畈欢啵虼怂麄冏罱K制定了1120立方米天然氣的補(bǔ)貼數(shù)量，采暖季1立方米天然氣補(bǔ)貼1元，共計(jì)1120元。

　　2.2.2 存在的問(wèn)題

　　2.2.2.1 氣量問(wèn)題

　　2017年，天然氣的供需失衡在K市同樣存在。據(jù)估算，如果滿(mǎn)足全市全部燃?xì)庑枨?，K市整個(gè)采暖期缺口2億立方米左右，如未來(lái)遇到極寒天氣，缺口將更大。另外，氣源不充足而引發(fā)的“用氣難”的問(wèn)題還表現(xiàn)在燃?xì)鈮毫Σ蛔闵?。往年冬天燃?xì)夤艿纼?nèi)可正常運(yùn)作的壓力需要達(dá)到2公斤，然而氣源緊缺時(shí)管道內(nèi)氣壓跌至0.8、0.9公斤，燃?xì)鉄o(wú)法點(diǎn)著。

　　另外，雖然K市也制定了壓非保民的應(yīng)急預(yù)案，但部分企業(yè)的用氣不可中斷，必須全額保供，例如玻璃器皿企業(yè)與承攬國(guó)外訂單的鑄件企業(yè)。此外，K市還有一家已在當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)整車(chē)生產(chǎn)的汽車(chē)龍頭企業(yè)，由于當(dāng)初在招商引資時(shí)就已簽訂合同并給予大量的政策優(yōu)惠，擅自斷氣是要賠款的。不過(guò)，該企業(yè)采暖季1天6萬(wàn)立方米的天然氣供應(yīng)相比135萬(wàn)立方米的實(shí)際日需求中占比較小。

　　2.2.2.2 氣價(jià)問(wèn)題

　　與J市的情況類(lèi)似，天然氣價(jià)格的倒掛也導(dǎo)致了K市燃?xì)馄髽I(yè)的虧損。2017年，J市的管道增量氣門(mén)站價(jià)格上漲至2.53元/立方米以上，采用點(diǎn)供方式的LNG更是漲到3.60元/立方米以上，但這些成本同樣無(wú)法傳導(dǎo)給終端用戶(hù)，居民氣價(jià)和非居氣價(jià)仍然維持在2.26元/立方米和3.75元/立方米。管道氣門(mén)站價(jià)格受?chē)?guó)家管控，增幅相對(duì)較小，LNG價(jià)格則漫天飛漲，波動(dòng)巨大（2017年2月，LNG為2800元/噸；2017年12月為12800元/噸）。令K市城區(qū)燃?xì)夤矩?fù)責(zé)人印象特別深刻的是，2017年該公司曾以11000元/噸的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)了一車(chē)LNG，可還沒(méi)等這些LNG配送車(chē)從沿海的接收站運(yùn)送回K市，價(jià)格就降到9000元/噸?？傮w來(lái)說(shuō)，天然氣價(jià)格倒掛導(dǎo)致了供氣企業(yè)嚴(yán)重的虧損。

　　而對(duì)于K市完成“氣代煤”改造的用戶(hù)而言，最經(jīng)常被提及的就是錢(qián)的問(wèn)題了，“好是挺好的，但就是用不起”，村民A表示。據(jù)了解，K市需要完成“氣代煤”改造的多是城鄉(xiāng)結(jié)合部或農(nóng)村地區(qū)。這些地區(qū)的人口主要以務(wù)農(nóng)為主，部分青壯年勞動(dòng)力會(huì)外出打工，但整體的收入都并不高。另外，果樹(shù)、玉米等的收成極易受天氣的影響（霜凍、倒春寒等），收成不理想的話(huà)家庭收入會(huì)更加拮據(jù)。還有一點(diǎn)值得注意的是，農(nóng)村地區(qū)的房屋大多保暖結(jié)構(gòu)欠佳，熱損耗嚴(yán)重，容易燒更多的氣也不覺(jué)得暖和。因此，對(duì)很多村民來(lái)說(shuō)，燒氣是一個(gè)奢侈品。

　　對(duì)于村民A而言，燃?xì)馊∨ㄙM(fèi)（約3000元），在家庭的年收入（15000元）中占比過(guò)高，而且取暖效果一般。相較燃煤取暖（約1000元），這個(gè)3倍的成本讓他們難以承受，所以寧愿省著點(diǎn)用（例如白天不開(kāi)，多曬曬太陽(yáng)。晚上冷的時(shí)候才開(kāi)）。但是她們家里畢竟是有老人小孩的，有些時(shí)候調(diào)高溫度的話(huà)，看到氣表蹭蹭蹭地變化就會(huì)心疼。村民B的回復(fù)與村民A類(lèi)似，他們認(rèn)為燃?xì)獠膳男Ч蝗缛济海绻_(dá)到那種暖和程度的話(huà)需要花費(fèi)100元/天。雖然他們也認(rèn)可“氣代煤”的干凈衛(wèi)生，表示如果每冬天燃?xì)庵皇潜热济憾嗷?00—1000元的話(huà)是可以接受的。

　　另一個(gè)用戶(hù)們關(guān)注的問(wèn)題，是政府承諾的燃?xì)庋a(bǔ)貼到底還會(huì)不會(huì)發(fā)放。截至2018年8月底，我們?cè)贙市走訪(fǎng)的4個(gè)村子的村民均仍未收到2017年采暖季的燃?xì)庋a(bǔ)貼的返款。據(jù)K市發(fā)改委的工作人員介紹，補(bǔ)貼的資金目前已籌措完畢，但需要燃?xì)夤緟f(xié)助統(tǒng)計(jì)用戶(hù)2017年冬季的燃?xì)馇闆r。

　　錢(qián)的問(wèn)題也同樣困擾著K市的政府部門(mén)。2017年，K市一般公共預(yù)算收入累計(jì)完成118.06億元，一般公共預(yù)算支出累計(jì)執(zhí)行278.92億元。而當(dāng)年K市“氣代煤”工程改造共需資金13.43億元。2018年4月發(fā)布的K市財(cái)政局報(bào)告也指出市縣的財(cái)力不足，目前K市實(shí)際已落實(shí)“氣代煤”資金約3.29億元，仍存在較大的資金缺口。相較之下，可以拿到中央大氣污染防治專(zhuān)項(xiàng)的數(shù)億資金的J市的資金壓力就相對(duì)較小。在已落實(shí)資金中，省級(jí)資金8374萬(wàn)元、市級(jí)資金18472.88萬(wàn)元、縣級(jí)6020萬(wàn)元，可見(jiàn)K市市級(jí)資金籌措的能力也弱于J市。另外，K市下轄各縣的經(jīng)濟(jì)水平也存在差異，部分縣未能按照市規(guī)定的份額分?jǐn)傃a(bǔ)貼費(fèi)用。如管網(wǎng)初裝費(fèi)，K市中心城區(qū)所在的縣只能支付燃?xì)夤?100元（市規(guī)定應(yīng)給1400元），而且即使只用支付更少的錢(qián)，燃?xì)夤荆▏?guó)有企業(yè)）也抱怨該縣財(cái)政拖欠部分設(shè)備安裝的補(bǔ)貼。

　　2.2.2.3 施工問(wèn)題

　　據(jù)K市燃?xì)夤镜呢?fù)責(zé)人介紹，在2017年的“氣代煤”改造中，該燃?xì)夤镜?月底才完成招投標(biāo)，而改造工程原計(jì)劃要在10月底完成（最后在12月中旬全部完成了），工期非常的短。加上當(dāng)時(shí)華北地區(qū)大面積的“氣代煤”改造需要大量的施工隊(duì)伍，改造人員水平參差不齊、互相挖角的現(xiàn)象也是存在的。另外，由于部分“氣代煤”的改造項(xiàng)目辦理程序繁雜，涉及部門(mén)多，難免存在未批先建情況。

　　2.2.2.4 用氣安全問(wèn)題

　　安全問(wèn)題也是“氣代煤”在推廣過(guò)程中可能遇到的另一問(wèn)題。燃?xì)庥幸欢ǖ娘L(fēng)險(xiǎn)。例如部分地區(qū)（并不是指K市）在改造的同時(shí)燃?xì)忮仩t并未拆除燃煤鍋爐，而有可能在通氣（做飯）的情況下，仍然用燃煤鍋爐取暖，這樣一個(gè)房屋內(nèi)兩個(gè)熱源是非常危險(xiǎn)的，一旦燃?xì)庑孤┛赡軙?huì)引發(fā)爆炸。另外，壁掛爐的安裝也對(duì)戶(hù)內(nèi)空間有一定的要求，如燃?xì)獠膳療崴疇t不宜安裝在地下室、臥室、客廳、衛(wèi)生間和不通風(fēng)的地方。除此之外，也有可能因?yàn)橛脩?hù)安全意識(shí)薄弱，不遵守用氣規(guī)范等而導(dǎo)致事故的可能性。

　　2.2.3 不同問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施

　　2.2.3.1 氣量問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施

　　與J市類(lèi)似，氣量問(wèn)題的應(yīng)對(duì)主要體現(xiàn)在開(kāi)源與節(jié)流兩個(gè)方面。

　　●開(kāi)源

　?、?積極擴(kuò)大氣源氣量供應(yīng)渠道

　　在2017年的供暖季，K市政府多方籌措，采取調(diào)峰增壓等多種技術(shù)手段保障供給。K市的燃?xì)馄髽I(yè)也積極地與陜西、內(nèi)蒙及沿海LNG生產(chǎn)單位對(duì)接，高價(jià)采購(gòu)，彌補(bǔ)缺口，保障供給。11月1日至12月23日，省級(jí)供氣公司供應(yīng)給K市的天然氣日均增加約15萬(wàn)立方米，漲幅43%。

　　為了更好地保障2018年采暖季的天然氣的供應(yīng)，負(fù)責(zé)K市中心城區(qū)“氣代煤”改造的燃?xì)夤菊e極地和上游供氣企業(yè)商談氣源保障和價(jià)格協(xié)議的問(wèn)題。與J市“基量+增量”的合同簽訂方式類(lèi)似，該公司以三層價(jià)格的燃?xì)鈦?lái)保障供應(yīng)。首先是基量?jī)r(jià)格，這是一個(gè)相對(duì)較低的價(jià)格，但它使用的是2015年全年的用氣量，遠(yuǎn)低于現(xiàn)在該公司的需求量（當(dāng)時(shí)全年用氣量?jī)H有1600萬(wàn)，而現(xiàn)在為3100萬(wàn)）。在努力爭(zhēng)取下，上游供氣企業(yè)同意以一個(gè)相對(duì)合理的價(jià)格保障2017年的用氣量，這是第二層價(jià)格。然而相較2017年，2018年的天然氣消費(fèi)可能仍存在一定的增量，這部分就需要燃?xì)夤咀约航鉀Q。據(jù)該燃?xì)夤矩?fù)責(zé)人介紹，他們目前已和LNG公司已達(dá)成了一定的價(jià)格協(xié)議，以此來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)的氣源短缺。

　　另外，得益于當(dāng)?shù)刎S富的煤層氣資源，在接下來(lái)的幾年內(nèi)，K市將會(huì)繼續(xù)考慮深化推廣“氣代煤”。

　?、?儲(chǔ)氣調(diào)峰能力建設(shè)應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況

　　在儲(chǔ)氣調(diào)峰方面，K市也有做一定的設(shè)想，但當(dāng)?shù)氐牡刭|(zhì)條件并不理想。K市發(fā)改委的工作人員介紹，K市希望能夠通過(guò)簽訂保供協(xié)議/儲(chǔ)氣調(diào)峰協(xié)議的方式委托上游供氣企業(yè)（如省級(jí)供氣企業(yè)的上游公司等）代為儲(chǔ)氣。該工作人員認(rèn)為，調(diào)峰氣價(jià)和管道氣價(jià)的差價(jià)讓上游企業(yè)有利可圖，可能會(huì)驅(qū)動(dòng)上游企業(yè)接受這一委托；調(diào)峰用氣的價(jià)格高于管道用氣，且價(jià)格不受市場(chǎng)價(jià)格上漲影響，對(duì)上游企業(yè)而言存在利益的空間。同時(shí)，該人員也指出，零星分布的儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施并不利于監(jiān)管，也存在一定的安全風(fēng)險(xiǎn)，這未必是政策制定者所希望看到的。而且地下儲(chǔ)氣設(shè)備的投入成本太高，城市燃?xì)馄髽I(yè)的積極性也不高。目前城市燃?xì)馄髽I(yè)還有積極性主要是因?yàn)閲?guó)家的補(bǔ)貼政策。

　　而對(duì)于受采訪(fǎng)的K市城區(qū)燃?xì)夤?，他們已?jīng)在考慮建設(shè)兩個(gè)儲(chǔ)氣設(shè)備，并打算將其與主管線(xiàn)聯(lián)通。該公司認(rèn)為，雙氣源供氣的模式受壓力損耗的影響小，供氣更有保障。

　　●節(jié)流

　?、?科學(xué)實(shí)施“壓非保民”

　　在壓非保民上，K市制定了詳細(xì)的“壓非保民”方案，明確保供順序。但也正如前文所說(shuō)，存在部分企業(yè)的用氣不可中斷、必須全額保供的情況。另外，市政府部門(mén)仍需加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，督促城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)認(rèn)真履行供氣合同和社會(huì)責(zé)任。

　?、?改造指標(biāo)縮減

　　在2018年K市制定的行動(dòng)計(jì)劃中，“氣代煤”的完成指標(biāo)的單位從分配給各個(gè)縣的“萬(wàn)戶(hù)”變?yōu)閷?duì)城區(qū)、縣、農(nóng)村地區(qū)有所區(qū)分的“清潔取暖率”（主城區(qū)建成區(qū)及城鄉(xiāng)結(jié)合部清潔取暖覆蓋率100%，其他區(qū)域縣城建成區(qū)清潔取暖率達(dá)到50%以上，農(nóng)村地區(qū)達(dá)到30%左右）。另外，K市發(fā)改委的工作人員也跟我們解釋?zhuān)瑩Q算下來(lái)的話(huà)2018年K市只打算新完成2000戶(hù)的清潔取暖改造。對(duì)比2017年K市自加壓力安排的11.9萬(wàn)戶(hù)的改造指標(biāo)而言，2018年的指標(biāo)數(shù)目無(wú)疑是一個(gè)驟減。其中一個(gè)原因是前文提到的實(shí)際通氣率的問(wèn)題，2017年K市仍有將近6萬(wàn)戶(hù)村民雖然完成了“氣代煤”的改造，但并未真正通氣。因此2018年K市打算先將這部分的用戶(hù)消化掉，新增的也就不多了。

　　③ 其他清潔供暖方式的嘗試

　　前文提到，在K市完成“氣代煤”改造的11.67萬(wàn)戶(hù)中，實(shí)際通氣率只占50%。為保障民眾平穩(wěn)度冬，對(duì)于還未通氣的居民，K市鼓勵(lì)繼續(xù)燃煤采暖或用電采暖；同時(shí)緊急調(diào)進(jìn)清潔煤17.5萬(wàn)噸，對(duì)11個(gè)縣（區(qū)、市）、135個(gè)村約5.8萬(wàn)戶(hù)實(shí)施清潔煤置換。另外，K市政府還免費(fèi)發(fā)放了電取暖設(shè)備5000臺(tái)，防止居民受凍的情況發(fā)生。除此之外，K市在2017年和2018年對(duì)部分村民（每種方式10—20戶(hù)）進(jìn)行了其他采暖方式（生物質(zhì)能，太陽(yáng)能）的試點(diǎn)改造，取得了不錯(cuò)的效果，這些方式的運(yùn)行費(fèi)用較低，可考慮在將來(lái)進(jìn)行推廣。

　　在本次調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)為了減少燃?xì)獾牧浚糠执迕駨姆课荼ＥY(jié)構(gòu)出發(fā)，自掏腰包完成玻璃房改造，以減少天然氣供暖過(guò)程中的熱損耗。整個(gè)改造工程下來(lái)花費(fèi)約為30000元左右。同一村子里也有部分村民效仿這種改造行為以抵御寒冬。

　　2.2.3.2 氣價(jià)問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施

　　實(shí)際上，考慮到天然氣價(jià)格倒掛給燃?xì)馄髽I(yè)造成的虧損，在2017年的采暖季，K市允許燃?xì)馄髽I(yè)與用戶(hù)協(xié)商，在規(guī)定范圍內(nèi)調(diào)整氣價(jià)。但接受訪(fǎng)談的K市城區(qū)燃?xì)夤静](méi)有將價(jià)格傳導(dǎo)給用戶(hù)。據(jù)該公司負(fù)責(zé)人回憶，K市另一家公司將燃?xì)鈨r(jià)格上調(diào)了0.5元/立方米。K市各級(jí)財(cái)政在落實(shí)居民采暖用氣補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，也加大了財(cái)政對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼力度，這些補(bǔ)貼主要用于高價(jià)購(gòu)買(mǎi)LNG的止損。

　　而在價(jià)格方面，作為對(duì)國(guó)家調(diào)價(jià)政策的響應(yīng)，2018年K市的居民氣價(jià)與非居民氣價(jià)也做出了一定的調(diào)整。居民用氣價(jià)格的第一檔價(jià)格也從2.26元/立方米上漲至2.61元/立方米，但仍然與非居民用氣的 2.91元/立方米存在差距。

　　目前，K市希望上級(jí)財(cái)政部門(mén)加大補(bǔ)貼力度，緩解財(cái)力不足的現(xiàn)狀。雖然2017年K市并未拿到中央財(cái)政的資助，但2018年它作為汾渭平原城市之一，在國(guó)家打贏(yíng)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的三年行動(dòng)計(jì)劃中，成功爭(zhēng)取到中央3年共9億的財(cái)政資助。未來(lái)他們預(yù)計(jì)會(huì)利用這筆基金通過(guò)發(fā)放更多用氣補(bǔ)助的形式更好地抵消2018年居民氣價(jià)上漲帶來(lái)的冬季取暖成本上升。

　　2.2.3.3 施工問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施

　　雖然具備施工經(jīng)驗(yàn)，但大范圍的“氣代煤”工程對(duì)K市城區(qū)燃?xì)夤径赃€屬首次，因此對(duì)于同時(shí)開(kāi)工的34個(gè)村莊，他們基本也是邊摸索邊安裝的。在工程安裝的過(guò)程中也遇到的問(wèn)題，燃?xì)夤竞褪┕り?duì)伍等也經(jīng)常開(kāi)會(huì)討論。對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的管道鋪設(shè)，由于具體準(zhǔn)則仍未出臺(tái)，他們參考了城市燃?xì)夤艿赖陌惭b規(guī)范，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的規(guī)范進(jìn)行摸索探討（有涉及咨詢(xún)規(guī)劃院等）；另一方面也會(huì)根據(jù)實(shí)際操作過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題再作修改。例如，在與燃?xì)夤抉v村工作人員的交談中，我們得知所在的村莊的燃?xì)夤艿谰徒?jīng)歷過(guò)三次改裝過(guò)程。一開(kāi)始的輸氣管道只有2米高，后來(lái)有不少村民反映會(huì)有被盜竊的風(fēng)險(xiǎn)；在改成4米的時(shí)候一開(kāi)始用的是螺紋有縫的輸氣管道，后來(lái)出于安全的考慮又將它們改成了焊接的無(wú)縫管道。

　　2.2.3.4 用氣安全問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施

　　為了最大限度排除天然氣在輸送過(guò)程中的安全隱患，燃?xì)夤緩?qiáng)化日常巡檢及突發(fā)事故應(yīng)急處理能力。為了盡量扼制事故的發(fā)生，燃?xì)夤疽园l(fā)放小手冊(cè)、粘貼使用標(biāo)簽、開(kāi)通熱線(xiàn)等方式對(duì)居民進(jìn)行了一定的宣傳教育。而且在項(xiàng)目驗(yàn)收前他們也會(huì)入戶(hù)調(diào)查有沒(méi)有存在安全隱患，不存在的話(huà)才予以通氣；存在的話(huà)就限期整改的通知。另外，在壁掛爐的安裝上，對(duì)于部分戶(hù)內(nèi)空間條件不符的村民，燃?xì)夤緯?huì)建議在家中用不銹鋼鐵皮造成一個(gè)隔斷，劃分一個(gè)通氣的可安放壁掛爐的空間。

　　2.2.3.5 配套的監(jiān)督管理

　　與J市類(lèi)似，K市也成立了高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)小組。市、縣兩級(jí)成立了迎峰度冬保供領(lǐng)導(dǎo)小組，落實(shí)了主體責(zé)任。另外，為了打好秋冬季大氣污染防治這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，K市突出以強(qiáng)有力問(wèn)責(zé)督促履職擔(dān)當(dāng)，并收到了良好效果。除了重點(diǎn)督查外，K市也采取多種方式對(duì)相關(guān)單位的“氣代煤”工作進(jìn)展進(jìn)行考核。K市政府與各縣（區(qū)、市）政府、市直相關(guān)重點(diǎn)部門(mén)簽訂了污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)，分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)和工作責(zé)任，市政府每年進(jìn)行考核，并劃定等級(jí)，進(jìn)行全市通報(bào)。2017年，K市已有四個(gè)縣（市）因?yàn)榭諝赓|(zhì)量考核指標(biāo)未完成被評(píng)為不合格等級(jí)。此外，為實(shí)時(shí)掌握“氣代煤”工程的進(jìn)展，市發(fā)改委狠抓工程開(kāi)工率、竣工率、投資完成率、通氣率等多項(xiàng)指標(biāo)，對(duì)進(jìn)展情況進(jìn)行周報(bào)；后期為保證冬季按時(shí)供暖，又采取了日統(tǒng)計(jì)、日?qǐng)?bào)告、日通報(bào)進(jìn)展并排名的辦法，調(diào)度、推進(jìn)了全市“氣代煤”工程進(jìn)度。

　　而在問(wèn)責(zé)方面，上述提到的考核指標(biāo)可能會(huì)作為問(wèn)責(zé)的參考。除此之外，K市政府還制定了比山西省政府更為嚴(yán)格、具體的量化問(wèn)責(zé)規(guī)定，規(guī)定在省標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)一步收緊、收嚴(yán)。SO2小時(shí)濃度問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)從省的800 μg/m3的量化問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)提高至600 μg/m3。

　　3供暖壓力的成因分析與層層加碼

　　首先需要強(qiáng)調(diào)的是，由“氣荒”引發(fā)的社會(huì)恐慌，不是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，它往往發(fā)生在突發(fā)事件（如極端天氣）的個(gè)別幾天（也就是術(shù)語(yǔ)所稱(chēng)的“高月高日”）。高月高日的供應(yīng)缺口是高月均日的若干倍，難以通過(guò)壓減用戶(hù)的方式填平，因而引發(fā)公眾對(duì)于“氣荒”的恐慌。

　　而在2017年的采暖季，在供給側(cè)，天然氣的供應(yīng)緊張受多方面因素的共同作用。具體而言，在技術(shù)層面，天然氣上下游產(chǎn)業(yè)技術(shù)規(guī)范的脫節(jié)（上游的供氣企業(yè)與下游的燃?xì)馄髽I(yè)的日調(diào)峰的責(zé)任不清晰）是高月高日缺口存在的成因之一。而且，由于天然氣的特許經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象，城市燃?xì)馄髽I(yè)難以跨級(jí)買(mǎi)氣填平缺口。另外，由于生產(chǎn)工藝等條件限制，部分工業(yè)用戶(hù)的天然氣不可中斷。而在價(jià)格層面，國(guó)家對(duì)居民用氣價(jià)格的管制會(huì)使上游供氣企業(yè)與下游燃?xì)馄髽I(yè)產(chǎn)生趨利的心理，加速天然氣的供應(yīng)緊張。另外，在2017年采暖季，來(lái)自中亞的管道氣上游進(jìn)氣量遭到削減，進(jìn)一步惡化了供應(yīng)緊張的局面。

　　而在需求側(cè)，在政策制定階段，環(huán)保部門(mén)與能源部門(mén)缺乏有效溝通，在“雙替代”指標(biāo)制定時(shí)沒(méi)有充分考慮氣源供應(yīng)的問(wèn)題。在政策執(zhí)行階段，下級(jí)政府的層層加碼帶來(lái)了大量的新增改造，這也導(dǎo)致了我國(guó)在2017年供暖季的天然氣供需失衡。下面我們對(duì)層層加碼的成因進(jìn)行剖析。

　　3.1理論與現(xiàn)實(shí)

　　“層層加碼”原指經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)經(jīng)中央政府提出后，會(huì)沿著地方政府的層級(jí)而逐漸加碼和放大的現(xiàn)象[4]。實(shí)際上，層層加碼的現(xiàn)象也同樣存在于“雙替代”的指標(biāo)分配中。如下表所示，層層加碼由兩部分組成，一部分是指標(biāo)在計(jì)劃制定階段的國(guó)家—省—市層級(jí)指標(biāo)的逐級(jí)累加（山西省和河南省較為明顯），另一部分是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程的超額完成（6個(gè)省/直轄市都出現(xiàn)）。還有一點(diǎn)值得一提的是，實(shí)際完成的改造戶(hù)數(shù)并不等同于最終的通氣戶(hù)數(shù)。

　　(a)《河北2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》的“雙替代”要求為“確保完成電代煤、氣代煤180萬(wàn)戶(hù)；廊坊、保定市完成’禁煤區(qū)‘建設(shè)任務(wù)，散煤徹底清零；已列入中央財(cái)政支持的北方地區(qū)冬季清潔取暖5個(gè)城市（石家莊、唐山、保定、廊坊、衡水市），要加大工作力度，力爭(zhēng)超額完成”。

　　(b)山西省的市級(jí)指標(biāo)合計(jì)略小于省級(jí)指標(biāo)，主要源于臨汾一市的數(shù)值的前后變化上，此處我們能找到的臨汾的完成指標(biāo)是源自2017/04/28頒布的《臨汾市大氣污染防治2017年行動(dòng)計(jì)劃》，里面規(guī)定了10萬(wàn)戶(hù)的完成指標(biāo)。但在2017/09/30頒布的《山西省2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》中，對(duì)臨汾提出了19.08萬(wàn)戶(hù)的要求。如果拋去臨汾這個(gè)城市不看的話(huà)，山西省其他市級(jí)指標(biāo)合計(jì)仍然大于各市的省級(jí)指標(biāo)合計(jì)。

　　(c)《山東省落實(shí)<京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案>實(shí)施細(xì)則》的“雙替代”要求為“山東省每個(gè)通道城市≥5，鼓勵(lì)其他10個(gè)城市清潔取暖”。

　　(d)此結(jié)果為山東省的7個(gè)“2+26”城市的完成戶(hù)數(shù)，不是全省的完成戶(hù)數(shù)。

　　借用避責(zé)行為研究的開(kāi)山之作《避責(zé)中的政治》（“The Politics of Blame Avoidance”）[5]中的理論，政府官員的行為動(dòng)機(jī)分為邀功（credit claiming）、避責(zé)（blame avoidance）和善治（good policy）三類(lèi)。實(shí)際上，不少關(guān)于政府官員行為的研究也證明了這三種動(dòng)機(jī)在現(xiàn)實(shí)的政治生活中往往處于共存狀態(tài)，彼此間相互影響。對(duì)于我們研究的“層層加碼”現(xiàn)象，單用其中一種動(dòng)機(jī)是解釋不通的。例如，一種關(guān)于層層加碼的可能的解釋為，地方政府出于避責(zé)的考慮，害怕最終無(wú)法完成上級(jí)的指標(biāo)，所以向下級(jí)政府提出了一個(gè)更高的要求。但是如果純粹從避責(zé)出發(fā)，地方政府在計(jì)劃制定時(shí)應(yīng)該考慮“留有余地”，不應(yīng)該主動(dòng)在既定指標(biāo)上加碼，而是應(yīng)該盡可能壓低指標(biāo)。另一方面，也有人指出，層層加碼實(shí)際上是一種“取法其上，僅得其中；取法其中，僅得其下”的策略，為了保證最終完成上級(jí)政府分配的指標(biāo)，地方政府也可以制定一個(gè)不容易完成的高目標(biāo)，并以此激勵(lì)本級(jí)政府和下級(jí)政府拿出更高的干勁實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)。而且如果純粹出于邀功的考慮，這樣一種高目標(biāo)顯示出“高姿態(tài)”，也更容易吸引上級(jí)政府的關(guān)注，但事實(shí)上不少基層政府制定的目標(biāo)只是稍高于上級(jí)政府的目標(biāo)，確保其能被執(zhí)行，使基層政府避免被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在下文的分析中，我們會(huì)從邀功、避責(zé)和善治三個(gè)方面一起進(jìn)行討論。

　　值得一提的是，在我們所關(guān)注的“層層加碼”現(xiàn)象背后，邀功主要表現(xiàn)為政府官員對(duì)政治晉升的追求。公共部門(mén)的多重委托—代理關(guān)系使其呈現(xiàn)出組織目標(biāo)多元性與模糊性的特征。由于產(chǎn)出難以度量，并且政府官員在多維任務(wù)下缺乏顯性激勵(lì)，因此公共部門(mén)中的邀功行為，主要體現(xiàn)在對(duì)晉升、選票的追求上；而中國(guó)語(yǔ)境下，政府官員的邀功行為就反映在對(duì)政治晉升的追求上[6]。周黎安等人認(rèn)為，“層層加碼”現(xiàn)象的出現(xiàn)與我國(guó)“層層分包”的行政體制和多層級(jí)的官員政治錦標(biāo)賽（一種晉升模式）有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。“層層加碼”的最終出現(xiàn)取決于地方官員激勵(lì)的性質(zhì)，而這與政治錦標(biāo)賽緊密相連[7]。

　　3.2結(jié)合田野調(diào)查的分析

　　在對(duì)“層層加碼”的具體動(dòng)機(jī)進(jìn)行分析之前，我們針對(duì)訪(fǎng)談結(jié)果梳理出了幾個(gè)在討過(guò)程中被頻繁提及的高頻詞：“政治任務(wù)”“環(huán)保壓力”以及“問(wèn)責(zé)”。

　　首先是“政治任務(wù)”。在前文對(duì)J市和K市配套的監(jiān)督管理措施的梳理中，我們發(fā)現(xiàn)兩個(gè)城市都成立了由市長(zhǎng)等牽頭的高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)小組，并頻繁召開(kāi)工作會(huì)議，推進(jìn)“氣代煤”“電代煤”的工作進(jìn)展。在J市2018年1月編寫(xiě)的工作情況匯報(bào)中就有提到“層層傳導(dǎo)壓力，傳導(dǎo)責(zé)任”。J市發(fā)改委的工作人員解釋道：“這個(gè)壓力實(shí)際上就是一種目標(biāo)責(zé)任，這是一種必須得把目標(biāo)完成的壓力”。另一方面，在這些頻繁召開(kāi)的工作會(huì)議上，不同的縣都需要匯報(bào)工作進(jìn)展。萬(wàn)一其他地方都完成了工作就只有你（這個(gè)地方）沒(méi)有完成，同行壓力也會(huì)使縣領(lǐng)導(dǎo)臉上掛不住。而在K市發(fā)改委的工作人員看來(lái)，“氣代煤”無(wú)疑是一個(gè)政治任務(wù)，“責(zé)任人這么明確，還有督導(dǎo)組，誰(shuí)敢不完成”。他坦白在他眼里“氣代煤”的完成戶(hù)數(shù)就是一個(gè)必須完成的硬指標(biāo)，“即使明天拆今天也得通上氣”。也正是在這種將“氣代煤”視為政治任務(wù)的看法下，K市極力地避免群眾受凍的事故發(fā)生，在2017年的采暖季，當(dāng)?shù)卣踔磷蕴脱鼮榍в鄳?hù)村民發(fā)放“小太陽(yáng)”電取暖器。

　　其次是“環(huán)保壓力”。近年來(lái)上級(jí)政府與社會(huì)各界對(duì)環(huán)保給予了高度的關(guān)注。環(huán)保督查的力度大，雖然其他工作也有督查，但環(huán)保督查的頻率最高。另一方面，對(duì)于基層政府工作人員而言，環(huán)保工作的面特別寬，除了“雙替代”外，基層環(huán)保工作還包括散亂污企業(yè)、小作坊的取締等。“氣代煤”工程的推進(jìn)也占據(jù)了這些基層干部工作中很大的比例。以K市b縣的社區(qū)書(shū)記為例，該社區(qū)有3000多戶(hù)人家。在2017年下半年，她每天都要花費(fèi)大量的時(shí)間精力在動(dòng)員宣傳、推進(jìn)施工等方面，工作強(qiáng)度極大，而且大概每半個(gè)月或一個(gè)月就要對(duì)村民進(jìn)行走訪(fǎng)。正因如此，有基層的政府工作人員向我們抱怨“權(quán)責(zé)不對(duì)等”。

　　而在“問(wèn)責(zé)”方面，J市整體的問(wèn)責(zé)力度稍弱于K市。具體來(lái)說(shuō)，雖然往年也有空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象，但應(yīng)該沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)榇吮幻饴殹６?，雖然J市政府在《2017年散煤治理工作方案》中也提到了一些“氣代煤”改造可能的獎(jiǎng)懲措施，如前文提到的保證金制度、一票否決制等，但在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中有點(diǎn)紙上談兵的意味，并沒(méi)有得到真正的施行。當(dāng)然這可能主要因?yàn)?017年采暖季環(huán)保部也承認(rèn)了“氣代煤”的工作受挫，這種情況下進(jìn)度未完成不會(huì)被追究責(zé)任。反觀(guān)K市，可能是受2017年K市環(huán)保局局長(zhǎng)因常年空氣質(zhì)量欠佳被免職的影響，K市的量化問(wèn)責(zé)就執(zhí)行得比較嚴(yán)格，而且還將標(biāo)準(zhǔn)收嚴(yán)。針對(duì)市定的SO2小時(shí)濃度超標(biāo)的現(xiàn)象，K市緊急召開(kāi)2次全市警示大會(huì)，對(duì)相關(guān)縣委、縣政府通報(bào)批評(píng)；約談4名縣（區(qū)市）長(zhǎng)，對(duì)9縣16名分管負(fù)責(zé)人誡勉談話(huà)，對(duì)44名工作人員量化問(wèn)責(zé)。另外，針對(duì)基層分局個(gè)別工作人員履職不到位的問(wèn)題，K市的環(huán)保部門(mén)也組織開(kāi)展了為期一個(gè)月的紀(jì)律作風(fēng)整頓，一次性對(duì)9名履職不到位的工作人員進(jìn)行了問(wèn)責(zé)處理。但當(dāng)K市的政府人員在被問(wèn)及是否會(huì)因“氣代煤”完成不力而被問(wèn)責(zé)時(shí)，他們也表示不太清楚，原因之一與J市不追究責(zé)任的原因類(lèi)似，另一個(gè)原因就是當(dāng)?shù)卮蟛糠挚h都完成了市定任務(wù)，所以也不清楚完成不力的懲罰措施。

　　雖然J市和K市（應(yīng)該）都沒(méi)有出現(xiàn)因“氣代煤”完成不力而被問(wèn)責(zé)的情況，但全國(guó)其他地方是存在考核與問(wèn)責(zé)的，如河北省通報(bào)了2017年度大氣污染綜合治理考核結(jié)果[8]，但并未涉及獎(jiǎng)懲措施。而邢臺(tái)市也通報(bào)了2017年邢臺(tái)市“雙替代”工作的完成情況，并實(shí)施“一票否決”，對(duì)未完成任務(wù)的縣市區(qū)給予年度環(huán)保工作不得評(píng)為先進(jìn)的懲罰[9]。

　　回到“層層加碼”的問(wèn)題上，對(duì)于省一級(jí)的加碼，J市在國(guó)家—省的層級(jí)基本沒(méi)有進(jìn)行加碼（國(guó)家指標(biāo)11.1991萬(wàn)戶(hù)，省級(jí)指標(biāo)11.2萬(wàn)戶(hù)）；但山西省額外對(duì)非“2+26”城市K市提出了10萬(wàn)戶(hù)的“雙替代”改造要求。據(jù)K市發(fā)改委的工作人員介紹，如果山西省不對(duì)非“2+26”城市安排改造任務(wù)的話(huà)，這些城市的環(huán)保指標(biāo)很可能也無(wú)法完成。通過(guò)對(duì)《山西省2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》的附件的查證，我們發(fā)現(xiàn)山西省對(duì)省內(nèi)11個(gè)城市都從PM2.5、SO2、重污染天數(shù)三方面提出了各市空氣質(zhì)量改善目標(biāo)，K市在這三個(gè)指標(biāo)上至少需要實(shí)現(xiàn)30%的下降比例，大氣環(huán)境質(zhì)量改善的任務(wù)艱巨。另外，前文也提到了近年來(lái)地方政府面臨著越來(lái)越大的環(huán)保壓力，這種壓力會(huì)一層一層地向下傳遞。在這種環(huán)保高壓下，省級(jí)改造指標(biāo)的加碼較大可能是出于避責(zé)，邀功和善治的邏輯也可以解釋得通。

　　而從省到市一級(jí)的加碼，J市和K市在省—市的層級(jí)都出現(xiàn)了加碼（J市：省11.2萬(wàn)戶(hù)，市15.38萬(wàn)戶(hù)；K市：省10萬(wàn)戶(hù)，市11.9萬(wàn)戶(hù)）。這種加碼則主要由于省政策在給市政府安排指標(biāo)的時(shí)候?qū)?shí)際情況的不了解。在確村確戶(hù)后，K市制定的改造指標(biāo)比省指標(biāo)多出1.9萬(wàn)，這其實(shí)是一個(gè)自然的增長(zhǎng)。因?yàn)樵趯?shí)際改造的過(guò)程中，施工隊(duì)伍不可能每個(gè)村都卡著一定的改造戶(hù)數(shù)，往往都是整村改造的，因此最終結(jié)果會(huì)比原來(lái)的要多。這是導(dǎo)致市一級(jí)指標(biāo)增長(zhǎng)的主要原因，J市的原因也與此類(lèi)似。

　　而在縣一級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村等）的指標(biāo)分配中，首先考慮的是必須完成市安排的任務(wù)，如果完成不力的話(huà)可能會(huì)被問(wèn)責(zé)。這也導(dǎo)致了縣在下級(jí)政府中分配任務(wù)的時(shí)候會(huì)優(yōu)先保證能夠達(dá)到總額，制定目標(biāo)的時(shí)候會(huì)稍高于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。但是，改造指標(biāo)在基層政府中的分配是相對(duì)靈活的。在確保能實(shí)現(xiàn)上級(jí)要求的總額后，縣允許下級(jí)政府在指標(biāo)分配上的微調(diào)。因?yàn)閷?shí)際操作過(guò)程中可能會(huì)發(fā)現(xiàn)一些不利于“氣代煤”改造的家戶(hù)，這種情況下各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間調(diào)整一下是可以的。而如果順著這種方式理解的話(huà)，基層政府干部在績(jī)效考核中面臨的壓力并不是完全剛性的。

　　另外，值得一提的是，雖然善治這個(gè)動(dòng)機(jī)在上述“層層加碼”的具體原因分析過(guò)程中并未能完全體現(xiàn)，但實(shí)際上，它也是部分基層工作人員的行為動(dòng)機(jī)。首先必須承認(rèn)，“氣代煤”政策的確帶來(lái)了大氣環(huán)境質(zhì)量的改善。另外，我們走訪(fǎng)的J市c區(qū)是全市氣代煤完成質(zhì)量最好的區(qū)。該區(qū)發(fā)改委的工作人員始終將其視為一個(gè)惠民工程看待，并積極與用戶(hù)交涉。我們走訪(fǎng)的九個(gè)村莊里唯一一個(gè)已經(jīng)發(fā)放了居民用氣補(bǔ)貼的村莊就來(lái)自c區(qū)，村民們也切實(shí)感受到了“氣代煤”帶來(lái)的干凈方便等好處。而對(duì)這部分的基層工作人員來(lái)說(shuō)，善治的動(dòng)機(jī)在層層加碼中扮演一個(gè)更重要的角色。

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河北通報(bào)2017年度大氣污染綜合治理考核結(jié)果.

邢臺(tái)市冬季清潔取暖領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室. 關(guān)于2017年全市氣代煤電代煤工作完成情況的通報(bào).