增量配電改革積極探求突破

　　整個10月，江蘇揚中高新區(qū)配售電有限公司總經(jīng)理陸子雄一直都在與市縣客戶積極聯(lián)絡。從公司成立到現(xiàn)在，還沒有一家用戶到他的公司申請業(yè)擴報裝。

　　此時，距離揚中高新區(qū)配售電有限公司取得江蘇首張增量配電電力業(yè)務許可證（供電類）已經(jīng)過去半年多了，而距離該公司掛牌成立也已經(jīng)過去了將近一年。作為江蘇省首家混合所有制配售電有限公司，最初作為樣板的那份自豪如今已被公司的經(jīng)營壓力所取代。

　　探索期的“慢”節(jié)奏

　　江蘇揚中高新區(qū)配售電有限公司是由電網(wǎng)公司、地方國企、民營企業(yè)三方共同出資成立，既有電網(wǎng)規(guī)劃建設、運營管理方面的技術與管理優(yōu)勢，又有社會資本靈活性優(yōu)勢，可以說是國有資本和民營資本的完美聯(lián)手。

　　但公司的實際發(fā)展情況卻出乎陸子雄的預料?！艾F(xiàn)在配電業(yè)務方面還是毫無進展，只能從其他市場化業(yè)務入手，看看未來發(fā)展如何吧?！标懽有塾行o奈地說。

　　江蘇揚中高新區(qū)配售電有限公司是增量配電試點項目的一個縮影。國家發(fā)改委通報顯示，第一批106個試點項目中已取得電力業(yè)務許可證的僅有20個，已開工建設的18個（不含存量配電項目）。

　　那究竟是什么原因給公眾造成增量配電改革推進速度緩慢的印象呢？

　　“最主要的原因在于增量配電改革是本輪電改的新事物，制度和實踐上都處于探索期。在實施過程中，各方都在邊探索邊推進，邊學習邊總結(jié)。”國網(wǎng)能源研究院有限公司副總工程師馬莉表示，“增量配電涉及中央政府、地方政府、電網(wǎng)企業(yè)、各類投資者等眾多主體，涉及規(guī)劃、建設、電價、監(jiān)管等多個環(huán)節(jié)，且屬于新舊制度轉(zhuǎn)換、政府事權(quán)轉(zhuǎn)換和利益主體調(diào)整的復雜改革，各方在思想認識、客觀條件、工作基礎、相關經(jīng)驗等方面都需要不斷磨合?！?/p>

　　“另一個重要原因是部分試點項目本身存在‘先天不足’?！瘪R莉認為，試點項目是地方推進改革的重要成果之一，所以各地對申報試點都表現(xiàn)出了非常大的熱情。但有些地方在申報過程中對改革政策理解不準確，把試點項目當做一般性投資項目盲目上報，對園區(qū)未來負荷增長估計不足，對已有供電能力不清楚，影響到后期項目落地。

　　例如，在第一批試點名錄中的安徽金寨現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園項目，到目前為止僅落戶兩家企業(yè)，且均為10千伏用戶?！澳壳耙殉霈F(xiàn)部分試點項目流標、意向投資方退出、項目陷入停滯、后期推進困難等問題，如四川達州、涼州等試點項目，地方已有申請取消的意愿?！瘪R莉表示。

　　此外，配電工程建設包括從規(guī)劃到驗收、投產(chǎn)等多個環(huán)節(jié)，客觀上需要一定的項目周期。

　　此次增量配電改革試點項目的80%都在國家電網(wǎng)公司經(jīng)營區(qū)域，其推進情況備受業(yè)界關注。國家電網(wǎng)公司體改辦體改二處處長黃李明表示，自試點啟動以來，國家電網(wǎng)公司黨組高度重視，建立了統(tǒng)籌推進工作機制，相繼印發(fā)了《關于進一步加快推進增量配電改革試點落地見效的工作意見》（國家電網(wǎng)辦〔2018〕562號）等意見辦法，下放了決策權(quán)限，精簡了管理流程，并要求公平無歧視開放電網(wǎng)。

　　“國家電網(wǎng)公司經(jīng)營區(qū)域的前兩批項目中，已確定項目業(yè)主72個，完成公司組建44個，取得電力業(yè)務許可證17個。國家電網(wǎng)公司以市場主體身份積極參與競爭，在已簽訂合作意向書的項目中，引入民營資本36家，并將江蘇揚中高新區(qū)等4個進展較快的項目納入公司混合所有制改革試點，深入探索了與民營資本合作的新模式。”黃李明介紹，該公司還在積極探索配售電公司的運營模式，向內(nèi)積極研究建立股份制配售電公司運營新模式，對外充分尊重配售電公司的獨立法人地位，實行自主經(jīng)營、自負盈虧?！?/p>

　　準確把握改革初衷

　　做好增量配電改革試點工作，關鍵還是要準確把握改革初衷。

　　“從中發(fā)9號文的改革精神我們可以看到，增量配電改革的初衷是通過向社會資本放開增量配電投資業(yè)務，促進配電網(wǎng)建設發(fā)展和提高運營效率，是一次運用市場化手段促進配電網(wǎng)健康可持續(xù)發(fā)展的探索，也承載著推進混合所有制改革、激發(fā)社會資本活力、打造更多新的市場主體的重任。”國家發(fā)改委體改所副所長汪海表示，“但當前試點過程中出現(xiàn)了諸多問題，例如，有的試點不尊重市場主體意愿，部分試點地區(qū)擅自行政指定主體，在沒有中央電改新政策的出臺下就貿(mào)然排斥包括電網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)的有關市場主體參與，有些地方強行提出將電網(wǎng)存量資產(chǎn)納入試點并要求轉(zhuǎn)讓，更有不總結(jié)上一輪電改經(jīng)驗，不顧當前改革的時機和條件再提出進行輸配分開等與9號文精神明確不一致的要求，這些都是與改革初衷相悖的?！?/p>

　　另一個焦點問題是配電區(qū)域劃分。《有序放開配電網(wǎng)管理辦法》規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)的存量資產(chǎn)不屬于“增量”，原則上不應該納入試點范圍。

　　“如果大量存量資產(chǎn)納入試點范圍，一方面可能造成供電業(yè)務許可證載明的配電區(qū)域疊加問題，不符合一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只能有一家供電企業(yè)的政策規(guī)定，影響政策的嚴肅性；另一方面，在電網(wǎng)企業(yè)供電能力能夠覆蓋的區(qū)域造成大量的重復建設?！瘪R莉表示。

　　但是電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展，在供電區(qū)域劃分過程中，不可避免會涉及到電網(wǎng)企業(yè)的存量資產(chǎn)。對此問題，電網(wǎng)企業(yè)也提出，本著堅決貫徹落實中央改革精神的態(tài)度，對確實難以劃分區(qū)域的少量存量資產(chǎn)，可以在與電網(wǎng)企業(yè)進行平等協(xié)商的基礎上，以轉(zhuǎn)讓、租賃等方式靈活處置。

　　盡管存在一些問題，但是增量配電改革依舊在積極探索中取得了一些立竿見影的效果。改革培育出更多的新市場主體，倒逼電網(wǎng)企業(yè)提升服務意識，改善營商環(huán)境。經(jīng)過近兩年的改革，國家電網(wǎng)公司報裝接電縮減流程環(huán)節(jié)數(shù)66%，搶修到場時間平均下降8.6%。探索出更多的業(yè)務新模式，如部分試點項目在綜合能源服務等市場化業(yè)務方面進行了探索，為其他試點推進提供了更廣闊的的思路。

　　行穩(wěn)方能致遠

　　隨著增量配電改革持續(xù)向縱深推進，也給改革參與者們提出了很多新課題。

　　“增量配電的運營模式需要規(guī)范起來。我國大電網(wǎng)采取的是行政許可制度。對比來看，特許經(jīng)營比較復雜，需要嚴格明確政府和市場主體的復雜權(quán)責關系，按照《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定，包括明確經(jīng)營期限、經(jīng)營方式、到期資產(chǎn)移交、收益取得方式、合同協(xié)議訂立變更廢止等，若采取特許經(jīng)營模式，無疑會大幅增加改革的復雜性。所以，遵循《行政許可法》，以招標等公平競爭的方式賦予行政許可權(quán)，仍是當前加快增量配電改革的最有效方式?！?nbsp;國網(wǎng)能源研究院研究員廖建輝表示。

　　對于社會比較關注的對社會資本的吸引力問題，國務院發(fā)展研究中心研究員袁東明表示：“投資回報離不開業(yè)務屬性，增量配電網(wǎng)的定位就是監(jiān)管性業(yè)務。增量配電網(wǎng)同樣具有自然壟斷屬性，屬于公用事業(yè)，受政府監(jiān)管是必然的，前期資金投入會比較大，回收期較長。這意味著增量配電不可能是高收益的，短期內(nèi)獲得高收益更不可能，它的業(yè)務定位決定了它一定是低收益、低風險且需要長期經(jīng)營的業(yè)務，投資者應該有合理預期?！?/p>

　　按照省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法，電網(wǎng)業(yè)務非政策性有效資產(chǎn)的權(quán)益資本收益率，按本監(jiān)管周期前一年國家10年期國債平均收益率加不超過4個百分點核定。粗略估算，2015年10年期國債平均收益率約為3.36%，因此，當前監(jiān)管期內(nèi)理論上收益率最高不超過7.36%。實際上，目前大部分電網(wǎng)企業(yè)的收益都低于這個標準，更加遠低于A股上市公司近5年約9.8%的ROE平均值。

　　“但從遠期看，隨著未來我國經(jīng)濟復蘇和轉(zhuǎn)型升級，預計負荷率將會有較大增長，增量配電業(yè)務將具有較好的發(fā)展前景和合理的投資回報，投資者應更加關注遠期。”袁東明表示。

　　基于增量配網(wǎng)的自然壟斷屬性，監(jiān)管到位也成為深化改革的重要內(nèi)容。中國社科院副研究員馮永晟表示：“增量配網(wǎng)的價格規(guī)制、行為監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管等應是前置條件，改革更應著眼于使增量配網(wǎng)改革收益如何傳遞到電力用戶，實現(xiàn)以管住增量配網(wǎng)的方式來促進配電網(wǎng)發(fā)展?！?/p>