生物質(zhì)電價政策研究報告

　　摘要

　　該研究報告針對近年來可再生能源電價附加政策的退坡機制啟動以及生物質(zhì)發(fā)電補貼缺口等行業(yè)焦點問題，明確了生物質(zhì)發(fā)電的發(fā)展定位，系統(tǒng)分析了生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)的重要性和必要性，對生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、經(jīng)濟性、存在問題、電價相關(guān)政策等進行了分析梳理，提出了推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)建議。主要觀點和建議如下：

　　一、生物質(zhì)發(fā)電屬于環(huán)保和民生效應優(yōu)先的低碳可再生能源清潔電力產(chǎn)業(yè)。生物質(zhì)發(fā)電是推進農(nóng)村能源革命、農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟、綠色低碳發(fā)展、實現(xiàn)美麗中國的重要手段，在大氣污染治理、城鎮(zhèn)化建設、精準扶貧、三農(nóng)問題、節(jié)能減排、綠色能源推廣等方面發(fā)揮著重要的社會效益和環(huán)境效益。

　　二、生物質(zhì)發(fā)電應作為農(nóng)村和縣域發(fā)展的重要基礎設施。隨著我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進和農(nóng)民現(xiàn)代生活方式的逐步確立，農(nóng)村生活垃圾對農(nóng)村環(huán)境的破環(huán)日趨嚴重，嚴重危及生態(tài)環(huán)境安全和居民健康。在農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，生物質(zhì)發(fā)電是有效控制城鄉(xiāng)垃圾污染的重要手段，應作為未來城鄉(xiāng)基礎設施的重要組成部分，為城鎮(zhèn)化發(fā)展開創(chuàng)更廣闊的空間。

　　三、生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)是因地制宜，就地利用農(nóng)村資源，解決農(nóng)村供暖，改善農(nóng)村居民生活用能質(zhì)量，有效替代燃煤等化石能源，緩解能源消耗與環(huán)境發(fā)展矛盾，實現(xiàn)農(nóng)村能源轉(zhuǎn)型發(fā)展的可行方式。

　　四、從可再生能源產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展趨勢分析，去補貼化是各類可再生能源發(fā)展的必然趨勢，生物質(zhì)發(fā)電也在積極探索降低成本和轉(zhuǎn)型升級的可行性路徑。近期來看，生物質(zhì)燃料成本和未來隨著排放標準的提高造成的環(huán)保成本的增長足以抵消技術(shù)進步帶來的成本下降，就發(fā)電成本而言，生物質(zhì)發(fā)電不具備成本大幅下降空間。

　　五、生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村和城市中承擔著有機廢棄物處理的重任，應將生物質(zhì)發(fā)電的社會效益和環(huán)境效益的成本量化，客觀反映生物質(zhì)發(fā)電的真實成本，使生物質(zhì)發(fā)電在電力市場的體現(xiàn)公平競爭力。

　　六、當前生物質(zhì)發(fā)電項目電價附加補貼滯后發(fā)放給企業(yè)帶來巨大壓力。截至2017年，未列入可再生能源電價附加資金目錄的補助資金和未發(fā)放補助資金共約143.64億元。未納入可再生能源電價附加資金支持目錄的項目的總裝機規(guī)模已達122.8萬千瓦，約占生物質(zhì)發(fā)電裝機的8%。

　　七、保障生物質(zhì)發(fā)電補助資金優(yōu)先發(fā)放。明確生物質(zhì)發(fā)電電價補貼政策的優(yōu)先級高于其他可再生能源。借鑒《光伏扶貧電站管理辦法》的激勵政策模式，建立生物質(zhì)發(fā)電項目專項電價補貼目錄，明確生物質(zhì)發(fā)電項目補貼的優(yōu)先性。

　　八、生物質(zhì)發(fā)電項目單位造價高，盈利能力較弱，投資回收期長，生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)在承擔環(huán)保和民生重任的同時，還面臨著電價補貼延緩發(fā)放的巨大壓力。保障生物質(zhì)電價政策的持續(xù)穩(wěn)定，堅定樹立綠色、環(huán)保、民生工程的產(chǎn)業(yè)形象，對推動生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)范、健康可持續(xù)發(fā)展尤為重要。

　　九、研究新的生物質(zhì)發(fā)電項目管理辦法。明確生物質(zhì)發(fā)電項目向熱電聯(lián)產(chǎn)方向發(fā)展的要求，確定優(yōu)先享受可再生能源電價附加補貼資金項目應當滿足的邊界條件、補貼期限等內(nèi)容，充分結(jié)合當前清潔供暖需求，提出生物質(zhì)發(fā)電和項目的規(guī)劃、建設及運營管理要求，為生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展指明方向。

　　1研究背景

　　為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，落實“中共中央國務院《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》、國務院《關(guān)于打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》、中共中央國務院《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》等政策要求，切實推動農(nóng)村能源革命和北方地區(qū)冬季清潔取暖，針對生物質(zhì)能源領(lǐng)域面臨的焦點問題開展研究，以促進生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)清潔、高效、綠色、低碳、健康和可持續(xù)發(fā)展。

　　近年來，我國可再生能源持續(xù)快速發(fā)展，特別在可再生能源發(fā)電領(lǐng)域成績顯著。截止2017年底，可再生能源發(fā)電總裝機容量已達6.5億千瓦，約占全國電力裝機的36.6%。可再生能源發(fā)電量約1.7萬億千瓦時，約占全國電力的26.5%。隨著可再生能源電力裝機規(guī)模急速增長，產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度與市場消納能力、政策支持體系不平衡的矛盾日益突出，特別是在風電和光伏發(fā)電領(lǐng)域，2013年至2017年的年均增長率分別為22%和129%，生物質(zhì)發(fā)電(本報告中生物質(zhì)發(fā)電主要針對農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電和生活垃圾焚燒發(fā)電及生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)展開論述。)裝機容量近五年的年平均增長率僅為14%。

　　風電和光伏發(fā)電的并網(wǎng)裝機容量約占可再生能源發(fā)電總裝機容量的45%，而生物質(zhì)發(fā)電并網(wǎng)裝機容量僅占2%。可再生能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模的快速增長使得可再生能源基金的壓力劇增。2017年可再生能源基金缺口已超過1000億。一方面由于可再生能源裝機規(guī)模增長速度遠超過可再生能源電價附加資金的支持能力，造成可再生能源基金缺口不斷擴大。另一方面可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展，一定程度上促進了風電和光伏發(fā)電裝備生產(chǎn)成本下降。為促進可再生能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展，風電光伏領(lǐng)域逐步引入可再生能源電價退坡機制，以降低可再生能源發(fā)電的補貼強度。風電和光伏發(fā)電領(lǐng)域電價政策的縮緊，加速了相關(guān)產(chǎn)業(yè)裝備制造成本的降低，推進了可再生能源電力平價上網(wǎng)的步伐。

　　在風電和光伏電價政策逐步收緊的形勢下，生物質(zhì)發(fā)電價政策是否會受到影響，引起了行業(yè)、社會各界和相關(guān)主管部門的高度重視。同作為可再生能源，生物質(zhì)發(fā)電的環(huán)保屬性、民生屬性、三農(nóng)屬性與風電、光伏等其它可再生能源存在著本質(zhì)差別。生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)多為民營企業(yè)且農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電還存在高額的燃料收購成本，抗金融風險能力遠不如以國有企業(yè)為主的風電、光伏產(chǎn)業(yè)。生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的內(nèi)外部因素較風電和光伏產(chǎn)業(yè)復雜得多，尤其是生物質(zhì)發(fā)電承載著農(nóng)村、城市環(huán)境治理，精準扶貧、農(nóng)民收入、就業(yè)、清潔用能等當前全社會最為關(guān)注的環(huán)保和民生領(lǐng)域。鑒于生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)的特殊性，當前政策環(huán)境下，有必要對生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境進行系統(tǒng)地梳理，厘清產(chǎn)業(yè)當前面臨的形勢和問題，保障生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，為切實推進農(nóng)村能源革命、北方地區(qū)清潔取暖、打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略、建設美麗鄉(xiāng)村和美麗中國提供更多政策支持。

　　2生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性和必要性

　　自《可再生能源法》頒布實施以來，在激勵政策支持下，生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為可再生能源領(lǐng)域中即風能太陽能之后的第三大產(chǎn)業(yè)，生物質(zhì)發(fā)電具有環(huán)境保護和普惠民生的天然屬性，在大氣污染治理、鄉(xiāng)村振興、解決“三農(nóng)”問題、精準扶貧、城鎮(zhèn)化建設、節(jié)能減排、綠色能源推廣等方面發(fā)揮了重要作用，具有顯著的社會和環(huán)境效益。生物質(zhì)發(fā)電是推進農(nóng)村能源革命、農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟、綠色低碳發(fā)展、實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村、建設美麗中國的重要支撐。

　　2.1生物質(zhì)發(fā)電是改善生態(tài)環(huán)境的剛性需求

　　清潔、低碳、環(huán)保、可再生是生物質(zhì)能的天然屬性，生物質(zhì)發(fā)電（包括熱電聯(lián)產(chǎn)）是大氣污染防治和有機廢棄物處置的必然要求。長期以來我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展以犧牲環(huán)境效益為代價，治理改善生態(tài)環(huán)境已經(jīng)刻不容緩。生物質(zhì)的能源化利用是我國處理農(nóng)林剩余物和城鎮(zhèn)廢棄物的重要手段，生物質(zhì)發(fā)電與生態(tài)環(huán)境治理、特別是大氣污染防治密切相關(guān)。我國鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化建設正面臨農(nóng)林廢棄物的簡單焚燒處置和城鄉(xiāng)生活垃圾日益增長的雙重環(huán)境壓力?！洞髿馕廴痉乐涡袆佑媱潯贰ⅰ都訌娚鷳B(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》、《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》的連續(xù)出臺，充分顯示了環(huán)境污染治理的重要性和國家頂層治理環(huán)境的堅定決心。在現(xiàn)有農(nóng)林廢棄物和城鎮(zhèn)生活垃圾處置方式中，生物質(zhì)發(fā)電是解決治理農(nóng)村和城市生物質(zhì)廢棄物污染的最為直接有效的環(huán)保處理方式，同時實現(xiàn)了可再生能源清潔利用，為緩解城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展壓力提供了重要保障支撐。據(jù)統(tǒng)計，2017年生物質(zhì)發(fā)電替代約3200萬噸標準煤，減排二氧化碳約7976萬噸，二氧化硫240萬噸，氮氧化物120萬噸，對改善環(huán)境質(zhì)量，打贏大氣污染防治攻堅戰(zhàn)發(fā)揮了積極的推動作用。

　　2.2農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電是惠農(nóng)興農(nóng)的民生工程

　　生物質(zhì)資源主要分布于農(nóng)村地區(qū)，，生物質(zhì)燃料的開發(fā)、收集、加工、利用，需要大量農(nóng)民直接參與，可以顯著增加農(nóng)民就業(yè)和收入，實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)鏈長，從上游的燃料收集到中游的生產(chǎn)轉(zhuǎn)化再到下游的能源生產(chǎn)應用，各個環(huán)節(jié)都與當?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)生活緊密相關(guān)。以30MW農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電廠為例，年消耗農(nóng)林廢棄物27萬噸，支付給農(nóng)民的燃料款大約在6000萬元左右。若以2017年底農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電累計裝機容量計算，年消納7000萬噸農(nóng)林剩余物，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)每年支付給農(nóng)戶的燃料款約為150億元左右，提供各類就業(yè)崗位300萬個，帶動3000多萬農(nóng)村勞動人口就業(yè)，增加大約70億元的交通運輸業(yè)收入，經(jīng)濟和社會效益顯著。

　　生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)為解決“三農(nóng)”問題提供全方位支持，為農(nóng)村環(huán)境治理提供了最佳解決途徑，為農(nóng)村勞動力創(chuàng)造就業(yè)機會，為北方地區(qū)農(nóng)村居民提供清潔供暖，帶動農(nóng)村相關(guān)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，繁榮縣域經(jīng)濟具有重要的推動作用，是切實的惠農(nóng)興農(nóng)工程。

　　2.3生物質(zhì)發(fā)電是城鄉(xiāng)基礎設施的重要組成部分

　　在城鎮(zhèn)化建設過程中生物質(zhì)發(fā)電逐步成為城鄉(xiāng)基礎設施建設的重要組成部分。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進，城鎮(zhèn)常住人口已超過鄉(xiāng)村人口，并呈逐年上升態(tài)勢，城鎮(zhèn)生活垃圾和各類有機廢棄物產(chǎn)生量顯著增加，同時我國農(nóng)村經(jīng)濟社會也在快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程的加快和農(nóng)民現(xiàn)代生活方式的逐步確立，農(nóng)村生活垃圾、畜禽糞便和農(nóng)林廢棄物對農(nóng)村環(huán)境的破環(huán)日趨嚴重。據(jù)2017年2月，環(huán)境保護部、財政部聯(lián)合印發(fā)的《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》顯示，我國仍有40%的建制村垃圾收集處理設施缺失，村鎮(zhèn)垃圾污染“臟亂差”問題依然突出，不僅占用大量寶貴的農(nóng)業(yè)用地，極易滋生病菌，對地下水、土壤甚至大氣造成污染，嚴重危及生態(tài)環(huán)境安全和居民健康。2017年垃圾焚燒發(fā)電年處理垃圾達1億噸，在城市基礎設施建設中，生物質(zhì)發(fā)電是實現(xiàn)垃圾無害化、減量化和能源化利用的最有效方式，是控制城鄉(xiāng)有機廢棄物擴散污染的重要措施，是未來城鄉(xiāng)基礎設施建設的重要組成部分。

　　2.4農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電是鄉(xiāng)村振興、精準扶貧的重要手段

　　習近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議所作的重要講話中明確指出，要堅持精準扶貧、精準脫貧，重在提高脫貧攻堅成效。為實現(xiàn)我國“十三五”期間近6000萬農(nóng)村貧困人口脫貧、到2020年全面建成小康社會的奮斗目標，選擇大力發(fā)展生物質(zhì)能源、實現(xiàn)綠色產(chǎn)業(yè)精準扶貧。在國家產(chǎn)業(yè)政策大力支持下，生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)在發(fā)展實踐中已被證明可承擔精準扶貧重大責任與使命。

　　生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)具有技術(shù)密集型和勞動密集型相結(jié)合的特點，歷經(jīng)兩個“五年計劃”的發(fā)展，現(xiàn)已成長為具有明顯發(fā)展優(yōu)勢的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。目前，我國現(xiàn)已投產(chǎn)運營近300家農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電廠，幫助了約20萬戶農(nóng)民家庭脫貧致富。“十三五”期間，各級政府明確要求生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)要更進一步對接縣域精準扶貧工作，以產(chǎn)業(yè)助力國家扶貧戰(zhàn)略，成為打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的有力之舉。

　　農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電在助力精準扶貧的同時，由于其涉及領(lǐng)域廣、產(chǎn)業(yè)鏈長，橫跨了農(nóng)業(yè)種植、加工、裝備備制造、交通運輸、電力服務、農(nóng)村能源革命、清潔能源供給等多個行業(yè)和領(lǐng)域，是鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略中，跨領(lǐng)域融合發(fā)展的重要載體之一，是促進三農(nóng)問題有效解決的重要途徑。。因此，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電是推進鄉(xiāng)村振興的重要舉措，是縣域?qū)崿F(xiàn)精準扶貧的主要抓手，是社會主義新農(nóng)村建設的重要內(nèi)容。農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電的收益直接惠及當?shù)剞r(nóng)戶百姓，為農(nóng)民搭建起了通往實現(xiàn)“小康社會”的橋梁。

　　2.5生物質(zhì)發(fā)電是推動農(nóng)村能源革命的重要抓手

　　生物質(zhì)發(fā)電是推動農(nóng)村地區(qū)能源生產(chǎn)和消費革命的重要方式。生物質(zhì)發(fā)電在實現(xiàn)生物質(zhì)資源就地收集利用的同時，改善了當?shù)剞r(nóng)村居民的生活用能方式，為農(nóng)村居民提供穩(wěn)定、清潔、低碳、可再生的電力和熱力。在我國農(nóng)村，以散煤為主的化石能源的應用較為普遍，秸稈、薪柴等非商品化能源的低效利用也較為常見。生物質(zhì)發(fā)電和供熱可以在消費測直接替代散煤等傳統(tǒng)化石能源，因地制宜的利用農(nóng)村生物質(zhì)資源，對推動鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活用能方式具有革命性影響，為農(nóng)村居民步入小康生活提供穩(wěn)定價廉的清潔可再生能源。

　　2.6生物質(zhì)發(fā)電是縣域燃煤清潔替代的最佳選擇

　　與其他可再生能源相比，生物質(zhì)發(fā)電的優(yōu)勢在于，在消費側(cè)直接替代燃煤，是縣域和廣大農(nóng)村地區(qū)推進燃煤替代的最佳選擇。近中期，以煤炭等化石能源為主的能源結(jié)構(gòu)仍是制約我國未來發(fā)展空間的巨大挑戰(zhàn)。《中美氣候變化聯(lián)合聲明》提出，到2030年，我國碳排放達到峰值，非化石能源在一次能源中的消費比重將達到20%，即到2030年中國的碳排放強度較2005年下降60%～65%。在風電、光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展受各種因素制約下，生物質(zhì)能利用展現(xiàn)出更好的發(fā)展韌性和發(fā)展空間。微觀層面，秸稈處理始終是制約農(nóng)村大氣環(huán)境的難題，焚燒秸稈是導致全國大范圍季節(jié)性霧霾的主要原因之一。生活垃圾、畜禽糞便濫排，成為土壤、水體與大氣的重要污染源；林業(yè)采伐、造材、加工剩余物大量積存，成為森林火災與病蟲害之隱患。生物質(zhì)發(fā)電具備碳中和效應，通過集中燃燒并裝備環(huán)保設施，使“廢棄物”和“污染源”在無害化和資源化過程中，轉(zhuǎn)化生為高品位的綠色電能和熱能，特別適用于在農(nóng)林廢棄物豐富的縣域就地取材就地利用，直接在消費側(cè)替代燃煤，有效替代廣大農(nóng)村地區(qū)的散煤燃燒，實現(xiàn)減少排放，降低污染，改善當?shù)卮髿猸h(huán)境質(zhì)量。

　　2.7生物質(zhì)發(fā)電是典型分布式能源

　　在可再生能源中，生物質(zhì)發(fā)電是最為典型的分布式能源。生物質(zhì)資源分布廣泛，生物質(zhì)電廠多建在城市周邊的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)以及資源豐富的農(nóng)村地區(qū)，靠近負荷側(cè)。生物質(zhì)發(fā)電持續(xù)穩(wěn)定的供電能力，可以有效促進可再生能源與化石能源的融合，對于構(gòu)建多能互補的清潔能源體系極其重要。受資源條件限制，風電和光伏電站的選址局限于特定資源區(qū)域，輸電距離遠，投資大，損耗高，年發(fā)電運行小時數(shù)少，在電力生產(chǎn)過程中的可控性和穩(wěn)定性相對較差，通常需要調(diào)峰服務。生物質(zhì)發(fā)電恰好可以利用分布式的特點，在未來智能化的區(qū)域能源多能互補體系中，承擔用能基負荷的供應，緩解不穩(wěn)定可再生能源電力對電網(wǎng)系統(tǒng)造成的影響。

　　3生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

　　3.1產(chǎn)業(yè)規(guī)模

　　生物質(zhì)資源經(jīng)處理可以用于電力生產(chǎn)，發(fā)電過程的剩余能量還可以用于供熱和制冷。目前，主要技術(shù)包括生農(nóng)林物質(zhì)發(fā)電、垃圾焚燒發(fā)電、氣化發(fā)電、生物質(zhì)—燃煤耦合發(fā)電，以及各類技術(shù)的生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)等。本報告只針對農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電和垃圾焚燒發(fā)電進行研究。

　　近十五年來，我國生物質(zhì)發(fā)電裝機容量由2003年的150萬千瓦發(fā)展到2017年的近1500萬千瓦。特別是，2005年全國人大通過了《可再生能源法》，極大促進了生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。近兩年來由于受資源條件的限制，生物質(zhì)發(fā)電增幅穩(wěn)定在10%左右。截止2017年底，我國生物質(zhì)發(fā)電并網(wǎng)裝機容量1475.77萬千瓦。其中，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電并網(wǎng)發(fā)電裝機容量700.77萬千瓦，垃圾焚燒發(fā)電并網(wǎng)發(fā)電裝機容量725.1萬千瓦，沼氣發(fā)電并網(wǎng)發(fā)電總裝機容量49.9萬千瓦。

　　3.1.1農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電

　　農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電是指全部采用農(nóng)業(yè)或林業(yè)生物質(zhì)為原料，在生物質(zhì)專用鍋爐中燃燒，產(chǎn)生的蒸汽驅(qū)動蒸汽輪機，帶動發(fā)電機發(fā)電的技術(shù)。農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電是目前農(nóng)林剩余物消耗量最大，并已實現(xiàn)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化的農(nóng)林剩余物能源化利用方式。農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電原料主要是農(nóng)作物秸稈，并使用部分林業(yè)剩余物。為確保生物質(zhì)發(fā)電項目的原料供應，生物質(zhì)發(fā)電項目盡可能選擇建在秸稈資源豐富地區(qū)。

　　我國農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電起步較晚，2006年11月第一個規(guī)?；斩捴比及l(fā)電項目建成投產(chǎn)，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電進入產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段。近年來，國家對農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)的扶持力度不斷加強，通過電價補貼等方式，吸引了眾多投資企業(yè)、設備制造企業(yè)以及科研院所等從事該領(lǐng)域的投資、生產(chǎn)和研發(fā)，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電利用規(guī)模迅速擴大。截至2017年底，我國農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目并網(wǎng)裝機容量達700.77萬千瓦，約占生物質(zhì)發(fā)電總裝機容量的一半，是當前我國農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電的主要利用方式之一。

　　3.1.2垃圾焚燒發(fā)電

　　垃圾能源化利用是指采用能夠回收垃圾中生物質(zhì)能的方式，處理城鄉(xiāng)生活垃圾。能源化利用的主要技術(shù)有兩大類：垃圾焚燒發(fā)電、垃圾填埋氣發(fā)電。垃圾焚燒發(fā)電具有占地面積小、處理量大、無害化程度高特點，是我國目前大力推廣的清潔能源產(chǎn)業(yè)。

　　垃圾焚燒發(fā)電將燃燒值較高的垃圾放在焚燒爐中進行高溫焚燒，焚燒中生產(chǎn)的熱能轉(zhuǎn)化為蒸汽驅(qū)動蒸汽輪機，帶動發(fā)電機產(chǎn)生電能。垃圾焚燒技術(shù)經(jīng)過幾十年的發(fā)展已經(jīng)比較成熟，應用廣泛，目前主流技術(shù)為往復式爐排燃燒技術(shù)和循環(huán)流化床技術(shù)。

　　城鎮(zhèn)垃圾的處理是維持城市正常運行的基本需求，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市周邊用地日趨減少，占地面積巨大的生活垃圾填埋場選址將越來越困難。此外，垃圾填埋場可能造成對地下水源的污染問題也越來越受到關(guān)注。與此同時，隨著我國城市化水平的提高，城市數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，城鎮(zhèn)垃圾生產(chǎn)量和堆積量逐年增加，年增長率約10%。

　　據(jù)粗略統(tǒng)計，目前全國生活垃圾清運量1.56億噸，如何處理這些城鎮(zhèn)垃圾成為許多城市面臨的緊迫問題。2017年生物質(zhì)發(fā)電領(lǐng)域最顯著的變化是垃圾焚燒發(fā)電并網(wǎng)裝機容量達725.1萬千瓦，裝機容量首次超過農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電。隨著各地城鎮(zhèn)化推進發(fā)展，縣域垃圾快速增長，垃圾焚燒發(fā)電項目繼續(xù)保持快速增長態(tài)勢。

　　3.1.3農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)

　　農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)是“十三五”期間實現(xiàn)農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)升級、高效轉(zhuǎn)變利用的重要方式，將在推進大氣污染防治、城鎮(zhèn)化建設方面發(fā)揮重要作用，其社會環(huán)境效益遠大于經(jīng)濟效益。農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)將更多的秸稈轉(zhuǎn)化為清潔能源，在有效抑制秸稈露天焚燒的同時，還可以為當?shù)剞r(nóng)村居民提供電力和熱力。生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)完全符合當前國家積極推動的北方地區(qū)清潔供暖的支持方向，是因地制宜就地利用農(nóng)村資源，解決農(nóng)村供暖，改善農(nóng)村居民生活用能質(zhì)量，有效替代燃煤等化石能源，緩解能源消耗與環(huán)境發(fā)展矛盾，實現(xiàn)農(nóng)村能源轉(zhuǎn)型發(fā)展的可行方式。

　　據(jù)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)促進會統(tǒng)計，截至2017年底，我國的農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項目共計105個，約占項目總數(shù)量的38.9%，總裝機容量273.81萬千瓦，約占總裝機容量的39.1%。

　　3.2產(chǎn)業(yè)布局

　　3.2.1農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電

　　自2006年我國首個大型秸稈直燃發(fā)電項目建成投產(chǎn)，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電開始步入規(guī)?；焖侔l(fā)展階段。近十年來，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)得到國家持續(xù)財政支持，利用規(guī)模不斷擴大。截至2017年底，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電并網(wǎng)裝機容量達700.77萬千瓦，約占生物質(zhì)發(fā)電總裝機容量的48%。

　　農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目主要集中在農(nóng)作物秸稈豐富的華北、東北、華中和華東地區(qū)，裝機容量約占全國農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電裝機總量的91.7%。在西南地區(qū)，農(nóng)作物秸稈資源相對貧乏，山區(qū)導致原料收集運輸困難，高溫、潮濕的氣候也不利于原料儲存，因而農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目較少，約占全國農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電裝機總量的6.3%。西北地區(qū)則主要因為缺乏足夠的秸稈資源，很少建設秸稈發(fā)電項目。

　　3.2.2生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)

　　熱電聯(lián)產(chǎn)是生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)提升效率實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，已成為生物質(zhì)發(fā)電領(lǐng)域崛起的新力量，大批熱電聯(lián)產(chǎn)改造項目開始實施。據(jù)國家能源局《關(guān)于促進生物質(zhì)能供熱發(fā)展的指導意見》（發(fā)改能源〔2017〕2123號），到2020年，生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)裝機容量超過1200萬千瓦。2018年初，國家能源局發(fā)布《關(guān)于開展“百個城鎮(zhèn)”生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)縣域清潔供熱示范項目建設的通知》（國能發(fā)新能[2018]8號）。“百個城鎮(zhèn)”清潔供熱示范項目建設的主要目的是，建立生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)縣域清潔供熱模式，構(gòu)建就地收集原料、就地加工轉(zhuǎn)化、就地消費的分布式清潔供熱生產(chǎn)和消費體系，為治理縣域散煤開辟新路子。“百個城鎮(zhèn)”清潔供熱示范項目將形成100個以上生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)清潔供熱為主的縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及一批中小工業(yè)園區(qū)。示范項目共136個，涉及20個省(區(qū)、市)及新疆生產(chǎn)建設兵團，裝機容量380萬千瓦，年消耗農(nóng)林廢棄物和城鎮(zhèn)生活垃圾約3600萬噸。

　　3.2.3垃圾焚燒發(fā)電

　　2017年底，我國垃圾焚燒累計并網(wǎng)發(fā)電裝機容量達到725.1萬千瓦，約占全國生物質(zhì)并網(wǎng)發(fā)電總裝機容量的49%。隨著我國城鎮(zhèn)化建設進一步深入，垃圾焚燒發(fā)電項目開發(fā)建設重點已經(jīng)逐步由大中型城市向新興城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，“十三五”期間的垃圾焚燒發(fā)電將是生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)中的主要增長點。我國的垃圾焚燒發(fā)電項目主要集中在華東和華北地區(qū)，尤以經(jīng)濟相對發(fā)達的華東地區(qū)的發(fā)展規(guī)模最大，在全國垃圾焚燒發(fā)電裝機容量中的占比接近一半。目前，垃圾焚燒發(fā)電累計裝機容量占全國比例最高的四個地區(qū)分別為：江蘇、廣東、浙江和山東，而國內(nèi)生產(chǎn)總值最高的四個地區(qū)分別為：廣東、江蘇、山東和浙江。垃圾焚燒發(fā)電項目的建設與地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展密切相關(guān)。

　　我國生物質(zhì)發(fā)電水平整體有所提升，發(fā)電效率顯著提高。2017年，全國生物質(zhì)發(fā)電年等效滿負荷運行小時數(shù)平均約5218小時，較上年減少10%。歐洲的生物質(zhì)發(fā)電項目的年等效滿負荷運行小時數(shù)均高于7000小時?？梢?，我國的生物質(zhì)發(fā)電效率和技術(shù)水平與歐洲仍有較大的差距，生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)升級改造有待進一步推進。生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)有待依托熱電聯(lián)產(chǎn)改造來提升系統(tǒng)效率，提高生物質(zhì)發(fā)電的技術(shù)經(jīng)濟性，以達到綠色可持續(xù)發(fā)展。

　　3.3經(jīng)濟性分析

　　3.3.1農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電

　　農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電廠的建設規(guī)模一般為25～30MW，以農(nóng)林廢棄物為主要原料，包括玉米秸稈、稻稈、油料作物秸稈、棉花秸稈、稻谷殼、枝椏材等，同時可以摻燒桑條、果枝等生物質(zhì)燃料。在理想狀況下，全年運行7500～8000小時，發(fā)電量約1.8～2.2億千瓦時，耗用農(nóng)林剩余物約28～30萬噸。

　　成本呈上升趨勢。預計農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電成本在2015～2030年期間總體仍將呈上升趨勢。影響生物質(zhì)發(fā)電成本的主要因素包括：固定資產(chǎn)投資、原料成本、技術(shù)成本（生產(chǎn)效率）、人工成本和管理運維成本。

　　建設投資成本有所下降。未來的生物質(zhì)發(fā)電項目將發(fā)展為模塊化施工方式，生物質(zhì)鍋爐、蒸汽輪機等關(guān)鍵設備的制造技術(shù)比較成熟，投資建設成本將有所降低，到2020年預計將從總投資的25%降至23%。

　　原料成本仍將增長。隨著原料市場規(guī)范化發(fā)展和收集管理水平提高，生物質(zhì)原料收集將逐步向自動機械化收集方向發(fā)展，生物質(zhì)原料收集利用將呈現(xiàn)集約化規(guī)?；l(fā)展趨勢，原料成本將在產(chǎn)業(yè)升級過程中有所增長，隨后將趨于穩(wěn)定。預計2020年，生物質(zhì)原料總成本在360元/噸。

　　發(fā)電原料：以農(nóng)林廢棄物類原料為主要燃料，收儲運經(jīng)濟成本包括原料購買、收集、裝運和存儲等費用，約在280～320元／噸之間，其中：

　?、偈占杀荆浩髽I(yè)從農(nóng)民手中收購木質(zhì)纖維素類原料，并進行簡單的堆放或儲存時產(chǎn)生的相關(guān)費用，一般為110元／噸；

　　②運輸成本：收購后運輸至企業(yè)過程中產(chǎn)生的費用，其與運費、運輸量和轉(zhuǎn)運點距離有關(guān)，平均1元/噸/公里；

　?、蹆Υ娉杀荆涸趦Υ嫫陂g，需要一定的維護、人工和其他費用，如消防、用電等消耗的費用。

　　生產(chǎn)技術(shù)水平穩(wěn)步提升。生產(chǎn)裝備升級和管理水平提高將帶動系統(tǒng)效率繼續(xù)提升。到2020年，生物質(zhì)鍋爐的總體熱效率將從85%提高至90%，汽輪機發(fā)電效率將從28%提至31%，總體發(fā)電效率從25%提至30%。每度電的原料消耗將從1.2公斤下降至1公斤。

　　管理運維成本也呈上升趨勢。盡管自動化與系統(tǒng)集成度均有所提高，但人工成本增加導致運維成本不斷上升。人工成本的增長成為運行成本大幅上升的主要因素。

　　農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目投資大，運行成本高，其盈利水平不如常規(guī)火電。主要原因:一是單位造價高，目前單位造價為9000元/kW;二是燃料成本高，電價成本中的燃料成本約為0.42-0.45元/kWh，遠高于燃煤發(fā)電。

　　3.3.2垃圾焚燒發(fā)電

　　我國垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)主要應用流化床焚燒爐和爐排焚燒爐兩類爐型。根據(jù)實際運營情況，我國流化床鍋爐入爐垃圾熱值含水率較大，低位熱值較低，絕大多數(shù)采用流化床技術(shù)的企業(yè)仍然采用與煤混燒。這在很大程度上破壞了行業(yè)的規(guī)則，因此目前國內(nèi)專家認為應鼓勵應用爐排爐（爐排爐無法摻煤）。國內(nèi)的垃圾焚燒發(fā)電廠采用循環(huán)流化床焚燒爐的單位投資為25-40萬元/噸/日，采用爐排爐焚燒爐的單位投資為40-60萬元/噸/日。

　　垃圾焚燒發(fā)電收益主要包含兩部分，發(fā)電收益和垃圾處置費。目前我國垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)執(zhí)行國家生物質(zhì)發(fā)電統(tǒng)一標桿電價，而垃圾處置費則依據(jù)項目投資、項目投資規(guī)模、項目邊界條件、競標情況等多方面因素決定，全國范圍內(nèi)差距較大，總體上在30-120元/噸。

　　我國生活垃圾焚燒爐設計入爐垃圾熱值一般在1500-1800kcal/千克，鍋爐熱效率60%，汽機效率80%，廠用電率20%左右，全廠發(fā)電效率低于25%，上網(wǎng)電價0.65元/kWh。經(jīng)計算單噸垃圾發(fā)電350度電，扣除廠用電外，上網(wǎng)電量280度，上網(wǎng)收入為約182元。

　　從垃圾處置費分析，垃圾處置費與生活垃圾焚燒發(fā)電廠處理規(guī)模、生活垃圾焚燒發(fā)電廠投資、運營的邊界條件（如是否包括飛灰、滲濾液處理以及飛灰處理要求）、項目是否通過競爭性招標等因素有關(guān)，一般情況下，政府垃圾補貼費為60-100元/噸。處理規(guī)模較大、飛灰、滲濾液處理不包括或部分包括的生活垃圾焚燒發(fā)電廠補貼較低，在35-60元/噸之間，規(guī)模較小、飛灰、滲濾液處理要求較高的生活垃圾焚燒發(fā)電廠，基本在70元/噸以上。生活垃圾焚燒發(fā)電廠通過競爭性招標往往生活垃圾處置費較低，生活垃圾焚燒發(fā)電廠通過招商引資或直接指定往往生活垃圾處置費用較高。近幾年，由于生活垃圾焚燒發(fā)電廠設備已經(jīng)能夠全部國產(chǎn)化，以及生活垃圾熱值不斷提高使得生活垃圾焚燒發(fā)電收入預期也不斷提高，生活垃圾焚燒發(fā)電項目競爭日趨激烈，生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目投資收益率預期也在走低等因素，總體上生活垃圾處置費出現(xiàn)下降趨勢。

　　以日處理垃圾2000噸垃圾焚燒廠進行計算，項目投資財務費用及折舊費約折合每噸垃圾120元，藥劑、維護、人員、管理等費用折合80元/噸?？傆嫵杀炯s200元/噸。

　　總體上生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)屬于高投資、收入穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)。隨著設備制造、建設運營技術(shù)經(jīng)驗逐步積累，我國在這一行業(yè)的優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)。目前與發(fā)達國家相比，同等規(guī)模的生活垃圾焚燒發(fā)電廠，建設投資只有發(fā)達國家的三分之一，建設工期只有發(fā)達國家的一半。一些投資企業(yè)通過提升自身能力，可以完成自身項目建設的EPC總包或管理總包，實現(xiàn)一次投資多環(huán)節(jié)受益，大大提高了垃圾焚燒發(fā)電投資企業(yè)的收益能力。隨著我國垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，垃圾運營企業(yè)經(jīng)營水平不斷提高垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)盈利能力也不斷增強。

　　按照單位投資和“十三五”規(guī)劃期末垃圾焚燒處置規(guī)模，預計“十三五”期間垃圾焚燒處置設施新增投資約800億元。對于垃圾焚燒發(fā)電項目，應繼續(xù)給予優(yōu)惠電價支持。對于新型垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)研發(fā)及產(chǎn)業(yè)化示范項目，中央財政應給予資金支持。

　　在2017-2030年間，預計投資成本將顯著下降，發(fā)電效率從22%提升至26%。垃圾焚燒發(fā)電的均化成本在2017-2030年升高了25%，其原因主要是運行成本在垃圾焚燒發(fā)電的總體成本中的比例提高，未來人工成本上漲的影響遠大于其他發(fā)電技術(shù)。隨著污染物排放標準的提高，污染物排放處理設施的投資也將是垃圾焚燒發(fā)電成本增加的重要因素之一。

　　3.3.3熱電聯(lián)產(chǎn)技術(shù)

　　由于熱電聯(lián)供技術(shù)利用做過功的乏汽用于供熱，設備的總體投資沒有增加，對發(fā)電總量影響有限。目前很多生物質(zhì)發(fā)電廠已配置了具有熱電聯(lián)供功能的發(fā)電裝置，由于供熱市場需求不足，供熱設施閑置，致使整體成本增加。熱電聯(lián)供的應用，使熱力供應量逐步增加，該過程以供熱負載效率表示。

　　在以上的供熱負載效率下，各類熱電聯(lián)供技術(shù)的總體效率預測如下：

　　熱電聯(lián)產(chǎn)技術(shù)產(chǎn)生電力與熱力兩種產(chǎn)品，所以關(guān)于熱和電的成本分攤需要通過熱電比來確定燃料成本在熱和電的成本中的比重。熱電比的計算方法有熱量法、實際焓降法、折扣法熱電聯(lián)合法等，通過綜合比較，本報告采用熱量法計算熱電比。

　　以中節(jié)能煙臺棲霞項目為例進行農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)技術(shù)的經(jīng)濟性分析。

　　項目參數(shù)為：

　　?發(fā)電機組裝機3萬千瓦，年等效發(fā)電小時數(shù)6267小時，廠用電率13.6%，上網(wǎng)電價0.75元/千瓦時

　　?供熱鍋爐容量3×75噸/時，年供熱面積185萬平方米，供熱量37萬吉焦，供熱價格46元/吉焦

　　?總靜態(tài)投資4.2億元，自有資金比例20%，貸款利率4.9%

　　?原料含水率20%，原料熱值3150千卡/千克，年原料消耗量30萬噸，爐前原料價格340元/噸（20%含水率）

　　?年固定成本占總投資比例0.53%，年水和其他燃料費占總投資比例2.2%

　　?環(huán)境效益：電力按照0.126元/千瓦時考慮，供熱環(huán)境效益暫未考慮

　　計算所得校驗參數(shù)中的整體系統(tǒng)發(fā)電效率為24.1%，原料單位熱值成本0.108元/兆卡。

　　財務經(jīng)濟性評價結(jié)果為：資本金內(nèi)部收益率0.2%，項目僅處于不虧損狀態(tài)，遠低于合理投資回報率8%以及央行五年期及以上基準貸款利率4.9%。

　　從成本看，按照0%、0.2%、8%的內(nèi)部收益率分別進行折現(xiàn)，原料成本均占據(jù)最大比例，為73～75%，初始投資占15～18%，除原料外的其他成本占5.5%左右，財務成本占5～7%左右，稅收由于項目收益率低以及享受增值稅即征即退等政策在成本中占比很?。ㄒ姳?0）。

　　供熱價格是影響收益的關(guān)鍵因素之一。在其他條件不變情況下，如果項目資本金內(nèi)部收益率達到8%，則供熱價格至少需達到37.5元/平方米，為目前供熱價格的1.6倍，這一價格需要地方政府給予地方性的熱價政策或產(chǎn)品補貼政策。

　　該項目中，設計供熱能力為300萬平方米，如果按照300萬平方米考慮，利用余熱實現(xiàn)供暖，原料年消耗仍為30萬噸，則系統(tǒng)發(fā)電效率需提升到30.0%，項目資本金內(nèi)部收益率為7.8%。因此，通過熱電聯(lián)產(chǎn)提升系統(tǒng)效率是影響成本的關(guān)鍵因素。

　　在目前的電價和熱價政策水平下，生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項目的收益主要來自于發(fā)電，本項目中發(fā)電收益占比為88%，即使考慮供熱達產(chǎn)300萬平方米，發(fā)電收益仍占總收益的82%。

　　如果在增加供熱比例但熱電聯(lián)產(chǎn)機組效率沒有較為顯著提升的情況下，則項目的經(jīng)濟性反而將變差。如供熱達到300萬平方米，但系統(tǒng)發(fā)電效率僅從24.1%提升到27%，則項目資本金內(nèi)部收益率將為-0.4%。

　　總體看，在現(xiàn)有電價和稅收、貸款政策條件下，原料價格、系統(tǒng)發(fā)電效率、地方供熱價格將顯著影響項目的經(jīng)濟性。

　　如果考慮發(fā)電的環(huán)境效益，則財務評價收益率達到17.0%，國民經(jīng)濟評價收益率達到10.2%。

　　4生物質(zhì)電價政策現(xiàn)狀

　　4.1政策法規(guī)

　　2006年起頒布實施的《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱《可再生能源法》）確立了可再生能源在我國經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展中的重要地位，規(guī)定了可再生能源資源勘查、發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投資、價格和稅收等方面的政策和要求，明確了政府、企業(yè)和用戶在可再生能源開發(fā)利用中的責任和義務，提出了總量目標、強制上網(wǎng)、分類電價、費用分攤、專項資金等基本制度及信貸優(yōu)惠和稅收優(yōu)惠等政策要求。

　　按照《可再生能源法》的要求，國家相關(guān)部門陸續(xù)出臺了一系列配套政策和實施細則，如可再生能源發(fā)電管理規(guī)定、價格和費用分攤管理辦法，產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導目錄、專項資金管理辦法、相關(guān)應用技術(shù)規(guī)范，以及一系列稅收優(yōu)惠政策，并且頒布了涵蓋生物質(zhì)能的可再生能源發(fā)展中長期及“十一五”、“十二五”、“十三五”等規(guī)劃，形成了較為完整的生物質(zhì)能政策體系。

　　4.2發(fā)展規(guī)劃

　　按照《可再生能源法》的要求，我國已陸續(xù)頒布了《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》、《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《生物質(zhì)能發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《生物質(zhì)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、《生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等相關(guān)規(guī)劃，明確了我國生物質(zhì)能發(fā)展的戰(zhàn)略目標、重點任務和發(fā)展布局。各級地方政府也出臺了包括可再生能源發(fā)展相關(guān)規(guī)劃，根據(jù)自身發(fā)展情況制定了不同層面的生物質(zhì)能源開發(fā)利用目標和實施方案，同時制定了符合當?shù)刭Y源、市場、經(jīng)濟發(fā)展水平等實際情況的生物質(zhì)能源發(fā)展規(guī)劃。

　　4.3生物質(zhì)發(fā)電政策

　　生物質(zhì)發(fā)電是生物質(zhì)能利用的重點方向。根據(jù)《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》(發(fā)改能源[2006]13號)，生物質(zhì)能發(fā)電包括農(nóng)林廢棄物直接燃燒和氣化發(fā)電、垃圾焚燒和垃圾填埋氣發(fā)電、沼氣發(fā)電等。其上網(wǎng)電價由價格主管部門根據(jù)不同類型可再生能源發(fā)電的特點和各地情況，按照有利于促進可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟合理的原則確定。本報告主要針對農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電和垃圾焚燒發(fā)電政策展開討論。

　　4.3.1農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電政策

　　（1）電價補貼政策

　　根據(jù)生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)現(xiàn)狀，特別是利用秸稈等原料的農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)的實際情況，生物質(zhì)發(fā)電的上網(wǎng)電價、電價補貼和稅收優(yōu)惠政策進行了多次調(diào)整，從最初的固定補貼政策，逐步過渡到目前的固定電價政策。

　　起步階段。2006年國家發(fā)展和改革委發(fā)布了《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》(發(fā)改價格[2006]7號)，生物質(zhì)發(fā)電上網(wǎng)電價標準由各省（自治區(qū)、直轄市）2005年脫硫燃煤機組標桿上網(wǎng)電價加補貼電價組成，補貼電價標準為每千瓦時0.25元。生物質(zhì)能發(fā)電項目自投產(chǎn)之日起，15年內(nèi)享受補貼電價；運行滿15年后，取消補貼電價。自2010年起，每年新批準和核準建設發(fā)電項目補貼電價比上一年新批準和核準建設項目的補貼電價遞減2%。發(fā)電消耗熱量中常規(guī)能源超過20%的混燃發(fā)電項目，視為常規(guī)能源發(fā)電項目，執(zhí)行當?shù)厝济弘姀S的標桿電價，不享受補貼電價。在生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，0.25元的電價補貼政策有效地助推了該行業(yè)的啟動發(fā)展。

　　初期階段。隨著農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目啟動，原料價格上漲、投資高企、運行穩(wěn)定性差等問題逐步顯現(xiàn)，導致當時的農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目得到每千瓦時0.25元的補貼后仍然虧損。2008年3月，國家發(fā)展改革委、國家電監(jiān)會公布了《關(guān)于2007年1～9月可再生能源電價附加補貼和配額交易方案的通知》(發(fā)改價格[2008]640號)，對納入補貼范圍內(nèi)的秸稈直燃發(fā)電項目按上網(wǎng)電量給予臨時電價補貼，補貼標準為每千瓦時0.1元，使生物質(zhì)發(fā)電項目的度電補貼增至每千瓦時0.35元，進一步增加了生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)的信心，產(chǎn)業(yè)規(guī)模年增長率近30%。

　　穩(wěn)步階段。隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大，生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)在設備制造、項目建設、運行維護等方面有了較大的提升，生物質(zhì)發(fā)電成本基本穩(wěn)定。2010年7月8日，國家發(fā)展和改革委出臺了《關(guān)于完善農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電價格政策的通知》（發(fā)改價格[2010]1579號），決定對農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目實行固定電價政策。對未采用招標確定投資人的新建農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目，統(tǒng)一執(zhí)行標桿上網(wǎng)電價每千瓦時0.75元（含稅）。

　　通過招標確定投資人的生物質(zhì)發(fā)電項目，上網(wǎng)電價按中標確定的價格執(zhí)行，但不得高于全國農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電標桿上網(wǎng)電價。已核準的農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目（招標項目除外），上網(wǎng)電價低于上述標準的，上調(diào)至每千瓦時0.75元；高于上述標準的國家核準的生物質(zhì)發(fā)電項目仍執(zhí)行原電價標準。以上政策自2010年7月1日起實行至今。

　?。?）項目管理政策

　　我國生物質(zhì)發(fā)電項目的管理政策包括：項目核準、項目布局和年度計劃審核三部分。

　　項目核準。根據(jù)《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》（發(fā)改能源[2006]13號），可再生能源發(fā)電項目實行中央和地方分級管理。國家發(fā)展和改革委員會負責全國可再生能源發(fā)電項目的規(guī)劃、政策制定和需國家核準或?qū)徟椖康墓芾怼Ｊ〖壢嗣裾茉粗鞴懿块T負責本轄區(qū)內(nèi)屬地方權(quán)限范圍內(nèi)的可再生能源發(fā)電項目的管理工作。農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目由各?。ㄊ校瑓^(qū)）自行核準。

　　項目布局。國家發(fā)改委出臺了《關(guān)于生物質(zhì)發(fā)電項目建設管理的通知》（發(fā)改能源[2010]1803號），規(guī)定生物質(zhì)發(fā)電廠應布置在糧食主產(chǎn)區(qū)秸稈資源豐富的地區(qū)，且每個縣或100公里半徑范圍內(nèi)不得重復布置生物質(zhì)發(fā)電廠。

　　為貫徹落實黨中央、國務院關(guān)于“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”改革和生態(tài)文明建設、環(huán)境保護等要求，經(jīng)商國務院相關(guān)部門，決定廢止一部分過時的規(guī)章和規(guī)范性文件，其中就包括《關(guān)于生物質(zhì)發(fā)電項目建設管理的通知（發(fā)改能源[2010]1803號）》。自2018年1月1日起施行。

　　2014年國家發(fā)改委《關(guān)于加強和規(guī)范生物質(zhì)發(fā)電項目管理有關(guān)要求的通知（發(fā)改辦能源[2014]3003號）》中明確，加強規(guī)劃指導、合理布局項目，鼓勵發(fā)展生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目嚴禁摻燒化石能源，規(guī)范項目管理。其中規(guī)范項目管理中明確，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電非供熱項目由省級政府核準；農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項目，城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒發(fā)電項目由地方政府核準。該文件明確了主管部門對生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)管理的總體原則和要求，簡政放權(quán)的宏觀管理思路開始逐步體現(xiàn)。

　　2015年初國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于加強和規(guī)范生物質(zhì)發(fā)電項目管理有關(guān)要求的通知》明確，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電非供熱項目由省級政府核準；農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項目，城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒發(fā)電項目由地方政府核準，該政策進一步貫徹了黨中央精神，切實推進了生物質(zhì)發(fā)電項目審批權(quán)的下放。

　　2016年10月，國家能源局印發(fā)《農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目防治摻煤監(jiān)督管理指導意見（國能綜新能[2016]623號）》，明確防治摻煤的基本原則和責任主體，對新建項目核準、已投產(chǎn)項目運行等方面提出了防止摻煤的要求。

　　2017年7月，國家能源局印發(fā)《關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施指導意見》（以下簡稱《意見》），同時發(fā)布《生物質(zhì)發(fā)電“十三五”規(guī)劃布局方案》（以下簡稱《方案》），明確“十三五”期間生物質(zhì)發(fā)電政府支出方向等問題?！斗桨浮凤@示，到2020年，我國31個省（區(qū)、市）符合國家可再生能源基金支持政策的生物質(zhì)發(fā)電規(guī)模總計將達2334萬千瓦。

　　《方案》提出，納入生物質(zhì)發(fā)電“十三五”規(guī)劃布局方案的是符合國家可再生能源基金支持政策的農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電和垃圾焚燒發(fā)電項目。不符合國家可再生能源基金支持政策，或者不申請國家可再生能源基金支持的布局項目，不納入本規(guī)劃布局方案。規(guī)劃布局方案之外核準建設的項目，由所在省（區(qū)、市）負責解決補貼資金問題?！斗桨浮分性俅螐娬{(diào)“大力推進農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)，從嚴控制只發(fā)電不供熱項目。因地制宜推進城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)項目建設。

　　2017年12月，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)《促進生物質(zhì)能供熱發(fā)展指導意見的通知（發(fā)改能源[2017]2123號）》，明確了生物質(zhì)能供熱的重要意義、指導思想、基本原則、重點任務、政策措施等，是生物質(zhì)能全面轉(zhuǎn)向供熱的指導性文件，對生物質(zhì)發(fā)電轉(zhuǎn)向熱電聯(lián)產(chǎn)提出了相關(guān)要求，明確了發(fā)展目標和任務。

　　主管部門對生物質(zhì)發(fā)電管理已經(jīng)全面轉(zhuǎn)向宏觀管理和規(guī)劃管理，以及防治摻煤的邊界性管理，落實發(fā)改辦能源[2014]3003號文件要求，項目管理交由地方管理，國家不再對具體技術(shù)及其他管理細節(jié)提出要求。發(fā)改能源[2010]1803號文件的廢止，是進一步落實中央簡政放權(quán)要求的具體措施，生物質(zhì)項目布局、核準、監(jiān)管等具體實施全部由省級地方政府統(tǒng)籌負責。國家主管部門不再要求“每個縣或100公里半徑范圍內(nèi)不得重復布置生物質(zhì)發(fā)電項目”等具體事項。

　　年度計劃審核。在上網(wǎng)、電價、稅收等優(yōu)惠政策相繼到位后，投資商積極性高漲，開始出現(xiàn)一哄而上建設生物質(zhì)發(fā)電項目的現(xiàn)象。由于缺乏管理經(jīng)驗、規(guī)劃等前期論證工作深度不夠，生物質(zhì)發(fā)電面臨燃料供應不足、價格上漲壓力大、發(fā)電成本難以控制等問題，影響了生物質(zhì)發(fā)電的推廣。為了控制生物質(zhì)發(fā)電項目無序布局，避免燃料惡性競爭，促進生物質(zhì)發(fā)電的健康發(fā)展，國家能源局于2011年3月發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目建設年度計劃審核有關(guān)要求的通知》，規(guī)定各地必須制定擬建項目年度工作計劃，報國家能源局審核同意后核準建設。對自行核準的項目，將不予納入國家可再生能源基金補貼范圍。

　　該政策明確了國家和地方管理部門對生物質(zhì)發(fā)電項目的管理職責，規(guī)范了項目管理程序，提出了項目建設布局要求，理順了生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路，解決了生物質(zhì)質(zhì)發(fā)電項目缺乏統(tǒng)籌管理、無序建設的問題，有效抑制了資源惡性競爭的現(xiàn)象。

　?。?）全額保障收購上網(wǎng)政策

　　為鼓勵包括農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電等可再生能源電力上網(wǎng)，國家頒布了《電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》（國家電力監(jiān)管委員會[2007]25號），明確了電網(wǎng)企業(yè)需全額收購生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)的電量。

　　《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》的通知（發(fā)改能源[2016]625號）可再生能源發(fā)電全額保障性收購是指電網(wǎng)企業(yè)（含電力調(diào)度機構(gòu)）根據(jù)國家確定的上網(wǎng)標桿電價和保障性收購利用小時數(shù)，結(jié)合市場競爭機制，通過落實優(yōu)先發(fā)電制度，在確保供電安全的前提下，全額收購規(guī)劃范圍內(nèi)的可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。生物質(zhì)能、地熱能、海洋能發(fā)電以及分布式光伏發(fā)電項目暫時不參與市場競爭，上網(wǎng)電量由電網(wǎng)企業(yè)全額收購。

　?。?）可再生能源基金

　　為了促進可再生能源的開發(fā)利用，根據(jù)《中華人民共和國可再生能源法》有關(guān)規(guī)定，2011年初，財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局共同制定了《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》財綜[2011]115號。該辦法明確了全國可再生能源發(fā)展基金的資金籌集、使用管理和監(jiān)督檢查等具體措施，將國家財政公共預算安排的專項資金和依法向電力用戶征收的可再生能源電價附加收入納入全國可再生能源發(fā)展基金。可再生能源電價附加自2012年1月1日起對除西藏自治區(qū)以外的各?。▍^(qū)、市）扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電后的銷售電量征收，專項用于可再生能源發(fā)電電價補貼。

　　基于可再生能源法和可再生能源基金征收使用管理的新要求，財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》（財建[2012]102號），國家能源局發(fā)布了《可再生能源電價附加資金補助項目審核確認管理暫行辦法的通知》（國能新能[2012]78號），對可再生能源電價附加補助項目的確認、補助標準、資金申請撥付管理，以及補助項目的審核程序、內(nèi)容等進行了明確規(guī)定，2013年9月，可再生能源電力附加費進行了第五次調(diào)整，確定為1.5分/千瓦時，當年撥付的全國可再生能源電價附加補助資金共計240.32億元，其中撥付給生物質(zhì)能項目資金79.3億元，占總撥付資金的33%。

　　2016年，財政部會同國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于提高可再生能源發(fā)展基金征收標準等有關(guān)問題的通知》（財稅〔2016〕4號），規(guī)定自2016年1月1日起將各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市，不含新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)）居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外全部銷售電量的基金征收標準，由每千瓦時1.5分提高到每千瓦時1.9分。2016年全國可再生能源電價附加收入為689.99億，其中撥付給農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電和垃圾焚燒發(fā)電項目資金為104.6億元，約占總撥付資金的15%。

　　2017年可再生能源電價附加收入為705.5億元，為預算的106.9%。主要是銷售電量增長高于預期，基金收入相應增加。2017年可再生能源電價支出預算數(shù)為750.44億元，決算數(shù)為712.06億元，該政策的出臺，“十三五”初期有效緩解了生物質(zhì)發(fā)電項目運營資金緊張的局面，改善了生物質(zhì)發(fā)電項目建設、管理和運行狀況，有力地推進了生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

　　（5）稅收政策

　　農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)不僅在項目管理和發(fā)電上網(wǎng)方面得到了有力的政策支持，在稅收方面同樣得到政策優(yōu)惠，具體優(yōu)惠政策如下：增值稅?！蛾P(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》財稅[2008]156號中規(guī)定對銷售下列自產(chǎn)貨物實行增值稅即征即退的政策，規(guī)定以垃圾為燃料生產(chǎn)的電力或者熱力的項目可以享受該優(yōu)惠政策。

　　文件要求垃圾用量占發(fā)電燃料的比重不低于80%，并且生產(chǎn)排放達到GB13223—2003第1時段標準或者GB18485—2001的有關(guān)規(guī)定。通知明確了所指的垃圾，“是指城市生活垃圾、農(nóng)作物秸稈、樹皮廢渣、污泥、醫(yī)療垃圾。”因此，農(nóng)林剩余物生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)可以享受增值稅即增即退優(yōu)惠政策。所得稅。根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實施條例》（國務院令第512號），企業(yè)以《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》（財稅[2008]117號）（簡稱《目錄》）中所列資源為主要原材料，生產(chǎn)符合國家或行業(yè)相關(guān)標準的產(chǎn)品取得的銷售收入，在計算應納稅所得額時，減按90%計入當年收入總額。并自2008年1月1日起施行。因此，生物質(zhì)發(fā)電因資源綜合利用可享受收入減計10%的所得稅優(yōu)惠。

　　生物質(zhì)發(fā)電項目符合該政策所指的“利用農(nóng)作物秸稈及殼皮生產(chǎn)電力、熱力和燃氣”的規(guī)定，所以可以享受此所得稅優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策有效地帶動了企業(yè)投資農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目的積極性，是推動農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展有效手段。

　　4.3.2垃圾焚燒發(fā)電政策

　　垃圾能源化利用，特別是垃圾焚燒發(fā)電是我國生物質(zhì)能的重要方向。在不斷強化垃圾資源化、無害化處理的同時，我國還制定了垃圾補貼收入、上網(wǎng)電價和稅收優(yōu)惠政策。

　　（1）電價補貼政策

　　《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》（發(fā)改價格[2012]801號）規(guī)定以生活垃圾為原料的垃圾焚燒發(fā)電項目，均先按其入廠垃圾處理量折算成上網(wǎng)電量進行結(jié)算。每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量暫定為280千瓦時，并執(zhí)行全國統(tǒng)一垃圾焚燒發(fā)電標桿電價每千瓦時0.65元（含稅）；其余上網(wǎng)電量執(zhí)行當?shù)赝惾济喊l(fā)電機組上網(wǎng)電價。垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電價高出當?shù)孛摿蛉济簷C組標桿上網(wǎng)電價的部分實行兩級分攤。其中，當?shù)厥〖夒娋W(wǎng)負擔每千瓦時0.1元，電網(wǎng)企業(yè)由此增加的購電成本通過銷售電價予以疏導；其余部分納入全國可再生能源發(fā)展基金解決。該通知自2012年4月1日起執(zhí)行。2006年1月1日后核準的垃圾焚燒發(fā)電項目均按上述規(guī)定執(zhí)行。當以垃圾處理量折算的上網(wǎng)電量低于實際上網(wǎng)電量的50%時，視為常規(guī)發(fā)電項目，不享受垃圾焚燒發(fā)電價格補貼；當折算上網(wǎng)電量高于實際上網(wǎng)電量的50%且低于實際上網(wǎng)電量時，以折算的上網(wǎng)電量作為垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電量；當折算上網(wǎng)電量高于實際上網(wǎng)電量時，以實際上網(wǎng)電量作為垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電量。從垃圾焚燒發(fā)電電價補貼政策可見，垃圾焚燒發(fā)電的電價附加資金補助額不僅取決于電廠發(fā)電量，同時還與垃圾處理量有關(guān)。

　　（2）稅收優(yōu)惠政策

　　2009年12月31日財政部、國家稅務總局、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于公布環(huán)境保護節(jié)能節(jié)水項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄[試行]的通知》（財稅[2009]166號）中明確將生活垃圾焚燒列入目錄，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅?！蛾P(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》（財稅〔2008〕156號）規(guī)定“對銷售下列自產(chǎn)貨物實行增值稅即征即退的政策”，其中包括“以垃圾為燃料生產(chǎn)的電力或者熱力”。其中垃圾用量占發(fā)電燃料的比重不低于80%，并且生產(chǎn)排放達到GB13223-2003第1時段標準或者GB18485-2001的有關(guān)規(guī)定。所稱垃圾是指“城市生活垃圾、農(nóng)作物秸桿、樹皮廢渣、污泥、醫(yī)療垃圾”。根據(jù)以上規(guī)定，垃圾焚燒發(fā)電項目享受所得稅三免三減半、發(fā)電和供熱收入增值稅即征即退的優(yōu)惠政策，另外，垃圾補貼收入免繳營業(yè)稅。根據(jù)國稅函［2005］1128號《國家稅務總局關(guān)于垃圾處置費征收營業(yè)稅問題的批復》，“單位和個人提供的垃圾處置勞務不屬于營業(yè)稅應稅勞務，對其處置垃圾取得的垃圾處置費，不征收營業(yè)稅。”

　?。?）垃圾處理收費

　　2002年6月28日，國家計委、財政部、建設部、環(huán)?？偩值人牟课C布了《關(guān)于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》，但是執(zhí)行效果并不理想，特別是在一些小城市和縣城，垃圾處理項目招標以處理費最低價為中標條件，造成競相壓價的現(xiàn)象，個別垃圾焚燒發(fā)電項目的垃圾處理費僅20-30元/噸。由于垃圾處理費太低，項目建設投資和運行成本被極度壓縮，導致工程建設質(zhì)量大幅下降，運行中污染物排放超標等后果產(chǎn)生，不利于垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展。目前我國各地垃圾處理補貼費的高低與焚燒設備的成本關(guān)系密切。成本較高的爐排爐，補貼相對較高（最高達到200元/噸，出現(xiàn)在上海）；流化床價格相對便宜，補貼相對較低，一般在50～80元/噸之間。

　?。?）財政資金支持

　　在財政金融政策方面，政府也給予了大力的支持，包括：項目可由銀行優(yōu)先安排基本建設貸款并給予2%財政貼息（計基礎［1999］44號）。垃圾處理生產(chǎn)用電按優(yōu)惠用電價格執(zhí)行；對新建垃圾處理設施可采取行政劃撥方式提供項目建設用地。政府安排一定比例資金，用于城市垃圾收運設施的建設，或用于垃圾處理收費不到位時的運營成本補償。根據(jù)《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《中華人民共和國可再生能源法》，作為可再生能源的一項重要內(nèi)容，我國對垃圾焚燒發(fā)電的技術(shù)扶持政策主要包括兩個方面，一方面國家高度重視技術(shù)的研發(fā)、應用及其產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，將其作為優(yōu)先領(lǐng)域進行支持；另一方面，為保障其優(yōu)先性，政府在經(jīng)濟上給予相關(guān)領(lǐng)域項目的技術(shù)開發(fā)、應用示范、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和設備的本土化設立了專項資金，財政性資金，從而保障其科技的發(fā)展。

　　5產(chǎn)業(yè)存在問題

　　5.1農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電

　　5.1.1原料供給保障難

　　原料穩(wěn)定可持續(xù)供給，是生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提基礎。在農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目中，原料成本是決定該項目發(fā)電成本的重要因素，約占運行成本的60%，原料成本的變化直接影響項目的經(jīng)濟效益。為最大限度減少原料成本，企業(yè)盡量選擇農(nóng)林剩余物資源相對豐富且便于收集的地區(qū)開展建設。當前生物質(zhì)發(fā)電項目的部分區(qū)域布局缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，項目建設相對集中，同時還要面臨飼料、造紙等行業(yè)的原料競爭，導致原料成本攀升，發(fā)電成本上漲，隨之出現(xiàn)原料短缺，影響生物質(zhì)發(fā)電項目的穩(wěn)定生產(chǎn)。

　　5.1.2環(huán)保成本增加

　　隨著國內(nèi)經(jīng)濟快速發(fā)展，對環(huán)境治理工作越來越重視，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)的超低排放改造，環(huán)保設備設施建設與運行維護等投入，增加了項目環(huán)保投入成本。以一臺30MW機組為例，超低排放改造投入達1000余萬元，且每年需要的維護費用也達到800萬元以上，使本就成本高昂的生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)又增加了事前環(huán)境成本。

　　5.1.3產(chǎn)業(yè)升級有難度

　　生物質(zhì)發(fā)電向熱電聯(lián)產(chǎn)方向改造升級的過程中仍面臨熱源和熱需求不匹配、居民供暖熱價倒掛等問題。由于生物質(zhì)資源相對分散，以往的生物質(zhì)發(fā)電項目選址，優(yōu)先考慮原料收集便利的區(qū)域，對供熱需求的考慮不足。在進行熱電聯(lián)產(chǎn)改造時，距離熱用戶較遠增加了改造難度。此外，項目一般建在比較偏遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，供熱收費標準較低。

　　農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項目的鍋爐系統(tǒng)及發(fā)電系統(tǒng)效率遠低于常規(guī)火力電廠，而單位投資較大，除發(fā)電享受國家優(yōu)惠的0.75元/kWh的電價政策外，生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)熱力生產(chǎn)部分沒有相應的補貼，其供熱成本相比燃煤機組要高出約35-50%。在民用供暖方面熱價倒掛嚴重，項目商業(yè)化運營難度較大。現(xiàn)有的熱價機制限制了生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)的推廣。

　　5.1.4監(jiān)管體系待完善

　　我國農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項目缺乏統(tǒng)一規(guī)劃標準，導致部分項目布局不合理，引發(fā)燃料惡性競爭，資源供應不足，燃料價格不斷攀升；垃圾焚燒發(fā)電熱電聯(lián)產(chǎn)方面，企業(yè)利用最低價中標機制，惡意降低垃圾處置成本，導致項目建成后尾氣排放不達標，進而加劇了鄰避問題的嚴重性，亟需健全行業(yè)標準體系，建立行業(yè)準入門檻制度。

　　5.1.5激勵政策落實難

　　電價補貼資金到位不及時，嚴重滯后。農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目獲得國家補貼周期長，企業(yè)融資困難，財務負擔大，需加強優(yōu)惠政策落實力度。目前，列入目錄2017年所欠補貼8億加上2015年3月以來未列入目錄所欠補貼135.64億，總計所欠補貼資金達143.64億。

　　6月15日，財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于公布可再生能源電價附加資金補助目錄（第七批）的通知》，通知中明確“已納入和尚未納入國家可再生能源電價附加資金補助目錄的可再生能源接網(wǎng)工程項目，不再通過可再生能源電價附加補助資金給予補貼，相關(guān)補貼納入所在省輸配電價回收”。而電網(wǎng)輸配電回收周期過長，增加了企業(yè)資金負擔。

　　5.1.6社會民生效益難以實現(xiàn)

　　農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目的燃料是以現(xiàn)金交易形式向農(nóng)戶購買的，是為農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機會、為農(nóng)民增收的惠農(nóng)項目，因此，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目現(xiàn)金流的正常運轉(zhuǎn)直接關(guān)系到當?shù)靥峁┤剂系霓r(nóng)戶和在生物質(zhì)發(fā)電項目上工作的農(nóng)民工的生活收入來源。長期拖欠農(nóng)民工工資和農(nóng)戶燃料費勢必使農(nóng)民生活受到影響，社會民生效益難以實現(xiàn)。

　　5.2垃圾焚燒發(fā)電存在問題

　　5.2.1區(qū)域發(fā)展不平衡

　　經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)推廣較快，而經(jīng)濟落后地區(qū)發(fā)展較慢。我國東部，特別是長三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達，當?shù)卣畬幹觅M的支付能力較強、支付垃圾處置價格較高，因此受到垃圾焚燒發(fā)電投資企業(yè)青睞，而我國西部及落后地區(qū)情況恰恰相反。一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃出現(xiàn)了資源競爭，垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)同樣面臨原料供給不足的問題。

　　5.2.2鄰避問題

　　鄰避問題是垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可回避的問題。盡管同圾焚燒發(fā)電作為當前我國垃圾處置的最佳方式已被廣泛認同，但垃圾焚燒發(fā)項目選址仍面臨諸多困難。垃圾焚燒發(fā)電對生產(chǎn)生活的影響是周邊居民群眾的主要疑慮，對二噁英的恐懼，對項目周邊環(huán)境污染的擔心，對農(nóng)副產(chǎn)品、綠色食品等后續(xù)影響的擔憂，合理疏導鄰避問題尤為重要。

　　5.2.3環(huán)境保護問題

　　部分垃圾焚燒發(fā)電項目煙氣排放達到環(huán)保最新標準仍面臨一定挑戰(zhàn)。在設計與建設方面，部分項目仍存在垃圾焚燒項目技術(shù)選擇不當、施工過程欠規(guī)范、設備產(chǎn)品不達標等，導致如煙氣凈化手段簡單等工程建設質(zhì)量較差的問題。在一些地區(qū)出現(xiàn)為減少資金投入和后續(xù)處置費用，運營企業(yè)減少藥劑的添加，致使尾氣中排出大量的污染物。

　　行業(yè)監(jiān)管日趨嚴格，要求企業(yè)在煙氣排放方面需要投入更多成本，與企業(yè)追求低成本運營存在階段性矛盾，缺乏環(huán)境成本的考慮，也是影響垃圾焚燒發(fā)電項目出現(xiàn)煙氣排放問題的重要因素。

　　5.2.4城鄉(xiāng)垃圾收運體系發(fā)展不平衡

　　我國城鄉(xiāng)垃圾收運體系不能充分滿足居民生活水平提高的需要。隨著我國城市化進程加速，大中城市垃圾收運體系逐漸完善，垃圾收運量與垃圾產(chǎn)生量基本實現(xiàn)匹配，但對于我國廣大縣級城市收運體系尚不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民生活水平提高與生活環(huán)境質(zhì)量的矛盾日益突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民生活環(huán)境惡化的同時市政生活及無法實現(xiàn)規(guī)模能源化利用。在縣一級城市建立“村收集-鎮(zhèn)運輸-縣處理”收儲運模式將對我國垃圾深度能源化利用具有重要意義。

　　5.2.5對垃圾電價依賴性增加

　　部分垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)惡性競爭導致垃圾處理費減少，使垃圾焚燒發(fā)電項目對垃圾電價依賴性增加。垃圾焚燒發(fā)電作為公共基礎配套設施，垃圾處理費應當是垃圾焚燒發(fā)電處理垃圾的主要經(jīng)費來源。垃圾處理費偏低，將導致全社會對垃圾焚燒發(fā)電環(huán)保作用認識的弱化，使高標準、高質(zhì)量的清潔燃燒技術(shù)難以有效推廣，同時也給后端尾氣排放污染造成極大隱患。垃圾處理費用應當涵蓋包括垃圾處理和尾氣排放達標在內(nèi)相關(guān)費用，以減少對電價補貼的依賴。

　　6生物質(zhì)電價相關(guān)政策問題與挑戰(zhàn)

　　6.1電價機制

　　首先，退坡機制主要是針對風電和光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)出臺的政策，裝備制造成本不斷下降和裝機規(guī)模連年超預期快速增長導致可再生能源電價附加資金難以與產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度匹配。對于生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)而言，在現(xiàn)有電價政策下，大部分項目是在維持微盈利水平或在盈虧平衡線上下浮動，而生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)在大氣污染防治、鄉(xiāng)村振興、民生工程、縣域循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展、節(jié)能減排等多方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。

　　從可再生能源產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展分析，去補貼化是各類可再生能源發(fā)展的必然趨勢，風電和光伏發(fā)電在近年來展現(xiàn)出巨大的成本下降潛力，平價上網(wǎng)近在眼前。生物質(zhì)發(fā)電也在積極探索降低成本的可行性路徑。

　　顯然，生物質(zhì)燃料成本和未來隨排放標準的提高造成的環(huán)保成本的增長足以抵消技術(shù)進步帶來的成本下降，因此，單從發(fā)電成本比較，生物質(zhì)發(fā)電不具備風電和光伏發(fā)電的成本下降潛力。但生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村和城市中承擔的廢棄物處理的重任是風電和光伏發(fā)電無法取代的，當生物質(zhì)發(fā)電的社會效益和環(huán)境效益的成本量化時，將客觀體現(xiàn)生物質(zhì)發(fā)電的真實成本，屆時，生物質(zhì)發(fā)電在電力市場的將具備良好的競爭力。

　　6.2基金缺口

　　近三年來，生物質(zhì)發(fā)電電價附加資金累計拖欠情況不容樂觀。以下是自2015年到2017年的電價補貼資金缺口情況：2015年，未列入可再生能源電價附加資金項目的，從2015年3月1日起計算，生物質(zhì)能發(fā)電產(chǎn)業(yè)欠補貼約28.13億元。

　　2016年未列入可再生能源電價附加目錄項目的，農(nóng)林生物質(zhì)項目資金缺口約11億，垃圾焚燒發(fā)電項目資金缺口約22.3億，沼氣發(fā)電項目資金缺口約0.41億，總計約33.71億元。（脫硫燃煤機組標桿上網(wǎng)電價按照平均約0.35元計算）

　　2017年未列入可再生能源電價附加目錄的，農(nóng)林生物質(zhì)項目資金缺口約40.6億，垃圾焚燒發(fā)電項目資金缺口約31.7億，沼氣發(fā)電項目資金缺口約1.5億，總計約73.8億元。（脫硫燃煤機組標桿上網(wǎng)電價按照平均約0.35元計算）

　　2015年3月1日起，至2017年12月31日，全國生物質(zhì)能源發(fā)電行業(yè)未列入可再生能源電價附加資金目錄項目資金缺口總計約135.64億元。

　　截至2017年，未列入可再生能源電價附加資金目錄的補助資金和未發(fā)放補助資金共約143.64億元。未納入可再生能源電價附加資金支持目錄的項目的總裝機規(guī)模已達122.8萬千瓦，約占生物質(zhì)發(fā)電裝機的8%。

　　6.3稅收

　　生物質(zhì)發(fā)電項目執(zhí)行與傳統(tǒng)發(fā)電行業(yè)一樣的稅收政策，而且生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)增值稅進項抵扣操作困難，企業(yè)實際稅率約為12%，高于常規(guī)火電實際稅率6%～8%。因此，應該加大農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電的政策支持，落實農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電增值稅即征即退、所得稅減免和貼息貸款等優(yōu)惠政策。

　　在所得稅優(yōu)惠目錄中第三項類別“再生資源”對農(nóng)林廢棄物的表述為：農(nóng)作物秸稈及殼皮，包括糧食作物秸稈、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟作物秸稈、糧食殼皮、玉米芯，要求產(chǎn)品原料70%以上來自所列資源。增值稅優(yōu)惠目錄中對農(nóng)林剩余物及其他的表述為：畜禽糞便、稻殼、花生殼、玉米芯、油茶殼、棉籽殼、三剩物、次小薪材、農(nóng)作物秸稈、蔗渣，以及利用上述資源發(fā)酵產(chǎn)生的沼氣，要求產(chǎn)品原料或者燃料80%以上來自所列資源。

　　兩個政策目錄對農(nóng)林廢棄物品種的表述不一致。所得稅優(yōu)惠目錄在2008年出臺后再未進行修訂和完善。增值稅優(yōu)惠目錄經(jīng)過幾次修訂已比較完善，但對行業(yè)利用的農(nóng)林廢棄物品種沒有全覆蓋。

　　6.4可再生能源電價附加目錄

　　可再生能源電價附加目錄缺乏定期發(fā)布機制?！敦斦繃野l(fā)展改革委國家能源局關(guān)于印發(fā)<可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法>的通知》（財建﹝2012﹞102號）規(guī)定了可再生能源電價附加資金補助目錄申報時間要求，即“可再生能源電價附加補助資金原則上實行按季預撥、年終清算。省級電網(wǎng)企業(yè)、地方獨立電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)本級電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的列入可再生能源電價附加資金補助目錄的并網(wǎng)發(fā)電項目和接網(wǎng)工程有關(guān)情況，于每季度第三個月10日前提出下季度可再生能源電價附加補助資金申請表，經(jīng)所在地省級財政、價格、能源主管部門審核后，報財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局。”但未明確可再生能源電價附加資金補助目錄的發(fā)布時間。從已發(fā)布的七批《可再生能源電價附加目錄》的時間來看，發(fā)布時間沒有規(guī)律性，從而導致補貼資金發(fā)放的不確定性，特別是對資金風險承受能力普遍較弱的農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)造成巨大壓力。

　　7國際政策經(jīng)驗

　　7.1國外農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電政策

　　17.1.1北歐政策

　　能源問題和環(huán)保壓力是北歐發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電的主要原因。北歐各國的化石能源儲量在歐洲也算是比較豐富的，但是隨著石油價格的不斷飛漲，同時該地區(qū)的環(huán)境和嚴寒的氣候使得對能源的需求很大，能源問題逐漸成為這一地區(qū)的國家共同關(guān)注的問題。以丹麥為例，20世紀70年代以前，丹麥的能源消費曾經(jīng)99%依賴進口。1973～1974年第一次世界石油危機爆發(fā)后，丹麥政府抓緊制定適合本國國情的能源發(fā)展戰(zhàn)略，大力調(diào)整能源供應結(jié)構(gòu)，積極開發(fā)立足于國內(nèi)供給的可再生能源。而生物質(zhì)能、尤其是生物質(zhì)發(fā)電是除風能外最重要的可再生能源。根據(jù)丹麥能源署的數(shù)據(jù)，目前在丹麥可再生能源中，以秸稈和木屑為原料的生物質(zhì)能的比重為45%。

　　另一方面，1992年和1997年聯(lián)合國氣候變化公約及京都議定書先后出臺，歐盟對各成員國也提出了二氧化碳減排要求。丹麥早在1990年就制定能源計劃，明確了2005年將排放比1988年的水平減少20%的目標。國際能源機構(gòu)的有關(guān)研究表明，農(nóng)作物秸稈和林業(yè)廢棄物為低碳燃料，且硫含量和灰含量均比目前大量使用的煤炭低，是一種很好的清潔可再生能源。每兩噸秸稈的熱值相當于一噸煤，而且其平均含硫量只有3.8‰，遠遠低于煤l％的平均含硫量。為建立清潔發(fā)展機制(CDM)，減少溫室氣體排放，北歐國家都加快了利用生物質(zhì)能發(fā)電的步伐。

　　原料充足是北歐國家發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電的重要優(yōu)勢。生物質(zhì)發(fā)電對秸桿和廢棄木料的消耗量很大，原料供應是影響生物發(fā)電經(jīng)濟性的一個重要因素。瑞典、芬蘭的森林資源非常豐富，其林業(yè)發(fā)達程度居世界前列。瑞典森林面積逾2600萬公頃，森林覆蓋率達60%，人均森林3.2公頃。芬蘭森林總面積2000多萬公頃，森林覆蓋率達75%，人均森林面積4公頃，是歐洲人均森林最多的國家。因此，北歐國家的林木廢料資源十分豐富，能夠支撐生物質(zhì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另外，北歐國家和歐洲大陸國家一樣，農(nóng)場面積比較大，農(nóng)作物品種單一、規(guī)模大，機械化程度高，各個環(huán)節(jié)的成本自然就低，而且容易形成正規(guī)的生產(chǎn)鏈條。

　　7.1.2北歐國家生物質(zhì)電廠的主要特點

　　與其他國家相比，北歐國家的生物質(zhì)電廠有一些比較顯著的特點。一是普遍采用發(fā)電效率較高的先進直燃技術(shù)。北歐的農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電技術(shù)經(jīng)歷了多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了成熟的高溫高壓生物質(zhì)發(fā)電鍋爐技術(shù)體系，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電技術(shù)也已成為當前歐洲開發(fā)利用生物質(zhì)能資源的最成熟、應用最廣泛的技術(shù)方式。丹麥等國還積極研究開發(fā)超臨界(USC)等大幅度提高能效的相關(guān)技術(shù)，提高燃燒效率。通過開發(fā)機組關(guān)鍵技術(shù)、電站設計與運行技術(shù)、輔機關(guān)鍵技術(shù)等，能使電站的發(fā)電效率從約42%提高到47%左右。二是生物質(zhì)發(fā)電設備能使用多種燃料。除農(nóng)業(yè)秸稈外，許多發(fā)電設備都能兼燒廢木料、樹皮等林業(yè)廢料，這樣才能使北歐國家大量的林木廢料得到充分利用。還有一些垃圾焚燒發(fā)電設備也兼燒秸稈。除此之外，2001年丹麥研發(fā)了多燃料電站技術(shù)，發(fā)電設備可以使用從生物質(zhì)燃料到天然氣、石油等多種類型的燃料，多燃料電廠是世界上最有效利用燃料的熱電廠，發(fā)電效率達近5O%，總的能源綜合利用率達94%。三是采取熱電聯(lián)產(chǎn)模式。生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)在北歐各國應用十分普遍。熱電聯(lián)產(chǎn)的發(fā)電方式與標準發(fā)電廠相同，熱電聯(lián)產(chǎn)的系統(tǒng)能源利用效率可達85-90%，遠高于純發(fā)電機組效率。按照燃料不同，丹麥的生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)包括生物質(zhì)（秸稈、木屑、木質(zhì)顆粒等燃料）熱電聯(lián)產(chǎn)、生物質(zhì)-化石燃料（煤炭、天然氣）混燃熱電聯(lián)產(chǎn)、垃圾熱電聯(lián)產(chǎn)以及沼氣熱電聯(lián)產(chǎn)等多種技術(shù)類型。

　　熱電聯(lián)產(chǎn)適用于需要大量供熱或蒸汽的地區(qū)（集中供熱系統(tǒng)、工業(yè)或集中供冷）。丹麥長期致力于促進熱電聯(lián)產(chǎn)，在能源利用方面取得良好效果。熱電聯(lián)產(chǎn)極大地提高了電能和熱能生產(chǎn)過程中的燃料利用效率。熱電聯(lián)產(chǎn)的能源效率在90%以上。僅在1980-2007年期間，熱電聯(lián)產(chǎn)生產(chǎn)的熱能在區(qū)域供熱（集中供熱）中所占的份額就從39%增長到80%，增長幅度在一倍以上，通過熱電聯(lián)產(chǎn)方式生產(chǎn)的電能所占份額從原來的不足18%增長到近53%。四是北歐國家鼓勵生物質(zhì)發(fā)電的制度與政策與大部分市場經(jīng)濟國家類似，北歐國家鼓勵生物質(zhì)發(fā)電發(fā)展的政策主要體現(xiàn)在價格補貼、投資鼓勵和稅收優(yōu)惠等方面。此外，瑞典的綠色電力交易證書制度也很值得我們思考與借鑒。

　　研發(fā)環(huán)節(jié)：政府計劃資助。丹麥政府自1976年投入資源共享可再生能源的研發(fā)工程，由能源署管理，對特定項目進行補貼，并集中專業(yè)人才建立了強大的研發(fā)力量。在丹麥可再生能源研發(fā)資助計劃中，生物質(zhì)發(fā)電占有重要地位，超超臨界技術(shù)就是研發(fā)投入的一個顯著成果。為了保持在能源領(lǐng)域的競爭力，丹麥政府近年來不斷增加對可再生能源研發(fā)的資助。丹麥能源署有“能源研究項目計劃”，2007年準備為能源研究提供資助5500萬克朗。丹麥戰(zhàn)略研究理事會對可再生能源和節(jié)能研究項目提供資助，2006年大約1.1億克朗。

　　芬蘭政府也出臺了一系列的補貼政策和措施，規(guī)定任何企業(yè)都可以向政府申請可再生能源研發(fā)項目的資助，政府將給予25%～40%的資金補貼。據(jù)統(tǒng)計，2005年，芬蘭政府用于對新能源技術(shù)方面的開發(fā)資助經(jīng)費達3120萬歐元。瑞典從1975年開始，每年從政府預算中支出3600萬歐元，支持生物質(zhì)燃燒和轉(zhuǎn)換技術(shù)，主要是技術(shù)研發(fā)和商業(yè)化前期示范項目補貼。

　　生產(chǎn)環(huán)節(jié)：政府給予投資補貼。投資補貼是歐盟國家促進生物質(zhì)能開發(fā)和利用的重要措施。瑞典政府從1997到2002年，對生物質(zhì)能熱電聯(lián)產(chǎn)項目提供25%的投資補貼，5年總計補貼了4867萬歐元；丹麥從1981年起，制定了每年給予生物質(zhì)能生產(chǎn)企業(yè)400萬歐元的投資補貼計劃。另一方面，對生物質(zhì)發(fā)電設備制造業(yè)，政府也通過補貼設備價格給予支持。丹麥政府對秸稈鍋爐制造的補貼金額1995年時高達鍋爐價格的30%，隨后，由于設備成本的下降，補貼額逐年下調(diào)，2000年時補貼已為鍋爐價格的13%，目前采購補貼已經(jīng)取消。

　　發(fā)電環(huán)節(jié)：計劃與市場并舉。。生物質(zhì)能發(fā)電相對于其他發(fā)電方式，成本相對較高。為了推廣生物質(zhì)電力，北歐各國政府在發(fā)電環(huán)節(jié)采取了相應鼓勵措施。

　　一方面，政府明令要求發(fā)電公司使用生物質(zhì)電力。丹麥政府要求優(yōu)先調(diào)用秸稈產(chǎn)生的電和熱，并保證最低上網(wǎng)電價。政府對各發(fā)電(供熱)運營商提出在風電、生物發(fā)電等方面的明確要求，各發(fā)電公司必須有一定比例的可再生能源容量。1993年政府與發(fā)電公司簽訂協(xié)議，要求每年燃用秸稈及碎木屑140萬噸。

　　另一方面，對生物質(zhì)發(fā)電價格進行補貼。根據(jù)各種生物質(zhì)發(fā)電的技術(shù)特點和成本構(gòu)成，制定合理的可再生能源上網(wǎng)電價。瑞典1997年開始實行固定電價制度，對生物質(zhì)發(fā)電在市場價格基礎上給予每千瓦時0.9歐分的補貼；丹麥生物質(zhì)發(fā)電的上網(wǎng)電價為每千瓦時4.1歐分，而且給予10年保證期，政府再給予每千瓦時1.3歐分的補貼，實際上的生物質(zhì)能上網(wǎng)電價是每千瓦時5.4歐分，高于普通電力市場的購電價格(3～4歐分)。

　　免征環(huán)境稅助推生物質(zhì)發(fā)電。減免稅費也是北歐國家促進可再生能源發(fā)展的重要措施。歐盟國家對能源消費征收較高的環(huán)境稅，包括能源稅、二氧化碳稅和二氧化硫稅等。其中能源稅一般按使用量征收，也有的國家是按照能源使用量中碳的含量征收，二氧化碳稅和二氧化硫稅是按照排放量征收。相比較其他國家而言，瑞典與芬蘭是能源稅賦比較重的國家。瑞典政府對生物質(zhì)能開發(fā)項目免征所有種類能源稅。

　　如果全部免征所有能源稅收，相當提供每千瓦時2歐元優(yōu)惠電價。碳稅在瑞典最顯著的效果是提高了區(qū)域供熱系統(tǒng)中生物質(zhì)能的使用，2011年生物燃料已可占到瑞典區(qū)域供熱系統(tǒng)的50%，生物能源已經(jīng)占到瑞典總能源消耗的31.4%，同時1990年至2006年期間，瑞典溫室氣體的總排放量下降了9%，而同期GDP卻增長了44%。有研究表明，如果稅率保持在1990年的水平，瑞典二氧化碳的排放量將比現(xiàn)在高出20%。但是另一方面，征收碳稅對能源密集型的加工業(yè)影響很大，挪威自1991年征收碳稅后，各部門成本和贏利變化的研究表明，如果對減免排放稅的部門（如農(nóng)業(yè)加工業(yè)及地方政府）征收統(tǒng)一碳稅，這些部門的成本將明顯增加，受影響最大的是加工業(yè)，盈利平均減少17-22%；如果對所有溫室氣體的排放量征收統(tǒng)一排放稅，農(nóng)業(yè)的盈利將減少4.7%。而能源稅影響個人較大，一般民眾擔心未來的油價、電價會越來越高。所以即使綠色稅制對環(huán)境有益，但政府推行仍要謹慎評估。芬蘭是世界上第一個根據(jù)能源中碳的含量收取能源稅的國家，每年收取能源稅近30億歐元，約占芬蘭稅收總量的9%。但是對于生物質(zhì)發(fā)電，不但免征能源稅，還利用能源稅的收入來支持可再生能源技術(shù)的開發(fā)。丹麥政府對于秸稈發(fā)電、風力發(fā)電等新型能源也免征能源稅、二氧化碳稅等環(huán)境稅。同時，丹麥從1993年開始對工業(yè)排放的二氧化碳進行征稅并將稅款用來補貼節(jié)能技術(shù)和可再生能源的研究。

　　綠色電力證書交易制度。。瑞典的綠色電力證書交易制度是在國家強制配額的基礎上進行的一種鼓勵綠色電力發(fā)展，提升其市場競爭力的方式。為實現(xiàn)國家利用可再生能源發(fā)電目標，瑞典政府2003年5月開始實施可再生能源電力交易證書（TREC）計劃。TREC計劃的目標是，增加可再生能源年發(fā)電利用量。TREC計劃是一種基于市場的手段，證書價格由供求關(guān)系決定。通過可再生能源和泥炭進行電力生產(chǎn)的商家可根據(jù)生產(chǎn)量獲得TREC證書（每兆瓦時一份證書）。TREC的需求以義務為基礎，電力用戶/電力供應商根據(jù)自己用電/供電量比例（法定配額）購買TREC。

　　該制度由電力終端用戶提供資金支持，證書成本費被歸入電力賬單內(nèi)。因此，電力終端用戶推動了可再生能源電力生產(chǎn)的增長。電力密集型產(chǎn)業(yè)制造用電不承擔限額義務。為了限制電力消費者成本，電力生產(chǎn)設施可獲得最高年限為15年的TREC。

　　綠色電力證書的認證基礎是誠信。對于完全燃燒生物質(zhì)的電廠而言，綠色電力證書的認證相對容易。而對于生物質(zhì)燃料和化石燃料混燒的電廠而言，如何監(jiān)管是一個大問題。在瑞典，綠色電力證書的認證是根據(jù)燃燒生物質(zhì)燃料的量來計算，而確定生物質(zhì)燃料的量就是根據(jù)燃料收購量來確定。電廠必須保留所有收購憑據(jù)，以供核查。如果在核查過程中發(fā)現(xiàn)問題，電廠不僅會得到嚴厲的懲罰，還將會失去誠信，將給電廠以后的綠色電力認證帶來很多困難。

　　西歐一些國家，如英國和德國，英國政策的主要特點是以可再生能源義務制度為核心，綜合運用政府機制和市場機制，以比例配額為手段，以設備補貼為輔助，漸進地推動生物質(zhì)發(fā)電與供熱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；德國的政策特點主要是采取可再生能源電力優(yōu)先全額收購制度和分類遞減電價。這項制度比英國實行的比例配額和ROC制度具有更多的優(yōu)勢。德國的強制入網(wǎng)（優(yōu)先全額收購）和固定電價（分類遞減電價）制度，保障了可再生能源電力的順利入網(wǎng)且其在價格上要高于常規(guī)能源電力，減少了發(fā)電商的投資風險、保障了其合理利潤，能夠不斷吸引投資從而促進可再生能源電力的持續(xù)發(fā)展。英國的比例配額和ROC制度，雖然從比例上確保了可再生能源電力的發(fā)展規(guī)模，但由于可再生能源電力的價格一般高于常規(guī)能源電力的價格，電力供貨商在達到規(guī)定比例后往往不愿繼續(xù)購買可再生能源電力。此外，常規(guī)能源電力的價格和ROC的價格是根據(jù)市場供需情況而不斷發(fā)生變化的，可再生能源電力的價格也會隨之波動，這就使可再生能源發(fā)電商在發(fā)電量和電價上都面臨投資風險，不利于吸引更多的投資，從而影響可再生能源電力的持續(xù)發(fā)展。

　　7.2國外農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電政策啟示

　　7.2.1能源立法和規(guī)劃目標制訂方面的理念先進

　　從政策的演化、發(fā)展的角度看，工業(yè)發(fā)達國家在各類有關(guān)政策制訂方面均走在前列，起到示范作用。這些法律法規(guī)和指令不僅是強制實施相關(guān)規(guī)劃與政策的基礎依據(jù)與保障，還能夠逐步養(yǎng)成人們對生物質(zhì)的利用意識，并且使生產(chǎn)商對生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)具有穩(wěn)定的預期，有助于產(chǎn)業(yè)持續(xù)、健康的發(fā)展。

　　7.2.2政策多元化，優(yōu)化政策組合

　　大多數(shù)政策是因市場失效而制訂的，各國地域社會特征不同，從原料分布到市場局限的原因也不相同，與此相關(guān)的政策也多種多樣，一般來說有以下幾種類型：如戰(zhàn)略規(guī)劃、法律法規(guī)、配額制度，定價機制，稅收優(yōu)惠，綠色稅種，生產(chǎn)/產(chǎn)品/設備補貼，減排量交易，投資補貼，投資擔保，成本分擔，加速折舊，低息貸款等。

　　7.2.3政策執(zhí)行管理體系完善

　　為確保規(guī)劃和法律、法規(guī)的有效實施，國外在管理政策上還建立了一個包括政府、廠商及其它第三方中介機構(gòu)在內(nèi)的管理體系，以有效組織產(chǎn)業(yè)的各參與方、協(xié)調(diào)各方復雜的關(guān)系，并且對各環(huán)節(jié)的政策實施效果進行反饋，及時把握產(chǎn)業(yè)的運行態(tài)勢并及時調(diào)整。如瑞典的P-Mark認證體系，靠獨立的第三方認證來認證規(guī)則將符合具體的標準要求或者其他的技術(shù)條件；又如英國新能源產(chǎn)業(yè)的管理體系等。

　　7.2.4制定生物質(zhì)發(fā)電的全產(chǎn)業(yè)鏈激勵政策

　　與其它生物質(zhì)能開發(fā)利用模式類似，發(fā)展生物質(zhì)能發(fā)電也應該在各環(huán)節(jié)同時著手，推動該產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如前文所述，北歐國家政府在研發(fā)、生產(chǎn)、設備制造、上網(wǎng)電價等各環(huán)節(jié)對生物質(zhì)發(fā)電都實行鼓勵和優(yōu)惠政策。任何一個方面的政策滯后都有可能產(chǎn)生瓶頸效應，阻礙生物質(zhì)發(fā)電推廣的步伐。

　　7.2.5環(huán)境稅是推動生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效措施

　　環(huán)境稅是把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本，內(nèi)在化到生產(chǎn)成本和市場價格中，再通過市場機制來分配環(huán)境資源的一種經(jīng)濟手段。針對碳排放征收的環(huán)境稅(主要是二氧化碳稅)有利于減排二氧化碳，提高了煤炭火電的成本，有利于發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電等可再生能源。但環(huán)境稅涉及面較廣，一定程度上會使許多工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)成本上升，產(chǎn)生連鎖反應。因此，開征環(huán)境稅的時機、稅額都要在科學測算的基礎上慎重把握。

　　7.2.6綠色電力證書交易制度值得借鑒

　　綠色證書交易制度是一種非常市場化的調(diào)控方案，為生物質(zhì)發(fā)電的發(fā)展做出了貢獻。除瑞典外，丹麥和意大利也都準備推行可再生能源配額制度。該制度是將市場機制和競爭機制引入到政府的調(diào)控中，而政府本身并不參與投資、銷售等市場活動。相對于我國的固定電價模式，配額制更為市場化，使綠色電力資源定價能更準確地反映市場供需情況，是政府調(diào)控經(jīng)濟手段的一個發(fā)展方向。積極借鑒瑞典等發(fā)達國家綠色電力配額制度的成功經(jīng)驗，探索建立我國“綠色電力證書交易制度”的可行性。

　　7.3國外垃圾焚燒發(fā)電政策

　　7.3.1日本垃圾焚燒發(fā)電政策

　　日本政府為垃圾焚燒發(fā)電建立了與其政治體制和行政管理體制相適應的扶持政策體系，包括中央政府扶持政策體系和地方政府扶持政策體系兩個層次，涉及政府、社會、公民三個主體，具體分為：新能源戰(zhàn)略規(guī)劃體系、法律扶持體系、傾斜性的產(chǎn)業(yè)政策體系、垃圾焚燒發(fā)電的研究開發(fā)激勵體系、企業(yè)社會責任引導體系和公民環(huán)保節(jié)能綠色意識教育體系六大體系。

　　前三部分側(cè)重于宏觀指導，從新能源戰(zhàn)略規(guī)劃的角度加以引導，并采取一系列強制措施保障垃圾焚燒發(fā)電的發(fā)展。法律扶持體系中主要體現(xiàn)是，日本政府推動制定和修訂完善了大量的扶持法律和法規(guī)，如《關(guān)于處理與清掃廢棄物品法》（1970）、《環(huán)境基本法》（1993）、《關(guān)于促進新能源利用的特別措施法》（1997），《固體廢棄物管理和公共清潔法》、《促進資源有效利用法》、《容器與包裝分類回收法》、《綠色采購法》《回收再利用法》等，這些法律法規(guī)為日本政府發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)提供了制度環(huán)境、政策依據(jù)和發(fā)展契機。這些法律的制定和修改也體現(xiàn)了政府對于垃圾發(fā)焚燒電產(chǎn)業(yè)的傾向性政策，包括向垃圾焚燒發(fā)電廠提供政府補貼、對其稅收采取優(yōu)惠政策，甚至免稅、技術(shù)開發(fā)支持、示范項目、政府綠色采購、強制目標制度。

　　后三個體系則較為具體，體現(xiàn)了日本政府對垃圾焚燒發(fā)電的支持，尤其在技術(shù)研發(fā)、對發(fā)電企業(yè)的引導以及對公民垃圾分類意識的引導。為鼓勵垃圾焚燒發(fā)電等新能源產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，日本中央政府每年給予地方政府投資20%-30%的財政補貼。在預算方面，為支持中小環(huán)保企業(yè)技術(shù)的研發(fā)，政府補貼技術(shù)開發(fā)費用率最高可達50%。

　　根據(jù)《節(jié)能法》、《關(guān)于促進新能源利用的特別措施法》等法規(guī)，一方面，在企業(yè)內(nèi)部廣泛設置公害防止管理員和節(jié)能管理員，提高工藝，節(jié)能環(huán)保；另一方面，也有一大批企業(yè)積極投入包括垃圾焚燒發(fā)電在內(nèi)的技術(shù)研究和成果推廣。為特別扶持垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)，日本政府建立了居民的生活垃圾收集和分類制度，對生活垃圾的分類與收集時間有明確的規(guī)定，強制居民遵守相關(guān)的分類和收集制度，對違反者處以嚴厲的處罰。

　　日本垃圾焚燒發(fā)電體系相對較為健全，從各個方面都對垃圾焚燒發(fā)電進行了較好的指導。日本在責任方面強調(diào)政府、社會、公民共同的責任和義務，垃圾焚燒發(fā)電從原材料收集、處理到產(chǎn)出的各個環(huán)節(jié)都有責任主體，使得整個過程中的浪費都大大減少。

　　7.3.2德國垃圾焚燒發(fā)電政策

　　20世紀80年代以來德國的垃圾管理思路由“末端處理—循環(huán)利用—避免產(chǎn)生”逐漸過渡轉(zhuǎn)變到“避免產(chǎn)生—循環(huán)利用—末端處理”的方式上，1991年《包裝條例》和1994年《循環(huán)經(jīng)濟法》的實施，確立了這一發(fā)展思路。

　　德國的垃圾焚燒管理的主要政策包括環(huán)境稅收、財政補貼制度、垃圾收費制度、垃圾的分類收集制度以及建立垃圾焚燒處理的監(jiān)督機制五大內(nèi)容。通過征收生態(tài)稅促使生產(chǎn)商積極生產(chǎn)節(jié)能降耗、環(huán)境友好的產(chǎn)品。垃圾收費則是對居民減少垃圾制造的一種制約機制。

　　德國通過制定《電力供應法》，對垃圾焚燒發(fā)電投資進行補貼。德國對電廠的補貼通常一部分來自財政投入，一部分來自政府通過發(fā)行市政債券籌集的資金。目的是通過上網(wǎng)電價的收益，促進私人資本進入垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)，同時保證垃圾焚燒等市政設施持續(xù)運轉(zhuǎn)。

　　垃圾焚燒發(fā)電廠的收益主要來自兩方面：一是售電收入；二是政府支付的垃圾處理費。德國等歐美國家和日本企業(yè)化運作的垃圾焚燒發(fā)電項目基本上都是這種收益模式，只是售電收入和垃圾處理費在總收入中所占的比例因各地區(qū)實際情況不同而有所區(qū)別。

　　7.3.3加拿大垃圾焚燒發(fā)電政策

　　加拿大的垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)扶持政策與其政治體制是相對應的。加拿大垃圾產(chǎn)業(yè)扶持政策就包括中央聯(lián)邦政府扶持政策和省級政府扶持政策兩個層次。其中，中央政府主要負責推動立法、宏觀管理、監(jiān)督地方政府、中央財政支持、協(xié)調(diào)地方政府利益關(guān)系等方面；地方省政府和北方領(lǐng)地政府是垃圾焚燒發(fā)電廠的直接投資者和管理者，他們在扶持垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)方面發(fā)揮了先鋒模范作用。

　　聯(lián)邦制定了大量的經(jīng)濟激勵相關(guān)政策，包括財政補貼及稅收優(yōu)惠政策、項目支持政策、研究開發(fā)政策等。地方省政府和北方領(lǐng)地政府在聯(lián)邦政府的基礎上制定了更為詳細的垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)扶持政策，從而促進其新能源的發(fā)展。

　　7.3.4國外垃圾焚燒發(fā)電政策的啟示

　　從日本、德國、加拿大三國的垃圾焚燒政策中，我們可以看到，各國都十分重視垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，都將這種新能源的發(fā)展各國都積極促進相關(guān)的法律建設，以法律手段來規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)，都采用了稅收、財政等經(jīng)濟手段對垃圾焚燒發(fā)電予以經(jīng)濟上的支持，通過行政強制手段對垃圾焚燒發(fā)電予以制度上的保障。以下值得我國借鑒的方面：

　　7.3.5層次分明的政府管理體系

　　政策是政府職能的產(chǎn)物，沒有相應的政府職能結(jié)構(gòu)，就無法發(fā)揮政府的職能。在日本和加拿大兩國的垃圾焚燒政策建設中，垃圾焚燒發(fā)電政策是與本國的行政管理體制相對應的，在中央政府宏觀指導的基礎上，地方政府充分發(fā)揮其積極性，根據(jù)各地的情況制定具體的政策體系，從而加強對各地的垃圾焚燒發(fā)電管理。

　　7.3.6法律先行的思想理念

　　從各國的垃圾焚燒發(fā)電的進程來看，相關(guān)法律的建設是必不可少的。由于垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展的時間不長，各國都沒有一部單獨的法律加以指導。然而在各國關(guān)于環(huán)境、能源的一些綜合性的法律法規(guī)中都對垃圾焚燒發(fā)電進行了一定的指導和規(guī)定。日本除了綜合性的法律法規(guī)外，還對垃圾焚燒發(fā)電的一些環(huán)節(jié)制定了法律；德國也通過法律對垃圾焚燒發(fā)電給予支持；各國列入法律的內(nèi)容有所不同，側(cè)重點不同。

　　7.3.7相關(guān)的配套政策或制度支持

　　政府的優(yōu)惠政策方面，垃圾焚燒發(fā)電的配套制度設計手段除了法律手段外，還有經(jīng)濟和行政手段。經(jīng)濟扶持政策方面，各國都通過稅收和財政的支持來鼓勵垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的發(fā)展以及垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)的研發(fā)。例如，德國政府通過各種途徑引導社會資金進入該領(lǐng)域。

　　對企業(yè)的激勵制度，政府進行積極引導和糾正，為企業(yè)制定利用新能源的量化目標，強制企業(yè)在生產(chǎn)中采用一定比例的新能源，對垃圾焚燒發(fā)電具有很大的支持作用，也強化了企業(yè)的社會責任；另外，政府為企業(yè)研發(fā)垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)也給予大力支持，這些措施都很好的支持了垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)。三國垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的性質(zhì)各有不同，日本四大垃圾焚燒發(fā)電私營企業(yè)，德國與日本類似，也是通過私營企業(yè)發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)，而加拿大則是地方政府直接投資管理的國有企業(yè)進行垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　社會扶持制度，各國都注重培育公民的環(huán)保節(jié)能意識，充分發(fā)揮公民的作用，建立了垃圾分類回收制度，強制公民進行垃圾分類堆放、傾倒，為垃圾焚燒發(fā)電奠定良好的基礎，使垃圾焚燒發(fā)電廠可以更加高效地利用資源。

　　8生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)展望

　　8.1鼓勵生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)

　　目前，我國農(nóng)林剩余物生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)約年消納7000萬噸農(nóng)林剩余物，但農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電大多以純發(fā)電為主，能源轉(zhuǎn)換效率不足30％，產(chǎn)品單一、項目經(jīng)濟效益較差，限制了我國生物質(zhì)發(fā)電規(guī)模的進一步擴大。

　　從國外的生物質(zhì)利用經(jīng)驗看，生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)方式的能源轉(zhuǎn)化效率將達到60-80%，比單純發(fā)電提高一倍以上。預計主管部門將會出臺相關(guān)政策鼓勵生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項目的建設和運行，使生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)的資源、經(jīng)濟、生態(tài)和社會等綜合效益充分顯現(xiàn)。因此，生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)是我國近中期生物質(zhì)發(fā)電的主要發(fā)展方向之一，而只發(fā)電不供熱的生物質(zhì)項目將受到嚴格限制。

　　8.2因地制宜開展縣域生物質(zhì)分布式熱電聯(lián)產(chǎn)

　　針對農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項目，適宜在用戶側(cè)就近建立，所發(fā)電量和熱力首先滿足用戶自用，然后按照就近接入原則，將多余電量送入配電網(wǎng)。生物質(zhì)分布式發(fā)電將充分利用生物質(zhì)資源分散、就地利用的特點，發(fā)揮分布式發(fā)電的優(yōu)勢，是解決生物質(zhì)燃料分散、收集和儲運難度較大、成本較高的重要途徑，是緩解生物質(zhì)規(guī)?；l(fā)展所帶來的資源收儲運壓力的重要措施。因此，選擇生物質(zhì)資源聚集度相對較高、整體開發(fā)較好的縣市，發(fā)展安全、高效的縣域生物質(zhì)分布式熱電聯(lián)產(chǎn)示范項目，將是農(nóng)林生物質(zhì)未來利用的發(fā)展方向。

　　垃圾焚燒發(fā)電具有其他垃圾處理方式無法比擬的優(yōu)勢，今后的政策將會對該產(chǎn)業(yè)給予更大的支持，同時也將制定更加完善的標準和制度，加大對產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管力度。主要表現(xiàn)在制定更為切合實際的、嚴格的、可操作性更強的行業(yè)標準，并加大產(chǎn)業(yè)檢測服務體系建設的財政支持。

　　8.3垃圾能源化利用向城鄉(xiāng)公共基礎設施方向發(fā)展

　　現(xiàn)階段，垃圾焚燒發(fā)電是以能源利用項目開展立項、審批，但垃圾焚燒發(fā)電項目承載的主要任務是垃圾處理，即環(huán)保是垃圾焚燒發(fā)電項目的主要功能，能源產(chǎn)品（電力、熱力）僅是在垃圾處理過程中獲得的副產(chǎn)品。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提升，對環(huán)境保護前所未有的重視，垃圾焚燒發(fā)電項目已經(jīng)逐步作為城市發(fā)展規(guī)劃中重要的基礎配套設施，明確其首要作用是對垃圾的無害化、減量化處置。城鎮(zhèn)化發(fā)展將進一步推動農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的垃圾處理設施發(fā)展，垃圾焚燒發(fā)電將作為城鄉(xiāng)公共基礎設施在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮重要作用。

　　8.4行業(yè)監(jiān)管力度將逐步加大

　　伴隨我國城市垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，以及民眾環(huán)保意識的快速提升，垃圾焚燒發(fā)電廠周邊居民與地方政府和項目業(yè)主之間的矛盾有可能加劇甚至激化。相關(guān)主管部門在給予該產(chǎn)業(yè)政策支持的同時，將制定更加完善和嚴格的政策制度，特別是加大對產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管力度，制定更為切合實際的、嚴格的、可操作性更強的行業(yè)標準，特別是環(huán)境排放約束指標，通過不斷加強產(chǎn)業(yè)檢測服務體系建設，監(jiān)管垃圾焚燒發(fā)電的各個環(huán)節(jié)均符合國家環(huán)保要求。

　　9政策建議

　　9.1保障生物質(zhì)發(fā)電補助資金優(yōu)先發(fā)放

　　從生物質(zhì)發(fā)電在可再生能源中的特殊性考慮，電網(wǎng)企業(yè)對生物質(zhì)發(fā)電量要實行全額保障性收購，有別于風電和光伏發(fā)電的保障小時數(shù)。應明確具有民生工程屬性的生物質(zhì)發(fā)電電價補貼政策的優(yōu)先級高于風電、光伏發(fā)電等其他可再生能源。

　　基于當前可再生能源基金缺口逐年擴大，可再生能源整體規(guī)模仍將保持增長趨勢的現(xiàn)狀，生物質(zhì)發(fā)電可借鑒《光伏扶貧電站管理辦法》的激勵政策模式，建立生物質(zhì)發(fā)電項目專項電價補貼目錄，即可再生能源電價附加資金補助目錄（生物質(zhì)發(fā)電項目）。生物質(zhì)發(fā)電項目優(yōu)先納入可再生能源補助目錄，補助資金優(yōu)先足額發(fā)放。通過單獨列出生物質(zhì)發(fā)電項目補貼目錄，明確生物質(zhì)發(fā)電項目補貼的優(yōu)先性。明確生物質(zhì)發(fā)電項目專項電價補貼目錄的發(fā)布周期，考慮到農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目燃料收購直接關(guān)系到農(nóng)民收益，建議專項電價補貼目錄一年發(fā)布一次，及時發(fā)放補貼資金。

　　9.2保持連續(xù)穩(wěn)定的生物質(zhì)電價政策

　　相比較燃煤機組和其它可再生能源，生物質(zhì)發(fā)電單臺機組容量小，單位造價高，項目盈利能力較弱，投資回收期長，又承擔著環(huán)保和民生重任。當前，金融、投資機構(gòu)和社會資本對生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)持觀望和慎入態(tài)度，特別是農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)，發(fā)展速度已回落的8%以內(nèi)。為了支持產(chǎn)業(yè)的規(guī)范、健康和可持續(xù)發(fā)展，給投資者以足夠信心，建議國家相關(guān)部門在未來的一段時間內(nèi)保持生物質(zhì)電價相對穩(wěn)定，進一步明確已投運生物質(zhì)發(fā)電項目電價補貼年限，建議參考風電、光伏項目，給予生物質(zhì)發(fā)電項目至少20年的電價補貼期限。

　　9.3加強生物質(zhì)發(fā)電項目監(jiān)測評價管理

　　將可再生能源電價附加資金的發(fā)放管理與生物質(zhì)發(fā)電項目的運行指標聯(lián)動管理。重點監(jiān)測發(fā)電量、上網(wǎng)電量、運營小時數(shù)、垃圾處理量、國家補貼資金發(fā)放情況以及顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、一氧化氮、氯化氫等污染物排放情況，項目運行情況監(jiān)測到每一個項目，污染物排放要監(jiān)測到每一臺焚燒爐。定期發(fā)布監(jiān)測報告，接受社會監(jiān)督，督促地方和項目單位做好項目運行。加強行業(yè)自律，通過公開監(jiān)測評價結(jié)果，督促項目單位提高清潔排放水平，提高整個行業(yè)的清潔化發(fā)展水平。排放指標達到當?shù)丨h(huán)保標準的項目，可以享受相關(guān)電價政策，超標排放的項目，根據(jù)超標程度、超標排放運行時間，采取核減、暫緩、暫?；蛉∠麌已a貼資金等措施，充分發(fā)揮國家可再生能源電價附加資金在項目規(guī)范運行中的引導作用。倒逼生物質(zhì)發(fā)電業(yè)主采用先進鍋爐及環(huán)保設施，提高清潔生產(chǎn)水平。

　　9.4完善生物質(zhì)發(fā)電稅收優(yōu)惠政策

　　建議對“所得稅優(yōu)惠目錄”和“增值稅優(yōu)惠目錄”同步修訂和完善，一是將農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)收集利用的農(nóng)林廢棄物品種全部納入，并取消技術(shù)標準中對農(nóng)林廢棄物的比例要求；二是統(tǒng)一兩個目錄對農(nóng)林廢棄物品種的表述方式和內(nèi)容。把農(nóng)林廢棄物作為免稅農(nóng)產(chǎn)品，讓農(nóng)民享受免稅農(nóng)產(chǎn)品的相關(guān)優(yōu)惠政策，更大程度地調(diào)動他們收集農(nóng)林廢棄物的積極性。

　　9.5研究制定生物質(zhì)發(fā)電項目管理辦法

　　2018年1月1日起《關(guān)于生物質(zhì)發(fā)電（熱電聯(lián)產(chǎn)）項目建設管理的通知》（發(fā)改能源[2010]1803號）廢止。考慮到當前生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)面臨的新形勢和新問題，亟待研究新的生物質(zhì)發(fā)電項目管理辦法。建議在管理辦法中，明確生物質(zhì)發(fā)電的定位，強調(diào)生物質(zhì)發(fā)電在推動農(nóng)村能源革命、精準扶貧、解決“三農(nóng)”問題、環(huán)境保護等方面的重要性。進一步明確生物質(zhì)發(fā)電項目向熱電聯(lián)產(chǎn)方向發(fā)展的要求，確定優(yōu)先享受可再生能源電價附加補貼資金項目應當滿足的邊界條件，補貼期限等內(nèi)容，充分結(jié)合當前清潔供暖需求，提出生物質(zhì)發(fā)電項目的規(guī)劃、建設及運營管理要求，為生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展指明方向。

　　9.6支持生物質(zhì)發(fā)電參與電力體制改革

　　生物質(zhì)發(fā)電項目接入配電網(wǎng)，發(fā)電量穩(wěn)定，便于就近消納。落實生物質(zhì)發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)制度，積極支持生物質(zhì)發(fā)電項目參與電力體制改革，參加電力市場交易和備用、調(diào)頻等輔助服務交易。鼓勵生物質(zhì)發(fā)電項目法人成立售電公司，從事市場化售電業(yè)務。構(gòu)建分布式能源生產(chǎn)消費體系，支持參與分布式發(fā)電市場化交易。因地制宜推進生物質(zhì)發(fā)電項目實行熱電聯(lián)產(chǎn)，提高能源利用效率，為周邊用戶提供冷熱電、合同能源管理等綜合能源服務。

　　9.7研究制定生物質(zhì)供熱的地方激勵政策

　　未來的生物質(zhì)發(fā)電項目將逐步轉(zhuǎn)型升級為生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項目。從激勵政策角度分析，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中最為突出的問題是，補貼機制主要集中在電力生產(chǎn)端，在供熱端缺乏合理適宜的補貼措施?？紤]到全國各地經(jīng)濟條件和熱需求狀況的差異，建議因地制宜的研究制定地方性熱價補貼政策，針對居民供暖和工業(yè)供熱等不同熱力用戶采取相應補貼措施，以平衡和改善生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項目供熱部分整體長期虧損的局面。同時，建議出臺地方生物質(zhì)供熱的相關(guān)財稅補貼優(yōu)惠政策，也是對當前可再生能源電價附加資金緊張狀況的有效緩解，對保障生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)健康可持續(xù)發(fā)展意義重大。