俄羅斯輸配電企業(yè)的分與合

俄羅斯電網(wǎng)公司成立一年來，經(jīng)濟效益和安全水平穩(wěn)步提高。2013年，事故率降低10%，排除故障、恢復(fù)送電速度顯著提高。俄羅斯的電力市場化改革的探索和實踐始于上世紀90年代?；谒接谢慕?jīng)濟制度，俄羅斯采取了對電力工業(yè)各環(huán)節(jié)進行拆分的改革模式，同時為了籌集資金，還對電力工業(yè)進行了私有化和股權(quán)多元化。2008年7月，俄完成了電力工業(yè)的結(jié)構(gòu)性重組。經(jīng)過幾年的運行，俄羅斯已經(jīng)基本建成批發(fā)競爭電力市場，形成了零售側(cè)競爭，但受到電價飆升等因素的制約，全面自由競爭的目標尚未完全實現(xiàn)。為了進一步提高電網(wǎng)效率和供電可靠性，俄羅斯政府于2013年成立俄羅斯電網(wǎng)公司，統(tǒng)一管理輸電網(wǎng)公司和配電網(wǎng)公司。拆分形成的市場化俄羅斯電力市場化改革的目的是要保證電力供應(yīng)的持續(xù)、可靠、充裕；建立市場化電價形成機制，吸引投資，提高電力行業(yè)效率，改進管理和服務(wù)，使公眾從改革中獲益；通過電力改革，促進俄羅斯整體經(jīng)濟效率的提高，進而提升俄羅斯的國際競爭力。1992年12月，俄羅斯成立了集發(fā)、輸、配、售電于一體的集團化國有控股電力公司——俄羅斯統(tǒng)一電力公司，這標志著俄羅斯電力改革的開始。俄羅斯統(tǒng)一電力公司控股、參股企業(yè)298家，營業(yè)范圍涵蓋發(fā)電、輸電、配電、售電、調(diào)度、研發(fā)、設(shè)計、建設(shè)、采購、輔助服務(wù)等電力行業(yè)的所有領(lǐng)域。從1995年開始，俄羅斯進一步研究醞釀以推進競爭和電力領(lǐng)域私有化為目標的改革，但受1997年金融危機影響和國內(nèi)政局不穩(wěn)定影響而擱置。2001年，俄羅斯總統(tǒng)普京決定成立電力工業(yè)改革小組，在充分聽取包括科學(xué)院、州政府、電力工業(yè)部、電力企業(yè)等不同利益方代表的意見后，俄羅斯政府發(fā)布了526號文件——“俄羅斯聯(lián)邦電力工業(yè)重組”，奠定了現(xiàn)在俄羅斯電力工業(yè)構(gòu)架的基礎(chǔ)。該文件要求俄羅斯統(tǒng)一電力公司放棄壟斷地位，將下屬電廠重組為發(fā)電公司并出售；開放電力市場，吸引國內(nèi)外私人投資；發(fā)展競爭機制，自由定價；國家只保留對電網(wǎng)和調(diào)度的控制。在526號文件的基礎(chǔ)上，2002年10月，俄羅斯政府向議會提交了包括《電力法》在內(nèi)的一攬子電力改革方案，將改革的各項目標以法律的形式確定下來。2003年，俄羅斯通過了《電力法》，電力改革正式啟動?！峨娏Ψā穼?008年7月1日確定為電力改革的結(jié)束期限，同時規(guī)定電力市場開放設(shè)３年的過渡期，也就是從2011年起，電力行業(yè)全面實現(xiàn)市場化。2008年7月1日，俄羅斯統(tǒng)一電力公司正式停止運營，通過拆分與重組，在發(fā)電、輸電、配電、調(diào)度、交易和檢修等環(huán)節(jié)都成立了獨立股份公司。改革后的俄羅斯電力工業(yè)，形成了發(fā)電、輸電、配電、售電、調(diào)度、交易相互獨立的結(jié)構(gòu)，分為基礎(chǔ)性部分和競爭性部分?；A(chǔ)性部分包括聯(lián)邦電網(wǎng)公司、跨區(qū)配電網(wǎng)公司、統(tǒng)一系統(tǒng)調(diào)度中心和交易系統(tǒng)管理公司（市場運營機構(gòu)），這四家公司均由俄聯(lián)邦政府控股。競爭性部分包括核電公司、水電發(fā)電公司、6家火電批發(fā)公司（OGK）、14家地區(qū)發(fā)電公司（TGK）、其他獨立發(fā)電公司、售電公司、檢修公司等。其中，核電和水電發(fā)電公司由俄聯(lián)邦政府控股，火電批發(fā)公司和地區(qū)發(fā)電公司已完成了私有化改革，分別由俄羅斯天然氣工業(yè)公司、E.ON 、Enel等國內(nèi)外企業(yè)控股。除此之外，遠東地區(qū)和一些邊遠地區(qū)仍保留發(fā)、配、售一體化的電力公司。改革后的新問題吸引投資的目的初步實現(xiàn)。俄羅斯電力市場化改革在吸引社會投資（包括國外投資）方面產(chǎn)生了顯著效果，無論發(fā)電裝機還是輸電容量均明顯增加。到2008年7月1日，俄羅斯批發(fā)發(fā)電公司和地區(qū)發(fā)電公司，通過招標出售或上市的方式，完成了私有化改造，共募集資金超過8370億盧布。發(fā)電環(huán)節(jié)出現(xiàn)新的寡頭壟斷。從2005年開始，俄羅斯對發(fā)電企業(yè)進行了重組和出售，初衷是保持各發(fā)電企業(yè)在裝機容量和資產(chǎn)額方面的均衡，促進發(fā)電環(huán)節(jié)的競爭。但隨著發(fā)電企業(yè)的重組和出售，俄羅斯能源巨頭——俄天然氣工業(yè)公司開始逐步控制發(fā)電市場，在市場中形成了新的寡頭壟斷。目前，俄天然氣工業(yè)公司擁有兩個火電批發(fā)公司和三個地區(qū)發(fā)電公司，并與西伯利亞煤炭公司（SUEK）和俄羅斯能源投資企業(yè)IES結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟。該戰(zhàn)略聯(lián)盟控制的發(fā)電容量超過6810萬千瓦，占俄總裝機容量的33%。電力設(shè)施老化的問題沒有得到扭轉(zhuǎn)，面臨巨大投資壓力。改革前，俄羅斯電力設(shè)施嚴重老化，電力建設(shè)資金極度匱乏，部分電力設(shè)施已運行30年以上，發(fā)電設(shè)備利用小時數(shù)平均達7100小時。改革之后，電力設(shè)施落后狀況仍沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，設(shè)備老化依然是制約俄羅斯電力發(fā)展的瓶頸。目前，俄羅斯仍有一半以上的發(fā)電設(shè)備運行超過30年，輸電網(wǎng)中約60%?80%的輸電線路處于嚴重老化狀態(tài)。根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦電網(wǎng)公司的估計，未來10年中，輸電網(wǎng)改造涉及的金額將達到1000億美元。輸電和配電公司之間協(xié)調(diào)難度大，配電網(wǎng)發(fā)展難以吸引投資。根據(jù)俄羅斯價格管理部門制定的電費標準，輸電和配電公司在用戶支付的電網(wǎng)電費中各占不同收益比例。負責管理運營輸電網(wǎng)的聯(lián)邦電網(wǎng)公司與負責配電網(wǎng)運營管理的跨區(qū)域配電網(wǎng)股份公司，每年都為電網(wǎng)價格構(gòu)成中的利益分配產(chǎn)生爭執(zhí)，不得不由俄政府出面協(xié)調(diào)，進行利益平衡。同時，由于配電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營效益差，沒有實現(xiàn)吸引外資和本國投資進入配電網(wǎng)領(lǐng)域、促進電力發(fā)展的改革預(yù)期。電價持續(xù)上漲，俄羅斯政府不得不控制電價，全面自由競爭的市場短時間難以形成。2007年以來，俄羅斯平均電力價格上漲了2倍多，2008?2010年連續(xù)3年電價年均上漲幅度超過20%，遠高于CPI上漲幅度。其中，非管制價部分價格上漲幅度高于市場競爭部分。2010年，管制部分電價上漲12.4%，非管制部分電價上漲25.5%。2011年，受到價格管制進一步放開、燃料價格波動等因素影響，電價進一步大幅上升，部分州上漲幅度達到40%以上（阿斯特拉罕州46.5%），全國平均工業(yè)用電價格達到11美分/千瓦時，居民用電價格達到6.7美分/千瓦時，超過美國和部分歐洲國家電價水平。交叉補貼仍無法妥善解決。與許多發(fā)展中國家一樣，俄羅斯在歷史上形成了各類用戶之間的交叉補貼，居民用戶電價遠低于其實際供電成本，盡管近年來居民電價與工業(yè)電價之間的距離在縮小，但每年用戶之間的交叉補貼金額仍達到每年2000億盧布。目前的電費交叉補貼政策使得俄企業(yè)用戶電費負擔日益加重。輸配電網(wǎng)重新統(tǒng)一管理按照俄羅斯電力改革計劃，2008年電力工業(yè)基本完成重組，2011年全面實現(xiàn)電力自由競爭。但從4年來的運行效果看，雖然吸引投資的目的基本實現(xiàn)，但又出現(xiàn)電價持續(xù)上漲、電網(wǎng)環(huán)節(jié)效率不高、交叉補貼難以解決等一系列問題。2012年5月，普京再次當選俄聯(lián)邦總統(tǒng)后，為了解決電力發(fā)展面臨的問題，指示俄政府成立了專門工作組，研究俄羅斯電力系統(tǒng)輸配電網(wǎng)合并和跨區(qū)域配電網(wǎng)股份公司體制改革問題，探索可行的改革方案。5月8日，俄政府頒布行政令，要求國有股東代表在跨區(qū)域配電網(wǎng)股份公司股東年會上，表決通過由聯(lián)邦電網(wǎng)公司作為統(tǒng)一執(zhí)行機構(gòu)管理區(qū)域配電網(wǎng)公司資產(chǎn)。隨后，俄政府頒布了一系列輸配電網(wǎng)體制改革總統(tǒng)令，確定輸、配電網(wǎng)公司股本調(diào)整方案，明確任務(wù)及完成期限等。去年3月20日，普京總統(tǒng)召開電網(wǎng)發(fā)展與電網(wǎng)體制改革專題工作會議，檢查俄總統(tǒng)2012年11月簽發(fā)的關(guān)于輸配電網(wǎng)體制改革第1565、1566、1567號令的執(zhí)行情況，督促加快俄羅斯電網(wǎng)股份公司組建工作進展。普京總統(tǒng)進一步就俄羅斯電網(wǎng)股份公司股本調(diào)整方案簽發(fā)了2013年第437號總統(tǒng)令，批準俄羅斯電網(wǎng)股份公司通過股票增發(fā)擴大資本金，并明確俄聯(lián)邦在俄羅斯電網(wǎng)公司注冊資本中的國有比例不低于61.7%。至此，俄羅斯組建了“俄羅斯電網(wǎng)股份公司”，實現(xiàn)對俄電力系統(tǒng)輸配電網(wǎng)統(tǒng)一運營管理。組建后的俄羅斯電網(wǎng)股份公司將控股管理聯(lián)邦電網(wǎng)股份公司以及原跨區(qū)配電網(wǎng)股份公司下屬的11家跨區(qū)配電公司、5家地區(qū)配電公司。俄羅斯電網(wǎng)公司成立一年來，經(jīng)濟效益和安全水平穩(wěn)步提高。2013年，事故率降低10%，排除故障、恢復(fù)送電速度顯著提高。俄西北聯(lián)邦區(qū)、中部聯(lián)邦區(qū)、南部聯(lián)邦區(qū)及遠東地區(qū)災(zāi)害天氣應(yīng)急處理與電力系統(tǒng)災(zāi)后重建工作，證明了俄電網(wǎng)統(tǒng)一指揮運營的顯著成效。目前，俄羅斯電網(wǎng)公司配電網(wǎng)線損降低7.78%，輸電網(wǎng)線損降低4.28%，增加經(jīng)濟效益34億盧布。由于實施成本統(tǒng)一管理，俄羅斯電網(wǎng)公司配電網(wǎng)經(jīng)營支出減少10.9%，輸電網(wǎng)經(jīng)營支出減少10%。同時，完成了一系列電網(wǎng)新建、改擴建大型項目，去年，投入大量人力、物力、財力對索契城市配網(wǎng)供電系統(tǒng)進行全面維修改造，完成新建改擴建電力項目68個，增加變電容量350萬千伏安，保證了索契冬奧會的順利召開。俄電改啟示俄羅斯電力市場化改革是在其私有化經(jīng)濟制度下進行的，由于當時經(jīng)濟正處于恢復(fù)階段，俄羅斯國內(nèi)無力提供電力建設(shè)所需的大量資金，因此電力改革的目的是為了給電力工業(yè)帶來需要的投資，實現(xiàn)電力系統(tǒng)的可靠運營，促進電力工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。俄羅斯改革實踐重視頂層設(shè)計，統(tǒng)籌規(guī)劃行業(yè)重組、市場建設(shè)等各方面推進的步驟和配套措施，形成系統(tǒng)清晰、具有操作性的改革步驟。同時，能夠及時根據(jù)改革中出現(xiàn)的問題進行完善調(diào)整，俄羅斯《電力法》自2003年以來就進行了5次修訂。與俄羅斯相比，當前我國經(jīng)濟發(fā)展速度快、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型進入關(guān)鍵期，深化電力市場化改革應(yīng)當統(tǒng)籌各方意見，詳細制定頂層設(shè)計方案，并建立及時評估、完善調(diào)整改革方案的工作機制，確保改革有效推進。輸配電網(wǎng)統(tǒng)一管理能夠更好地發(fā)揮輸配電網(wǎng)之間的規(guī)模經(jīng)濟性，促進輸配電網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展。俄羅斯推進輸電網(wǎng)與配電網(wǎng)的統(tǒng)一管理，不僅是基于俄羅斯自身電網(wǎng)和企業(yè)發(fā)展需要，對原改革方案的修正，同時充分表明輸電與配電之間具有非常強烈的技術(shù)經(jīng)濟聯(lián)系，統(tǒng)一管理能夠更好的實現(xiàn)各級電網(wǎng)有機銜接，提高專業(yè)化運營效率，降低成本。在我國現(xiàn)階段國情下，改革方案的制定，應(yīng)結(jié)合我國經(jīng)濟、社會發(fā)展國情和能源、電力發(fā)展實際，堅持發(fā)揮輸配電網(wǎng)一體化管理的體制優(yōu)勢，確保電網(wǎng)的持續(xù)健康發(fā)展。構(gòu)建統(tǒng)一的電力市場，實現(xiàn)資源更大范圍的優(yōu)化配置，是電力市場的發(fā)展趨勢。俄羅斯以建立全國統(tǒng)一的電力市場為目標，一開始就打破行政區(qū)劃界限，在基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的地區(qū)建立電力批發(fā)市場，并逐步擴大電力市場范圍。由于俄羅斯歐洲五個聯(lián)邦區(qū)與西伯利亞區(qū)、遠東區(qū)之間的經(jīng)濟狀況、電力消費、氣候條件等非常不同，并且各區(qū)間的輸電能力比較弱、輸電成本比較高，因此采用了分階段、逐步建設(shè)的步驟。我國能源資源分布和經(jīng)濟發(fā)展不平衡，電力在全國大范圍內(nèi)優(yōu)化配置是我國能源資源稟賦的客觀要求，這需要建立一個與之相適應(yīng)的全國電力市場。（作者單位：國網(wǎng)能源研究院）