電力輔助服務(wù)建設(shè)的漸進模式——中國電力輔助服務(wù)市場化二十年的歷史經(jīng)驗

　　調(diào)頻、調(diào)峰、無功控制、黑啟動等電力系統(tǒng)運行的專門問題，用輔助服務(wù)這一術(shù)語涵蓋，在中國算來已逾二十年。輔助服務(wù)源于電力系統(tǒng)的物理特性，但市場化使其逐漸成為關(guān)注焦點。當前，輔助服務(wù)分擔(dān)補償機制建設(shè)如火如荼，電力用戶“被參與”，儲能機構(gòu)“主動出擊”;輔助服務(wù)市場化的路徑爭辯激烈，調(diào)峰是輔助服務(wù)嗎，從調(diào)峰開始能夠走向輔助服務(wù)全面市場化嗎?總結(jié)和體味中國電力輔助服務(wù)市場化的二十年歷史，希望能夠給改革的推動者和參與者以啟示。

　　輔助服務(wù)市場作為新生事物

　　建設(shè)需要夯實理論基礎(chǔ)

　　上世紀90年代中期，伴隨我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整,用電量增幅逐年下降,發(fā)電機組利用小時數(shù)逐年降低,社會各界對電力“三公”(公平、公正、公開)調(diào)度呼聲日益高漲,電力市場應(yīng)運而生。1995年浙江、安徽等省份率先開始進入模擬市場運行;1997年底,國家電力公司正式啟動建立內(nèi)部模擬電力市場，在電力企業(yè)內(nèi)部,用市場的辦法進行管理,將自己的發(fā)電廠、供電局變成一個相對獨立的“企業(yè)”，并對其進行考核管理。

　　在這種背景下，西方電力市場理論開始被引入國內(nèi)。1997～1998年，于爾鏗教授團隊發(fā)表了電力市場的系列學(xué)術(shù)文章，出版了《電力市場》專著，其中在1997年發(fā)文專篇論述了電力市場中輔助服務(wù)的定義、分類、原則、運行模式及定價方法。這個時期，幾乎所有的高等院校涉電學(xué)科和宋永華、吳復(fù)立、倪以信、言茂松、王錫凡等眾多學(xué)者，開始對包括輔助服務(wù)交易在內(nèi)的電力市場理論進行系統(tǒng)性研究。

　　1998年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題意見的通知》(國辦發(fā)﹝1998﹞146號)，明確選擇上海、浙江、山東和遼寧、吉林、黑龍江六省(直轄市)進行廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)的試點，要求國家經(jīng)貿(mào)委會同有關(guān)部門和單位制定發(fā)電市場運行和監(jiān)督的規(guī)則?；诶碚摰闹危o助服務(wù)應(yīng)該納入電力市場體系之中的觀念，此時已經(jīng)被有關(guān)部門的高層所接受。1999年陸延昌在第26屆中國電網(wǎng)調(diào)度運行會議上講話提出，“加強省級發(fā)電側(cè)電力市場交易管理和相關(guān)技術(shù)研究,以提高負荷預(yù)測的精度、完善交易計劃的確定、逐漸充實電力市場中的輔助服務(wù)項目”，“電力市場輔助服務(wù)是最復(fù)雜的一項工作,包括調(diào)頻、調(diào)峰、無功和黑啟動等,關(guān)鍵是對輔助服務(wù)的確定、定量方法、成本分析、付費方法等。對各種輔助服務(wù)的成本和補償付費應(yīng)進行具體分析研究。”

　　既在意料之外也在情理之中的是，當時六個改革試點的方案并沒有細致考慮輔助服務(wù)問題。國調(diào)中心市場處當時總結(jié)說，“目前,輔助服務(wù)指標的量化、輔助服務(wù)成本的計算以及付費等比較復(fù)雜,世界上各國電力市場的做法也不盡相同。在我國現(xiàn)有電網(wǎng)結(jié)構(gòu)比較薄弱的條件下,為保證電網(wǎng)運行安全,各試點單位基本上未考慮輔助服務(wù)交易,均采用了由調(diào)度指定、無償提供的方式?！?/p>

　　輔助服務(wù)市場化建設(shè)的重要步驟

　　是將改革共識和成果固化為制度

　　歷史翻開了新篇章，2002年初國務(wù)院發(fā)布《電力體制改革方案》(國發(fā)〔2002〕5號)，2003年3月國家電監(jiān)會掛牌成立。市場化的環(huán)境和推動市場建設(shè)的機構(gòu)，催生了輔助服務(wù)管理與交易的制度化。

　　為有效管控電力行業(yè)，輔助服務(wù)管理制度不斷健全。

　　2003年7月電監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于發(fā)電廠并網(wǎng)運行管理的意見》(電監(jiān)市場〔2003〕23號)，在“運行管理考核”中延續(xù)并提出了對提供輔助服務(wù)者予以獎勵的概念：“對發(fā)電廠的獎勵應(yīng)根據(jù)發(fā)電廠對保證電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行和提高電網(wǎng)電能質(zhì)量的作用大小進行。對于電網(wǎng)調(diào)峰、調(diào)頻和無功電壓調(diào)節(jié)作出突出貢獻的應(yīng)給予獎勵”。

　　在總結(jié)各省市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2006年11月電監(jiān)會印發(fā)《發(fā)電廠并網(wǎng)運行管理規(guī)定》(電監(jiān)市場〔2006〕42號)和《并網(wǎng)發(fā)電廠輔助服務(wù)管理暫行辦法》(電監(jiān)市場〔2006〕43號)?！掇k法》主要內(nèi)容包括輔助服務(wù)的分類和定義，并網(wǎng)發(fā)電廠和電力調(diào)度交易機構(gòu)的職責(zé)與義務(wù)，輔助服務(wù)的計量與考核、補償方式與費用來源，電力監(jiān)管機構(gòu)對輔助服務(wù)的監(jiān)管責(zé)任等內(nèi)容?！掇k法》明確，輔助服務(wù)的調(diào)用應(yīng)遵循“按需調(diào)度”的原則，由電力調(diào)度交易機構(gòu)根據(jù)發(fā)電機組特性和電網(wǎng)情況，合理安排發(fā)電機組承擔(dān)輔助服務(wù)，保證調(diào)度的公開、公平、公正?！掇k法》規(guī)定，基本輔助服務(wù)不進行補償，有償輔助服務(wù)應(yīng)予以補償。要按照專門記賬、收支平衡、適當補償?shù)脑瓌t，選擇有償輔助服務(wù)補償方式。在改革方法論方面，值得總結(jié)和深刻體味的是，《辦法》原則性較強，不涉及具體實行，因此出臺時各方爭議并不十分激烈，但這一制度化成果為之后的“兩個細則”實施奠定了堅實基礎(chǔ)。

　　為積極推動電力市場，輔助服務(wù)市場規(guī)則不斷完善。

　　2003年7月，電監(jiān)會以電監(jiān)市場〔2003〕22號文件，印發(fā)《電力市場運營基本規(guī)則(試行)》、《電力市場監(jiān)管辦法(試行)》和《電力市場技術(shù)支持系統(tǒng)功能規(guī)范(試行)》，《電力市場運營基本規(guī)則(試行)》第七章“輔助服務(wù)”明確了“輔助服務(wù)包括基本輔助服務(wù)和有償輔助服務(wù)?；据o助服務(wù)應(yīng)在并網(wǎng)協(xié)議中注明。有償輔助服務(wù)可以采用協(xié)議的方式，也可以通過招投標方式確定”，以及“各類輔助服務(wù)的具體內(nèi)容、技術(shù)標準、獲取方式由市場成員根據(jù)各電力市場情況確定，報電力監(jiān)管機構(gòu)審批”等4條內(nèi)容。

　　在東北和華東開展區(qū)域電力市場建設(shè)試點中，制度建設(shè)有了許多實質(zhì)性進展，以東北為例：

　　提出輔助服務(wù)市場建設(shè)路線圖。2003年6月國家電監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于建立東北區(qū)域電力市場的意見》，提出建立統(tǒng)一的東北區(qū)域電力市場，實現(xiàn)區(qū)域電力資源優(yōu)化配置。在輔助服務(wù)章節(jié)指出，“進入?yún)^(qū)域電力市場的機組有義務(wù)承擔(dān)電力系統(tǒng)的備用、調(diào)頻、無功等輔助服務(wù)。初期，對備用、調(diào)頻、無功等輔助服務(wù)建立合理的補償機制;中期，初步建立競爭性的備用和調(diào)頻等輔助服務(wù)市場，完善無功輔助服務(wù)補償機制;遠期，完善備用和調(diào)頻等競爭性輔助服務(wù)市場?！?/p>

　　明確輔助服務(wù)定價原則。2004年4月國家發(fā)展改革發(fā)布《關(guān)于東北區(qū)域電力市場上網(wǎng)電價改革試點有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價格〔2004〕709號)，就輔助服務(wù)價格指出，“一次調(diào)頻以及不影響有功出力的無功服務(wù)為基本輔助服務(wù)，由發(fā)電機組無償提供;備用、二次調(diào)頻、影響有功出力的無功服務(wù)、自動發(fā)電控制(AGC)及黑啟動等為有償輔助服務(wù)。改革初期，發(fā)電機組有償輔助服務(wù)價格按補償成本和合理收益的原則制定，由接入系統(tǒng)的所有電廠按統(tǒng)一的價格標準交納費用予以補償”。

　　制定輔助服務(wù)專項管理辦法。2004年7月，國家發(fā)展改革委和國家電監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈東北區(qū)域電網(wǎng)發(fā)電企業(yè)輔助服務(wù)補償暫行辦法〉和〈東北區(qū)域電力市場競價限價暫行辦法〉的通知》(發(fā)改價格〔2004〕1467號)，這是我國第一份關(guān)于輔助服務(wù)的專項辦法?！掇k法》明確了輔助服務(wù)補償?shù)木唧w標準，比如在調(diào)頻方面規(guī)定，AGC輔助服務(wù)，按照其實際的AGC調(diào)頻電量，每萬千瓦時補償600元。

　　東北的輔助服務(wù)市場規(guī)則內(nèi)容比較全面，可操作性強。多年來，參與過上一輪電力改革的同仁經(jīng)常感慨，假定當年的東北電力市場沒有因為平衡賬戶問題而暫停，今天電力系統(tǒng)市場化程度，不知已經(jīng)走了多遠;當然輔助服務(wù)更不在話下。然而，歷史無法假設(shè)。歷史是一種合力，不發(fā)生甲事件，會不會發(fā)生乙事件呢?

　　但至少可以肯定地說，輔助服務(wù)的歷史價值在于，和大用戶直購電一起，補位了從區(qū)域電力市場暫停到9號文件出臺十年間的“電改蒼白”。

　　輔助服務(wù)落地為“兩個細則”

　　蘊含著耐心和智慧

　　為加強并網(wǎng)發(fā)電廠考核和輔助服務(wù)管理工作，電監(jiān)會要求各地電監(jiān)局和省電監(jiān)辦結(jié)合本地區(qū)特點，依照電監(jiān)會《發(fā)電廠并網(wǎng)運行管理規(guī)定》和《并網(wǎng)發(fā)電廠輔助服務(wù)管理暫行辦法》文件精神，制定本區(qū)域的《發(fā)電廠并網(wǎng)運行管理實施細則》和《并網(wǎng)發(fā)電廠輔助服務(wù)管理實施細則》(簡稱“兩個細則”)。

　　改革文字“看上去很美”，但是當真要落地時，問題層出不窮。每個問題或許理論上都有最優(yōu)解，但現(xiàn)實情況是復(fù)雜的，而且往往不是技術(shù)問題。解決問題的方法只能是原則性與靈活性的結(jié)合，既要有耐心，更要有智慧。

　　發(fā)電側(cè)封閉運行，資金源于電廠、用于電廠。

　　對基本輔助服務(wù)之外的貢獻予以認可和補償，當然是好事兒。但輔助服務(wù)補償?shù)馁Y金來源在哪呢?是政府籌建專項基金嗎，又牽涉上了財政部;是源自不遵守調(diào)度紀律的考核懲罰費用嗎，大家都守規(guī)則，沒有考核資金怎么辦?討論中，逐漸聚焦到源于電廠、用于電廠的模式。發(fā)電企業(yè)激烈反對，質(zhì)問：政府確定的火電上網(wǎng)標桿電價里，含不含輔助服務(wù)的費用?沒含，為什么現(xiàn)在要電廠承擔(dān)呢;含了，有文件依據(jù)嗎?

　　進而，討論追根溯源到電力系統(tǒng)的基本問題：輔助服務(wù)因誰而起，又應(yīng)該誰來承擔(dān)呢?電力系統(tǒng)為什么要調(diào)頻、調(diào)壓呢，因為用電負荷總在變化，那為什么用戶不承擔(dān)輔助服務(wù)義務(wù)呢?電廠能夠調(diào)壓，電網(wǎng)中的電容器、電抗器難道不是在調(diào)壓嗎，為什么不對電網(wǎng)承擔(dān)輔助服務(wù)進行考核呢?

　　最終確定的模式是發(fā)電側(cè)封閉運行。歷史地看，電力改革的切入點和突破口，往往在發(fā)電側(cè)。因為電網(wǎng)公司“強勢”，因為用戶承擔(dān)涉及到全社會更是執(zhí)行難，也因為發(fā)電側(cè)內(nèi)部情況復(fù)雜、觀點各異。當然，這也是發(fā)電企業(yè)最惱火之處。

　　最經(jīng)典的爭論是“兩個細則”動沒動電價，答案很智慧。

　　價格的主管部門是國家發(fā)改委，那么電監(jiān)會出臺的“兩個細則”有什么權(quán)力改變電廠的上網(wǎng)標桿價格?正方說我這是輔助服務(wù)費用、國際通行，反方說你有考核有補償，月底結(jié)算的電費不等于電量乘以標桿電價，不就是動了電價嗎?正方說，以前各地政府也經(jīng)常對電廠給予獎罰，為什么現(xiàn)在就不行?最終的解釋很有智慧，發(fā)改委價格司關(guān)鍵時刻支持電監(jiān)會市場部，予以情況說明——“兩個細則”涉及金額，初步測算在電費比例中充其量不到1%，是動了價格，但沒有動價格體系!

　　最需要耐心的是協(xié)調(diào)監(jiān)管派出機構(gòu)和地方政府部門。

　　地方政府電力管理部門之前對電廠的考核體系如何與“兩個細則”融合，需要耐心地解釋、協(xié)調(diào)，需要雙方顧全大局、面向未來、共同推動。華北電監(jiān)局與北京、天津、河北3家政府本著“和諧共治”的原則，自2009年1月先期在京津唐電網(wǎng)啟動兩個細則的模擬運行，共涉及發(fā)電企業(yè)40家、機組近130臺、裝機容量近3800萬千瓦。經(jīng)過近四個月的模擬運行，華北區(qū)域兩個細則于2009年5月1日起在全國率先進入試運行階段。在此帶動下，其他五大區(qū)域先后出臺“兩個細則”，并著手模擬運行、試運行和正式運行。當然，問題沒有完全解決，比如直到現(xiàn)在江西能源局仍堅持在“兩個細則”外，自主對電廠實施“以收定支”的考核管理。

　　輔助服務(wù)的補償標準基于成本測算，后續(xù)標準調(diào)整基于各方博弈。

　　各區(qū)域最初制定“兩個細則”，相關(guān)補償標準都經(jīng)過了轄區(qū)電網(wǎng)的實際數(shù)據(jù)測算，雖有爭論但很快取得共識發(fā)布實施，原因很大程度在于各個電廠大都沒有對“兩個細則”進行全面評估。但是真正執(zhí)行后，意見接踵而來。所以后續(xù)規(guī)則的不斷調(diào)整，更多地源于各方利益的博弈。

　　以西北區(qū)域為例，西北區(qū)域第一版“兩個細則”在2009年4月頒布實施開始結(jié)算。2012年1月公布的第二版“兩個細則”，寄望以黃河水電輔助服務(wù)在全網(wǎng)分攤為主導(dǎo)，從“分省平衡”向“跨省平衡”運作模式邁進，但最終未能如愿。2015年10月第三版“兩個細則”發(fā)布很大程度上在于，水、火等常規(guī)電源為風(fēng)電光伏等新能源提供調(diào)峰的積極性不高;部分條款操作性不強、協(xié)調(diào)性不足，導(dǎo)致“守法成本高、違法成本低”。2017年8月，西北能源監(jiān)管局開會指出，自2015年修訂以來，隨著西北區(qū)域網(wǎng)源結(jié)構(gòu)、運行特點、市場建設(shè)等方面發(fā)生較大變化，現(xiàn)行“兩個細則”中的部分內(nèi)容不能完全適應(yīng)當下實際需求，為此著手啟動修訂工作。由于各方意見建議頗多，目前第四版“兩個細則”仍未面世。

　　新時代輔助服務(wù)建設(shè)

　　有了明確的方向

　　月復(fù)一月的“兩個細則”實施中，電力工業(yè)界對輔助服務(wù)形成三點規(guī)律性認識：一是傳統(tǒng)電力系統(tǒng)也有輔助服務(wù)，獲取方式是調(diào)度統(tǒng)一安排、無償調(diào)用;二是伴隨廠網(wǎng)分開和市場主體多元化，輔助服務(wù)的獲取方式實現(xiàn)了無償使用到有償使用的轉(zhuǎn)變;三是“兩個細則”中輔助服務(wù)價格是固定的，亟待進一步通過市場優(yōu)化配置輔助服務(wù)資源，發(fā)現(xiàn)價格，使不太容易清晰成本的輔助服務(wù)定價更合理。契機終于到來。

　　2015年3月下發(fā)的《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號)中明確提出“建立輔助服務(wù)分擔(dān)共享新機制。適應(yīng)電網(wǎng)調(diào)峰、調(diào)頻、調(diào)壓和用戶可中斷負荷等輔助服務(wù)的新要求，完善并網(wǎng)發(fā)電企業(yè)輔助服務(wù)考核機制和補償機制。根據(jù)電網(wǎng)可靠性和服務(wù)質(zhì)量，按照誰受益、誰承擔(dān)的原則，建立用戶參與的輔助服務(wù)分擔(dān)共享機制。”配套文件之一《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》中將“建立輔助服務(wù)交易機制”作為一項主要任務(wù)?！秶夷茉淳株P(guān)于促進電儲能參與“三北”地區(qū)電力輔助服務(wù)補償(市場)機制試點工作的通知》(國能監(jiān)管〔2016〕164號)、《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于提升電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力的指導(dǎo)意見》(發(fā)改能源〔2018〕364號)等文件中都對輔助服務(wù)市場建設(shè)工作提出了指導(dǎo)性意見。自2016年10月以來，國家能源局批復(fù)批復(fù)了東北、福建、山西、新疆、山東、甘肅、西北(寧夏)、南方(廣東)8個能源監(jiān)管派出機構(gòu)開展電力輔助服務(wù)市場專項改革試點。

　　2017年11月，國家能源局印發(fā)《完善電力輔助服務(wù)補償(市場)機制工作方案》(國能發(fā)監(jiān)管〔2017〕67號)，明確了下一步完善電力輔助服務(wù)補償(市場)機制工作的總體思路、基本原則、主要目標和主要任務(wù)，成為輔助服務(wù)近期工作的重要指引。

　　輔助服務(wù)科學(xué)化、市場化是趨勢，但2018～2019年能否探索建立電力中長期交易涉及的電力用戶參與電力輔助服務(wù)分擔(dān)共享機制，2019～2020年又能否配合現(xiàn)貨交易試點，開展電力輔助服務(wù)市場建設(shè)呢?

　　鏡鑒輔助服務(wù)市場化建設(shè)的過往經(jīng)驗，完成上述任務(wù)，有幾個工作需要抓緊開展：一是思想準備和人員儲備是改革成功的重要因素，但上一輪電改中學(xué)界參與意愿不足，政界和企業(yè)界的積極性也需要進一步調(diào)動。二是新時代中國特色社會主義制度下的輔助服務(wù)市場化理論的需要系統(tǒng)地研究。西方的輔助服務(wù)市場理論如何同中國實際相結(jié)合，是必須回答的問題。近年來各地結(jié)合需求實際推動的輔助服務(wù)工作要認真總結(jié)，這種實用主義的輔助服務(wù)和西方標準的輔助服務(wù)理論是否需要及如何銜接，什么條件下才能融合。三是如果現(xiàn)貨交易試點啟動沒那么順利或者很不順利，那些本來就不適合或者不打算走現(xiàn)貨路線的地區(qū)，輔助服務(wù)該如何推進?四是用戶參與輔助服務(wù)是篇大文章，既需要謀篇布局，也需要細致落筆。突破發(fā)電側(cè)封閉運行模式，把用戶“請”進來、心甘情愿地為輔助服務(wù)付費，現(xiàn)在看理論研究相當不足，社會氛圍營造的方式方法還缺乏策劃。此外，輔助服務(wù)與增量配電網(wǎng)改革、分布式交易、峰谷分時電價等機制，與能源互聯(lián)網(wǎng)、智能微電網(wǎng)、電動汽車、儲能等新技術(shù)的結(jié)合也應(yīng)盡快提上研究日程。

　　無論如何，大家形成了共識——電力輔助服務(wù)市場建設(shè)是構(gòu)建符合國情、統(tǒng)一開放的現(xiàn)代電力市場體系的重要組成部分;輔助服務(wù)市場化也成為國家發(fā)改委、國家能源局許多文件的“規(guī)定動作”和一般要求。

　　回望輔助服務(wù)建設(shè)20年歷史，循序漸進，既是電力輔助服務(wù)建設(shè)的歷史經(jīng)驗，或許仍應(yīng)是中國電力輔助服務(wù)繼續(xù)市場化的重要遵循。