澳洲電力如何做到“競爭中性”

　　近日，中國人民銀行行長易綱在G30國際銀行業(yè)研討會發(fā)言，提出“考慮以競爭中性原則對待國有企業(yè)”。這是中國部級以上官員首次對“競爭中性”正面表態(tài)。

　　在中央企業(yè)2018年前三季度經(jīng)濟運行情況發(fā)布會中，國務(wù)院國資委副秘書長、新聞發(fā)言人彭華崗表示，當(dāng)前改革的思路和目標(biāo)就是要使國有企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體，也就是說，經(jīng)過改革以后的國有企業(yè)和其他所有制企業(yè)是一樣的，依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭，同等受到法律保護，這與“競爭中性”原則一致。他強調(diào)，自改革開放以來，中國國有企業(yè)的改革思路和改革目標(biāo)就是要使國有企業(yè)和其他所有制企業(yè)一樣，并直言將踐行“競爭中性”原則。

　　目前來看，學(xué)界普遍對中國首次正面肯定競爭中性持有正面的解讀，認(rèn)為它對消除國有—民營二元所有制鴻溝，推進(jìn)國有企業(yè)改革，減少中國與世界通行慣例的“格格不入”都有所裨益。

　　中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院常務(wù)副院長聶輝華近日在接受《華夏時報》專訪時表示，提倡“所有制中立”可能表明中央政府下決心在這方面對國企進(jìn)行改革，是一個積極的信號，同時也坦言，對這個改革方向表示審慎樂觀，不要低估達(dá)到目標(biāo)的艱巨性。

　　聶輝華說，實行“競爭中性”至少需要3個條件，缺一不可：

　　第一，一定要真正做到讓市場在資源配置中起決定性作用，也就是說政府要少干預(yù)經(jīng)濟。只要政府多干預(yù)經(jīng)濟，就不可能做到公平競爭。

　　第二，國企應(yīng)該成為“特殊企業(yè)”，不要在廣泛的領(lǐng)域跟民企面對面競爭，應(yīng)該保持在少數(shù)，比如關(guān)系國計民生、國家戰(zhàn)略、國民經(jīng)濟命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域和重大行業(yè)。但是不能說什么都是關(guān)鍵領(lǐng)域，要把國企戰(zhàn)線收縮，盡量不跟民企競爭。

　　第三，我們的法律法規(guī)、很多制度要改，國企和民企必須面對同樣的游戲規(guī)則。

　　競爭中性（Competitive Neutrality）最早起源于澳大利亞，是澳大利亞在20世紀(jì)90年代構(gòu)建全國競爭政策框架時提出的一項政策內(nèi)容。當(dāng)時，澳大利亞聯(lián)邦政府、州政府擁有占據(jù)大量生產(chǎn)資料、掌握國民經(jīng)濟命脈的公有制企業(yè)，它們豁免于1974年《競爭法》的適用，并且在稅費、監(jiān)管、債務(wù)擔(dān)保、貸款利率、成本核算、經(jīng)營績效、破產(chǎn)等方面存在特殊優(yōu)勢；同時，一些從事自然壟斷的政府企業(yè)兼營競爭性業(yè)務(wù)，給交叉補貼提供了機會。

　　電力、天然氣、電信等自然壟斷行業(yè)都存在上述問題。說到在這些行業(yè)中引入競爭、提高效率，人們會習(xí)慣性地把國有企業(yè)私有化聯(lián)系起來考慮，但澳大利亞并沒有強制各州選擇這條路徑。

　　以電力行業(yè)改革為例，在改革前，州政府管理、運營電力行業(yè)，州政府所有的垂直一體化電力公司獨立地建設(shè)和運行電力系統(tǒng)。在實施電力市場化改革時，各州政府與民眾對實行電力企業(yè)私有化有著極大的不同認(rèn)知，聯(lián)邦政府并不能越俎代庖地推行電力行業(yè)私有化。當(dāng)時在維多利亞州執(zhí)政的自由黨主張激進(jìn)的市場化改革，把所有的電力企業(yè)分拆后全部出讓（其中包括電網(wǎng)企業(yè)），獲得了非?？捎^的收入，緩解了其面臨的巨大財政壓力。南澳州也基本上是這種情況。然而，新南威爾士州政府試圖仿效維多利亞州對其電力企業(yè)進(jìn)行分拆出讓的計劃遭到了工會組織和社會的強烈反對。在電力市場化后的十多年，新南威爾士州政府幾次嘗試私有化其部分電力資產(chǎn)，都因工會和社會的阻礙未能成功。直到2008年，新南威爾士州才開始向社會投資者出讓零售電企業(yè)，而后又出讓了發(fā)電企業(yè)和部分電網(wǎng)資產(chǎn)。雖然昆士蘭州在2006年將其零售電企業(yè)私有化，但是州政府多次明確表示不會私有化其發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)。澳大利亞聯(lián)邦政府、新南威爾士和維多利亞州州政府于2005年準(zhǔn)備私有化其共同所有的雪山水電公司，但因社會上的反對聲音太大而中途放棄。

　　澳大利亞電力行業(yè)市場化改革啟動后，一直到現(xiàn)在都是國有企業(yè)和民營公司在同一市場法律法規(guī)下同臺競技，兩者規(guī)模都不小。這完全是遵循1993年提出的競爭中性原則的結(jié)果。

　　國企民營同臺競技

　　在競爭中性原則體系正式面世之前，電力領(lǐng)域的改革就已在醞釀之中。

　　澳大利亞1970年代在預(yù)期電力需求大幅度增長和政府負(fù)債成本低的情況下出現(xiàn)大規(guī)模興建電廠的熱潮。到了1980年代，預(yù)期電力需求大幅度增長并沒有實現(xiàn)，電力行業(yè)過度投資，產(chǎn)生的負(fù)面結(jié)果包括政府負(fù)債加重、發(fā)電裝機容量過剩（40%—70%）、能源企業(yè)人員冗余、能源供應(yīng)成本過高、電價上升等。

　　1991年5月，澳大利亞生產(chǎn)力委員會（當(dāng)時的國家工業(yè)委員會）受政府委托，在對能源行業(yè)一年的調(diào)研基礎(chǔ)上，發(fā)布了一份能源企業(yè)效率報告，認(rèn)為政府公用事業(yè)的經(jīng)營商業(yè)化，實施企業(yè)化的組織管理、考核及財務(wù)制度。報告表示，重組電力行業(yè)，分離發(fā)電、輸電和配售電業(yè)務(wù)，并引入競爭機制，將給經(jīng)濟和用戶帶來極大收益，有利于實現(xiàn)國家生產(chǎn)力的重大提高。

　　澳大利亞生產(chǎn)力委員會是一家負(fù)責(zé)澳大利亞微觀經(jīng)濟政策、法規(guī)和一系列其他社會及環(huán)境問題的審查和咨詢機構(gòu)，角色與政府經(jīng)濟智庫相似。他們向聯(lián)邦和州政府建議，把電力工業(yè)改組為獨立的發(fā)電、輸電、配電零售電業(yè)務(wù)，分拆發(fā)電企業(yè)，引進(jìn)社會資本投資發(fā)電資產(chǎn)，構(gòu)建發(fā)電和售電環(huán)節(jié)競爭的格局，建立國家電網(wǎng)的電力庫交易機制，使它們處在競爭市場之中，在行政干預(yù)小的狀態(tài)下自主經(jīng)營。在澳大利亞生產(chǎn)力委員會調(diào)查報告的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府與州政府聯(lián)合做出決定，讓政府企業(yè)商業(yè)化經(jīng)營，與其他企業(yè)一樣參與市場競爭，政府采購社會公益服務(wù)，減少政府對企業(yè)經(jīng)營的行政干預(yù)。

　　這份行業(yè)效率報告普遍被認(rèn)為是澳洲電力改革的起點。而兩年后提出的“競爭中性”是對澳大利亞整個經(jīng)濟領(lǐng)域的改革原則，它訂立了推進(jìn)電力改革的法律與政策環(huán)境，對電力市場建設(shè)起到了一定的先導(dǎo)作用。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授宋彪曾在《競爭中性的淵源、政策目標(biāo)與公共壟斷改革》一文中提到，澳大利亞政府為了促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、提高社會福利，委托新南威爾士（NSW）大學(xué)希爾默（Hilmer）教授為主席，組成國家競爭政策調(diào)查組，對妨礙澳大利亞競爭法實施情況進(jìn)行調(diào)研論證。

　　1993年，調(diào)查組提出名為“國家競爭政策審查”的調(diào)研報告（National Competition Policy Review），對澳大利亞競爭政策與立法提出修改建議，簡稱Hilmer Review。根據(jù)這份報告，由聯(lián)邦與各州、地區(qū)政府聯(lián)合組成的政府理事會召集各成員政府先后簽署三個協(xié)議：競爭原則協(xié)議（CPA）、行為準(zhǔn)則協(xié)議（CCA），以及實施國家競爭政策及相關(guān)改革的協(xié)議。競爭中性是競爭原則協(xié)議（CPA）的基本內(nèi)容之一，旨在消除政府企業(yè)與私人企業(yè)共同競爭時因公有產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的資源配置扭曲。

　　該報告最核心的思想是通過競爭來提高效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)競爭（包括電力和天然氣行業(yè)）以提高經(jīng)濟效率，增加社會福利，強調(diào)的是競爭而不是私有化。通過競爭優(yōu)化資源的有效配置、激勵企業(yè)降低成本，研發(fā)新技術(shù)，提供新產(chǎn)品和新服務(wù)。對于公共壟斷行業(yè)，報告倡導(dǎo)實行結(jié)構(gòu)改革，引入市場競爭或?qū)﹃P(guān)鍵設(shè)備私有化。它提出了三種方案：一是將行業(yè)監(jiān)管職能與商業(yè)職能分離；二是將自然壟斷與潛在競爭活動分離；三是將具有潛在競爭的活動分離，由若干個企業(yè)經(jīng)營，使行業(yè)競爭在這些企業(yè)間形成。

　　1996年，澳大利亞聯(lián)邦政府在《聯(lián)邦競爭中立政策聲明》（Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement）中最早提出了競爭中性（Competitive Neutrality）的概念和政策。其涵義是，在政府企業(yè)從事的重大商業(yè)活動中，政府不能憑借公共部門所有者的身份，利用立法或財政權(quán)力，獲得優(yōu)于其他私人部門競爭者的完全競爭優(yōu)勢，在非盈利、非商業(yè)活動中則不適用此原則。具體則要求與企業(yè)產(chǎn)權(quán)無關(guān)的稅收中性、借貸中性、回報率要求、監(jiān)管中性、全成本定價等等。

　　結(jié)構(gòu)重組與市場化改革提升效率

　　對公共壟斷行業(yè)實行結(jié)構(gòu)改革，與澳大利亞生產(chǎn)力委員會早前提出對電力行業(yè)進(jìn)行重構(gòu)的思路一脈相承，也與2002年我國開展的以“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”為核心的電力體制改革的思路是一致的。垂直一體化的電力行業(yè)進(jìn)入行業(yè)結(jié)構(gòu)重組階段，電力供應(yīng)分為獨立的發(fā)電、輸電和配售電單位，后來再拆分出數(shù)個發(fā)電企業(yè)，參與市場競爭。

　　電力公司都隸屬于澳大利亞州政府，當(dāng)時，州政府為投建電力工程，以政府名義借貸，負(fù)債累累，其中一部分是無效投資，造成了高電價現(xiàn)象，為了緩解這方面的壓力，結(jié)構(gòu)重組是條路徑，但州政府也不愿意直接把這個行業(yè)“交”出去，這會影響未來收入。為了鼓勵各州參與全國性競爭，實現(xiàn)更大范圍的資源優(yōu)化配置，聯(lián)邦政府認(rèn)同各州應(yīng)該共享改革的紅利，并建立相應(yīng)機制，為州政府提供一定補償。

　　維多利亞州和新南威爾士州是最早進(jìn)行電力行業(yè)重組的兩個州。維多利亞州分拆出5個發(fā)電企業(yè)、1個輸電網(wǎng)公司、 1個電力交易公司、5個配售電公司。新南威爾士州分離發(fā)電和輸電業(yè)務(wù)，組建新輸電公司Transgrid，3個發(fā)電廠、 1個輸電網(wǎng)、1個電力交易公司、1個電力服務(wù)公司，還都是Pacific Power的子公司。后來原公司Pacific Power 拆分為三家獨立的州政府發(fā)電企業(yè)、三家配電企業(yè)，原25家分銷企業(yè)整合成6大獨立公司，從事零售電服務(wù)競爭。

　　根據(jù)政府間理事會對競爭政策的審查結(jié)果，經(jīng)過結(jié)構(gòu)調(diào)整，澳大利亞能源市場效益得到極大提升，從電改開始的1998年到2005年，電能價格呈現(xiàn)顯著的下降趨勢，產(chǎn)業(yè)和家庭均從中受益。

　　整體來講，澳大利亞的電力改革確實體現(xiàn)了競爭中性原則，沒有倡導(dǎo)或者一步到位進(jìn)行大規(guī)模的私有化，和英國等其他國家相比，是比較明顯的特點。雖然數(shù)十年后，電力公司也陸續(xù)私有化，但改革開始時，以提高效率為目標(biāo)，更多的是考慮如何為公平競爭提供有利的先決條件，是否以及何時私有化的選擇權(quán)則留給了各州政府。

　　只訂立最高原則而非具體手段在一定程度上為改革掃除了顧慮。對于電力能源等具有一定公益性質(zhì)的行業(yè)，如果一開始就推行私有化，由于民營企業(yè)的利潤導(dǎo)向，社會公眾仍存在電力供應(yīng)是公益服務(wù)，應(yīng)由政府企業(yè)運營的觀念，部分地方很可能根本無法推行。

　　重新定位政府職能

　　為了消除政府企業(yè)與私人企業(yè)共同競爭時因公有產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的資源配置扭曲，國企商業(yè)化運營是讓競爭中性“落地”的一個重要手段——政府由原來的企業(yè)所有者與經(jīng)營者變?yōu)橐粋€財務(wù)投資人，不能插手干預(yù)企業(yè)經(jīng)營，而國企和民營一樣，競爭性業(yè)務(wù)都要以效率最優(yōu)、利潤最大化為目標(biāo)。

　　值得強調(diào)的是，同一州政府所屬的企業(yè)之間也是競爭關(guān)系。比如，在州屬發(fā)電企業(yè)資產(chǎn)的保值、增值只能通過提高經(jīng)營效率來實現(xiàn)，不得指引所屬企業(yè)采取“聯(lián)盟”等非正當(dāng)競爭手段來形成價格壟斷或瓜分市場份額。

　　市場監(jiān)管機構(gòu)同樣注重防范國企因規(guī)模過大可能形成市場力的傾向。例如，昆士蘭州政府在2015年把所屬的兩個發(fā)電企業(yè)合并成一家企業(yè)的設(shè)想引起政府市場監(jiān)管部門極大的關(guān)注。能源消費者也呼吁監(jiān)管機構(gòu)對合并計劃進(jìn)行干預(yù)。最后昆士蘭州政府考慮到發(fā)電企業(yè)合并可能推高電力價格而取消合并計劃。

　　另一方面是對政府監(jiān)管職能的“再造”。Hilmer報告出臺的主要目的之一就是消除監(jiān)管對競爭的不當(dāng)限制。大量社區(qū)支持監(jiān)管對消費者、公共健康安全、環(huán)境等重要利益的保護，但是這些立法在設(shè)計時并未明確考慮它們對競爭的影響，通過交叉補貼或者減少公司創(chuàng)新的方式，為消費者和社會帶來了巨大的成本。比如，對市場準(zhǔn)入設(shè)置監(jiān)管壁壘，再比如，國有和民營因產(chǎn)權(quán)不同而享有不同的約束條件，影響一個產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部競爭條件。因此，促進(jìn)監(jiān)管機制改革構(gòu)成國家競爭政策的核心。

　　報告設(shè)計了一套監(jiān)管改革的政策原則：一是監(jiān)管不應(yīng)對競爭產(chǎn)生限制，除非監(jiān)管明確表示其符合公共利益；二是政府設(shè)置新監(jiān)管對競爭產(chǎn)生限制時，應(yīng)當(dāng)證明已經(jīng)考慮過監(jiān)管的競爭效果，限制產(chǎn)生的收益應(yīng)大于可能的成本；三是所有現(xiàn)行監(jiān)管存在的重要限制都必須接受常規(guī)審查，審查由獨立機構(gòu)實施，并接受公共評價；四是監(jiān)管審查應(yīng)當(dāng)從國民經(jīng)濟整體視角來考量其對競爭的影響。

　　國家競爭委員會（NCC）2005年評估報告顯示，澳大利亞各政府在10年間總體審查了約1500項監(jiān)管內(nèi)容，約85%的立法進(jìn)行了合理修改。

　　回溯電力市場“開閘”前的政策環(huán)境不難看出，澳大利亞一貫的思路是訂立原則、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，再將具體事情與之比對，博弈出解決方案。在此過程中，盡可能減少行政干預(yù)，花心思重塑監(jiān)管工具，相信市場的自我調(diào)節(jié)功能或許是最為關(guān)鍵的三點。（劉東勝 　eo記者 姜黎）