國(guó)內(nèi)首份生物質(zhì)電價(jià)政策報(bào)告發(fā)布，建言補(bǔ)貼政策與風(fēng)光區(qū)別對(duì)待

　　每年仲秋之后，稻田里的秸稈將開(kāi)啟新的旅程。他們將被打捆送、運(yùn)輸至近郊的電廠(chǎng)，投入熾熱的鍋爐，冒著歡快的火焰熱烈燃燒，這種火紅與仲秋的金黃一道奏響他們生命的樂(lè)章。為他們的旅程助力的正是一座座生物質(zhì)電廠(chǎng)，共同守望者著自然界的春華秋實(shí)。

　　在他們的背后，有一群致力于此的企業(yè)家勤勉躬行，為國(guó)內(nèi)能源清潔化利用、精準(zhǔn)扶貧不遺余力；還有一群專(zhuān)家、學(xué)者正在為產(chǎn)業(yè)治理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

　　11月7日，由國(guó)家可再生能源中心、國(guó)家發(fā)改委能源研究所、中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)會(huì)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)分會(huì)聯(lián)合編制的《生物質(zhì)電價(jià)政策研究報(bào)告》（“下稱(chēng)《報(bào)告》”）發(fā)布，這是國(guó)內(nèi)首份側(cè)重生物質(zhì)電價(jià)政策研究的行業(yè)報(bào)告。

　　在新能源補(bǔ)貼退坡、風(fēng)光加速平價(jià)上網(wǎng)的背景下，生物質(zhì)發(fā)電面臨的內(nèi)外環(huán)境正在發(fā)生變化?！秷?bào)告》系統(tǒng)梳理生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)性、存在問(wèn)題、電價(jià)相關(guān)政策等，目的是真實(shí)反映行業(yè)生存狀態(tài)，所面臨的補(bǔ)貼拖欠等問(wèn)題，并提出多項(xiàng)切實(shí)可行對(duì)策，促進(jìn)生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)清潔、高效、綠色、低碳、健康和可持續(xù)發(fā)展。

　　一、生物質(zhì)項(xiàng)目集扶貧、環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)于一體，政策調(diào)整不能一刀切

　　生物質(zhì)發(fā)電兼具精準(zhǔn)扶貧、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、公共服務(wù)等多重屬性，同時(shí)肩負(fù)城鄉(xiāng)廢棄物處理、農(nóng)村能源革命的重任，在中央“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”（防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治）的工作部署下，具有舉足輕重的地位。

　　國(guó)內(nèi)生物質(zhì)發(fā)電起步較晚。2006年11月國(guó)能單縣生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目并網(wǎng)，這是國(guó)內(nèi)第一個(gè)規(guī)模化秸稈直燃發(fā)電項(xiàng)目。在電價(jià)補(bǔ)貼、全額保障性收購(gòu)、審批權(quán)限下放、稅收優(yōu)惠等政策支持下，生物質(zhì)發(fā)電得以規(guī)?；l(fā)展。

　　截至2017年底，國(guó)內(nèi)生物質(zhì)裝機(jī)近1500萬(wàn)千瓦。其中，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電并網(wǎng)發(fā)電裝機(jī)容量700.77萬(wàn)千瓦（91.7%分布在華北、東北、華中和華東地區(qū)），垃圾焚燒發(fā)電并網(wǎng)發(fā)電裝機(jī)容量725.1萬(wàn)千瓦（主要集中在華東和華北地區(qū)），沼氣發(fā)電并網(wǎng)發(fā)電總裝機(jī)容量49.9萬(wàn)千瓦。近兩年來(lái)由于受資源條件限制，生物質(zhì)發(fā)電增幅穩(wěn)定在10%左右。

　　根據(jù)國(guó)家能源局統(tǒng)計(jì)，2017年底全國(guó)可再生能源發(fā)電裝機(jī)容量6.5億千瓦，測(cè)算生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)占比僅為2.3%；生物質(zhì)發(fā)電量795億千瓦時(shí)，占全部發(fā)電量的1.2%。同期，風(fēng)電和光伏發(fā)電的并網(wǎng)裝機(jī)容量約占可再生能源發(fā)電總裝機(jī)容量的45%，風(fēng)電、光伏發(fā)電量占全部發(fā)電量比重為6.6%。

　　相比之下，生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)占比、發(fā)電量占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于風(fēng)電、光伏。風(fēng)、光在政策支持、技術(shù)進(jìn)步的推動(dòng)下，近年來(lái)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展，近五年新增裝機(jī)平均增長(zhǎng)率分別為22%、129%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于生物質(zhì)發(fā)電的14%。

　　與此同時(shí)，新能源產(chǎn)業(yè)規(guī)?；c市場(chǎng)消納能力不足、外送通道資源不足、新能源補(bǔ)貼缺口加大等矛盾日益突出，國(guó)家能源管理部門(mén)已強(qiáng)化風(fēng)光項(xiàng)目管理、明確財(cái)政補(bǔ)貼退出機(jī)制，加速新能源平價(jià)上網(wǎng)進(jìn)程。生物質(zhì)發(fā)電在新能源政策的調(diào)整中，預(yù)計(jì)將出現(xiàn)一定的起伏。

　　與風(fēng)電、光伏不同，生物質(zhì)發(fā)電集環(huán)保、民生、三農(nóng)建設(shè)于一體，與風(fēng)電、光伏等其他可再生能源存在著本質(zhì)差別。在國(guó)內(nèi)風(fēng)電、光伏政策調(diào)整的同時(shí)，生物質(zhì)發(fā)電應(yīng)該考慮能源屬性差異，不能一刀切。

　　從環(huán)保屬性上看，生物質(zhì)發(fā)電是解決治理農(nóng)村和城市生物質(zhì)廢棄物污染的最為直接有效的環(huán)保處理方式。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，每年可產(chǎn)生大約4.6億噸標(biāo)煤的生物質(zhì)資源量。其中，農(nóng)林廢棄物約7億噸，可供能源化利用的約3.5億噸，城鄉(xiāng)生活垃圾約6億噸，畜禽糞污年產(chǎn)生量約38億噸。生物質(zhì)發(fā)電城鄉(xiāng)廢棄物的處理中起著不可替代的作用。

　　從三農(nóng)建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧的屬性看，由于生物質(zhì)發(fā)電對(duì)燃料具有持續(xù)需求，其效用高于風(fēng)光。以30MW農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電廠(chǎng)為例，年消耗農(nóng)林廢棄物27萬(wàn)噸，支付給農(nóng)民的燃料款大約在5000萬(wàn)元左右。若以2017年底農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電累計(jì)裝機(jī)容量計(jì)算，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)每年支付給農(nóng)戶(hù)的燃料款約為120億元左右，提供各類(lèi)就業(yè)崗位300萬(wàn)個(gè)，帶動(dòng)3000多萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)人口就業(yè)，增加大約70億元的交通運(yùn)輸業(yè)收入，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益顯著。

　　《報(bào)告》特別指出，生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)多為民營(yíng)企業(yè)，在高燃料成本、高財(cái)務(wù)成本壓力下，對(duì)政策波動(dòng)敏感度高。鑒于此，《報(bào)告》認(rèn)為生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)需要連續(xù)穩(wěn)定的政策體系和價(jià)格體系。

　　2006年《中華人民共和國(guó)可再生能源法》頒發(fā)，這是國(guó)內(nèi)新能源發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。在可再生能源法的統(tǒng)領(lǐng)下，生物質(zhì)發(fā)電規(guī)劃、項(xiàng)目管理、價(jià)格機(jī)制等政策體系次第出臺(tái)，并隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展和外部環(huán)境變化不斷調(diào)整。其中，生物質(zhì)發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)和補(bǔ)貼政策由2006年的固定補(bǔ)貼，逐步過(guò)渡到目前的固定電價(jià)政策。

　　2010年7月8日，國(guó)家發(fā)展和改革委出臺(tái)了《關(guān)于完善農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格政策的通知》（發(fā)改價(jià)格[2010]1579號(hào)），決定對(duì)農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行固定電價(jià)政策。對(duì)未采用招標(biāo)確定投資人的新建農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目，統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)每千瓦時(shí)0.75元（含稅）。這是支持農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)規(guī)?；l(fā)展的核心政策。

　　2012年3月28日，發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》（發(fā)改價(jià)格[2012]801號(hào)）規(guī)定以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，均先按其入廠(chǎng)垃圾處理量折算成上網(wǎng)電量進(jìn)行結(jié)算。每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280千瓦時(shí)，并執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一垃圾焚燒發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)每千瓦時(shí)0.65元（含稅）；其余上網(wǎng)電量執(zhí)行當(dāng)?shù)赝?lèi)燃煤發(fā)電機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)。

　　在上述電價(jià)和補(bǔ)貼政策下，生物質(zhì)發(fā)電由小及大，在城鄉(xiāng)生態(tài)治理、農(nóng)村能源革命、精準(zhǔn)扶貧、城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面做出卓越貢獻(xiàn)。未來(lái)生物質(zhì)項(xiàng)目將以熱電聯(lián)產(chǎn)為主要方向，其資源、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)等綜合效益將更加顯著。

　　二、高昂燃料成本、補(bǔ)貼拖欠是生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的兩大瓶頸

　　1.原料成本維持高位、環(huán)保要加碼，生物質(zhì)發(fā)電成本下降空間有限

　　我國(guó)的生物質(zhì)發(fā)電效率和技術(shù)水平與歐洲仍有較大的差距。2017年，全國(guó)生物質(zhì)發(fā)電年等效滿(mǎn)負(fù)荷運(yùn)行小時(shí)數(shù)平均約5218小時(shí)，歐洲的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目均高于7000小時(shí)。在理想狀況下，一個(gè)農(nóng)林生物質(zhì)項(xiàng)目（25～30MW）全年運(yùn)行7500～8000小時(shí)，發(fā)電量約1.8～2.2億千瓦時(shí)，耗用農(nóng)林剩余物約28～30萬(wàn)噸。

　　根據(jù)《報(bào)告》分析，影響生物質(zhì)發(fā)電成本的主要因素包括：固定資產(chǎn)投資、原料成本、技術(shù)成本（生產(chǎn)效率）、人工成本和管理運(yùn)維成本。其中，原料成本約占運(yùn)行成本的60%，投資建設(shè)成本占比為25%左右。農(nóng)林生物質(zhì)直燃發(fā)電成本在2015～2030年期間總體仍將呈上升趨勢(shì)。

　　隨著生物質(zhì)模塊化施工方式的推廣，生物質(zhì)鍋爐、蒸汽輪機(jī)等關(guān)鍵設(shè)備的制造技術(shù)比較成熟，投資建設(shè)成本將有所降低，到2020年預(yù)計(jì)將從總投資的25%降至23%。但原料成本受同業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)、區(qū)域規(guī)劃不合理、監(jiān)管體系不完善等影響不斷攀升，預(yù)計(jì)2020年生物質(zhì)原料總成本在360元/噸。

　　同時(shí)，隨著國(guó)內(nèi)環(huán)境治理工作強(qiáng)度加大，生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)保投入不斷增加。以一臺(tái)30MW機(jī)組為例，超低排放改造投入達(dá)1000余萬(wàn)元，且每年需要的維護(hù)費(fèi)用也達(dá)到80萬(wàn)元以上。垃圾發(fā)電項(xiàng)目面臨越來(lái)越多的鄰避問(wèn)題。

　　受上述因素影響，生物質(zhì)發(fā)電度電成本下降的空間和幅度低于其他能源品種。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目單位造價(jià)為9000元/kW左右，燃料成本約為0.42-0.45元/kWh，遠(yuǎn)高于燃煤發(fā)電。

　　2.財(cái)政補(bǔ)貼拖欠影響行業(yè)穩(wěn)定和企業(yè)現(xiàn)金流

　　補(bǔ)貼拖欠是影響生物質(zhì)發(fā)電在內(nèi)的新能源行業(yè)發(fā)展的主要因素。截止2017年底全國(guó)新能源發(fā)電補(bǔ)貼拖欠累計(jì)超過(guò)1000億元，隨著新能源發(fā)電規(guī)模的擴(kuò)大補(bǔ)貼的缺口不斷擴(kuò)大。

　　《報(bào)告》指出，截至2017年，未列入可再生能源電價(jià)附加資金目錄的補(bǔ)助資金和未發(fā)放補(bǔ)助資金共約143.64億元。未納入可再生能源電價(jià)附加資金支持目錄的項(xiàng)目的總裝機(jī)規(guī)模已達(dá)122.8萬(wàn)千瓦，約占生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)的8%。

　　受制于補(bǔ)貼不到位，一些生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)存在現(xiàn)金流緊張、財(cái)務(wù)成本高、資產(chǎn)負(fù)債率增加等問(wèn)題。需要特別注意的是，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目的燃料是以現(xiàn)金交易形式向農(nóng)戶(hù)購(gòu)買(mǎi)的，補(bǔ)貼拖欠影響到農(nóng)戶(hù)燃料款結(jié)算。

　　此外，《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》并未明確可再生能源電價(jià)附加目錄發(fā)布時(shí)間，導(dǎo)致補(bǔ)貼方法時(shí)間具有不確定性，給企業(yè)帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　　三、政策建議：保持電價(jià)政策穩(wěn)定性，優(yōu)先保證生物質(zhì)項(xiàng)目補(bǔ)貼發(fā)放

　　借鑒國(guó)外生物質(zhì)發(fā)電支持政策和管理辦法，《報(bào)告》從電價(jià)補(bǔ)貼、項(xiàng)目管理、稅收優(yōu)惠、地方政府激勵(lì)等方面提出7個(gè)方面建議。

　　1.設(shè)立生物質(zhì)發(fā)電專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼目錄，保障補(bǔ)助資金優(yōu)先發(fā)放

　　基于生物質(zhì)發(fā)電的特殊屬性，電網(wǎng)企業(yè)對(duì)生物質(zhì)發(fā)電量要實(shí)行全額保障性收購(gòu)，有別于風(fēng)電和光伏發(fā)電的保障小時(shí)數(shù)。明確具有民生工程屬性的生物質(zhì)發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼政策的優(yōu)先級(jí)高于風(fēng)電、光伏發(fā)電等其他可再生能源。

　　建議設(shè)立生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)電價(jià)補(bǔ)貼目錄，生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目?jī)?yōu)先納入可再生能源補(bǔ)助目錄，補(bǔ)助資金優(yōu)先足額發(fā)放?？紤]到農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目燃料收購(gòu)直接關(guān)系到農(nóng)民收益，建議專(zhuān)項(xiàng)電價(jià)補(bǔ)貼目錄一年發(fā)布一次，及時(shí)發(fā)放補(bǔ)貼資金。

　　2.生物質(zhì)電價(jià)政策應(yīng)保持連續(xù)穩(wěn)定

　　生物質(zhì)發(fā)電單臺(tái)機(jī)組容量小，單位造價(jià)高，項(xiàng)目盈利能力較弱，投資回收期長(zhǎng)，又承擔(dān)著環(huán)保和民生重任。為支持產(chǎn)業(yè)的規(guī)范、健康和可持續(xù)發(fā)展，給投資者以足夠信心，建議國(guó)家相關(guān)部門(mén)在未來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)保持生物質(zhì)電價(jià)相對(duì)穩(wěn)定，參考風(fēng)電、光伏項(xiàng)目，給予生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目至少20年的電價(jià)補(bǔ)貼期限。

　　3.加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)管理

　　將可再生能源電價(jià)附加資金的發(fā)放管理與生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目的運(yùn)行指標(biāo)聯(lián)動(dòng)管理。重點(diǎn)監(jiān)測(cè)發(fā)電量、上網(wǎng)電量、運(yùn)營(yíng)小時(shí)數(shù)、垃圾處理量、國(guó)家補(bǔ)貼資金發(fā)放情況以及顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、一氧化氮、氯化氫等污染物排放情況，項(xiàng)目運(yùn)行情況監(jiān)測(cè)到每一個(gè)項(xiàng)目，污染物排放要監(jiān)測(cè)到每一臺(tái)焚燒爐。定期發(fā)布監(jiān)測(cè)報(bào)告，接受社會(huì)監(jiān)督，督促地方和項(xiàng)目單位做好項(xiàng)目運(yùn)行。加強(qiáng)行業(yè)自律，發(fā)揮國(guó)家可再生能源電價(jià)附加資金在項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行中的引導(dǎo)作用。倒逼生物質(zhì)發(fā)電業(yè)主采用先進(jìn)鍋爐及環(huán)保設(shè)施，提高清潔生產(chǎn)水平。

　　4.完善生物質(zhì)發(fā)電稅收優(yōu)惠政策

　　建議對(duì)“所得稅優(yōu)惠目錄”和“增值稅優(yōu)惠目錄”同步修訂和完善，一是將農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)收集利用的農(nóng)林廢棄物品種全部納入，并取消技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)農(nóng)林廢棄物的比例要求；二是統(tǒng)一兩個(gè)目錄對(duì)農(nóng)林廢棄物品種的表述方式和內(nèi)容。

　　5.研究制定新管理辦法，明確生物質(zhì)發(fā)電定位

　　建議研究新的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目管理辦法，明確生物質(zhì)發(fā)電的定位，強(qiáng)調(diào)生物質(zhì)發(fā)電在推動(dòng)農(nóng)村能源革命、精準(zhǔn)扶貧、解決“三農(nóng)”問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)等方面的重要性。進(jìn)一步明確生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目向熱電聯(lián)產(chǎn)方向發(fā)展的要求，確定優(yōu)先享受可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼資金項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足的邊界條件，補(bǔ)貼期限等內(nèi)容，提出生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理要求，為生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)未來(lái)發(fā)展指明方向。

　　6.支持生物質(zhì)發(fā)電參與電力體制改革

　　在電力市場(chǎng)改革不斷推進(jìn)的背景下，建議積極支持生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目參與電力體制改革，參加電力市場(chǎng)交易和備用、調(diào)頻等輔助服務(wù)交易。鼓勵(lì)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目法人成立售電公司，從事市場(chǎng)化售電業(yè)務(wù)，支持參與分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易。

　　7.研究制定生物質(zhì)供熱的地方激勵(lì)政策

　　考慮到全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)條件和熱需求狀況的差異，建議因地制宜的研究制定地方性熱價(jià)補(bǔ)貼政策，針對(duì)居民供暖和工業(yè)供熱等不同熱力用戶(hù)采取相應(yīng)補(bǔ)貼措施，以平衡和改善生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目供熱部分整體長(zhǎng)期虧損的局面。同時(shí)，建議出臺(tái)地方生物質(zhì)供熱的相關(guān)財(cái)稅補(bǔ)貼優(yōu)惠政策。