電改背景下 促進(jìn)發(fā)電和售電領(lǐng)域的自由競(jìng)爭(zhēng)是發(fā)展大勢(shì)

　　摘要 

　　強(qiáng)制締約制度是電力法上的重要法律制度。專營(yíng)是強(qiáng)制締約制度適用的前提。強(qiáng)制締約的適用應(yīng)當(dāng)具有明確法律依據(jù)，且應(yīng)當(dāng)對(duì)要約的合理性以及用戶的不可選擇性作出綜合考量。違反強(qiáng)制締約義務(wù)的民事責(zé)任應(yīng)定性為締約過(guò)失責(zé)任，以實(shí)際履行和賠償損失為主要責(zé)任承擔(dān)方式。

　　（來(lái)源：電力法律人茶座 ID:dlflrcz 作者：于文軒） 

　　在我國(guó)，有關(guān)強(qiáng)制締約的法律規(guī)定散見(jiàn)于諸多領(lǐng)域的立法之中。在電力法領(lǐng)域，《電力法》規(guī)定了電網(wǎng)企業(yè)與供電企業(yè)對(duì)發(fā)電企業(yè)和用戶的強(qiáng)制締約義務(wù)，并從行政責(zé)任的角度規(guī)定了電網(wǎng)企業(yè)不履行強(qiáng)制締約義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律后果;《電力供應(yīng)與使用條例》也就強(qiáng)制締約作出了規(guī)定;《電力監(jiān)管條例》也強(qiáng)調(diào)電網(wǎng)企業(yè)無(wú)歧視、公允開(kāi)放的義務(wù)。這些規(guī)定為電力法上的強(qiáng)制締約制度提供了重要法律依據(jù)，但并未形成嚴(yán)整的體系，未對(duì)強(qiáng)制締約的形式和內(nèi)容、適用范圍和條件以及責(zé)任方式方面做出規(guī)定。為此，有必要就這些問(wèn)題展開(kāi)深入探討。

　　01 

　　強(qiáng)制締約在電力法中的內(nèi)涵界定 

　　對(duì)于強(qiáng)制締約的內(nèi)涵，學(xué)界爭(zhēng)議較大。概括而言，爭(zhēng)議點(diǎn)主要有三方面：

　　一是義務(wù)來(lái)源。即電網(wǎng)企業(yè)負(fù)有強(qiáng)制締約義務(wù)僅能由法律直接規(guī)定，還是行政機(jī)關(guān)發(fā)布的命令亦可成為電網(wǎng)企業(yè)負(fù)擔(dān)強(qiáng)制締約的依據(jù)。

　　二是強(qiáng)制締約的方式。對(duì)電網(wǎng)企業(yè)而言，強(qiáng)制締約義務(wù)表現(xiàn)為對(duì)用戶用電申請(qǐng)的強(qiáng)制承諾，這一點(diǎn)為理論和法律實(shí)踐所認(rèn)可;但除強(qiáng)制承諾外，對(duì)于在特殊情況下電網(wǎng)企業(yè)是否也需對(duì)用戶采取強(qiáng)制要約的方式，則存在不同觀點(diǎn)。

　　三是強(qiáng)制締約的內(nèi)容。即締約過(guò)程中對(duì)合同內(nèi)容的限制是否為強(qiáng)制締約的應(yīng)有之義。

　　強(qiáng)制締約的依據(jù)

　　《電力供應(yīng)與使用條例》規(guī)定：電力行政機(jī)關(guān)可以指定本無(wú)供電義務(wù)的供電企業(yè)向特定地區(qū)用戶供電，相對(duì)于其他供電營(yíng)業(yè)區(qū)的供電企業(yè)而言，其供電義務(wù)來(lái)源是電力主管部門的行政命令。由此產(chǎn)生的一個(gè)問(wèn)題是：此種義務(wù)是否為強(qiáng)制締約義務(wù)?易言之，強(qiáng)制締約義務(wù)的來(lái)源可否為行政命令?一般認(rèn)為，這種依行政命令簽訂的合同，為“強(qiáng)制性契約”，即以政府行為取代當(dāng)事人的意思，從而成立私法上的合同關(guān)系。本文認(rèn)為，這種具有強(qiáng)制性契約性質(zhì)的行政命令不能成為強(qiáng)制締約的依據(jù)。

　　首先，強(qiáng)制締約是對(duì)合同自由的限制，應(yīng)作為合同自由的例外看待。在電力法中，強(qiáng)制締約的最主要的制度價(jià)值在于避免電網(wǎng)企業(yè)等自然壟斷企業(yè)利用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位從事差別對(duì)待、歧視等損害市場(chǎng)公正的行為。但是，這并不意味著對(duì)企業(yè)合法權(quán)利的忽視，強(qiáng)制締約作為對(duì)合同法中合同自由基本原則的修正，應(yīng)依法確定契約的義務(wù)主體、義務(wù)內(nèi)容等;如無(wú)法律規(guī)定，不得僅憑借行政命令對(duì)企業(yè)附加強(qiáng)制義務(wù)。

　　其次，強(qiáng)制締約的前提仍是交易雙方達(dá)成合意。強(qiáng)制締約義務(wù)通常適用于處于壟斷地位的企業(yè)，對(duì)于用戶則無(wú)限制，即用戶有選擇締約與否的自由。而在上述“強(qiáng)制性契約”中，完全由行政命令決定特定的供電企業(yè)向特定的用戶供電，雙方對(duì)交易對(duì)方無(wú)選擇權(quán)，且在協(xié)議無(wú)法達(dá)成時(shí)，通常直接由行政機(jī)關(guān)對(duì)協(xié)議相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行裁定并督促執(zhí)行。在此情形下，已經(jīng)沒(méi)有合同自由的適用空間，故不應(yīng)被視為強(qiáng)制締約。

　　再次，基于行政命令確定合同主體與電力行業(yè)市場(chǎng)化改革要求不符。在電力行業(yè)市場(chǎng)化改革背景下，促進(jìn)發(fā)電和售電領(lǐng)域的自由競(jìng)爭(zhēng)，是發(fā)展大勢(shì)，特別是在售電領(lǐng)域，供電企業(yè)對(duì)普通居民用戶和具有公益性質(zhì)的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位具有強(qiáng)制締約義務(wù)。不區(qū)分主體地基于行政命令確定合同主體，容易產(chǎn)生地方保護(hù)、權(quán)力尋租的現(xiàn)象，并可能導(dǎo)致不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

　　強(qiáng)制締約的方式

　　強(qiáng)制締約雖然限制了一方自由選擇締約方的權(quán)利，但基于合意確定的合同仍是雙方權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)，要約和承諾是合同達(dá)成必備的過(guò)程，因此在強(qiáng)制締約中也應(yīng)包括要約和承諾兩個(gè)方面。然而，對(duì)于要約和承諾的強(qiáng)制性，目前存在不同認(rèn)識(shí)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在強(qiáng)制締約中，一個(gè)權(quán)利主體有義務(wù)向相對(duì)人發(fā)出要約以訂立合同;但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，強(qiáng)制締約是個(gè)人或企業(yè)負(fù)有應(yīng)相對(duì)人的請(qǐng)求，與其訂立合同的義務(wù)，非有正當(dāng)理由不得拒絕承諾。對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)的義務(wù)中應(yīng)包括強(qiáng)制承諾幾無(wú)爭(zhēng)議，相關(guān)立法也對(duì)此進(jìn)行了確認(rèn)。兩類觀點(diǎn)的爭(zhēng)議點(diǎn)在于，電網(wǎng)企業(yè)是否承擔(dān)強(qiáng)制性地提出要約。本文認(rèn)為，在電力法中，電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)的義務(wù)不應(yīng)包括強(qiáng)制要約義務(wù)，電網(wǎng)企業(yè)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，應(yīng)根據(jù)強(qiáng)制締約制度保護(hù)的主體以及要約和承諾所承擔(dān)的責(zé)任來(lái)判斷。

　　在保護(hù)主體方面，若強(qiáng)制締約主要保護(hù)的是第三人的利益，由于要約人和承諾人均無(wú)意愿主動(dòng)締約，則須由法律將締約義務(wù)強(qiáng)加給雙方當(dāng)事人。一個(gè)典型的例子是，訂立機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任保險(xiǎn)合同，由于是為第三人的利益考慮，車輛所有人和保險(xiǎn)公司均無(wú)締約動(dòng)力，因此法律對(duì)雙方均規(guī)定了強(qiáng)制義務(wù)。而在電力法中規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)的強(qiáng)制承諾義務(wù)則不同，主要是為了保護(hù)處于弱勢(shì)地位的市場(chǎng)主體不因不公平待遇而難以獲得基本服務(wù)，因而沒(méi)有必要規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)的強(qiáng)制要約義務(wù)。

　　在要約和承諾所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任方面，強(qiáng)行要求企業(yè)識(shí)別交易對(duì)象并發(fā)出要約，要比單純面臨要約時(shí)的強(qiáng)制承諾承擔(dān)更多的責(zé)任。若電網(wǎng)企業(yè)的強(qiáng)制義務(wù)中包含強(qiáng)制要約，則意味著在其營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)有未能提供電力服務(wù)的地區(qū)即構(gòu)成對(duì)強(qiáng)制締約的違反，如此則明顯缺少適當(dāng)性。

　　強(qiáng)制締約的內(nèi)容

　　本質(zhì)上講，強(qiáng)制締約限制的是義務(wù)主體選擇締約當(dāng)事人的自由。對(duì)于是否就合同內(nèi)容作出限制，目前觀點(diǎn)不一。有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行限制，否則會(huì)影響締約目的的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榫喖s義務(wù)人可以提出令要約人難以承受的條件從而變相逃避強(qiáng)制締約的義務(wù)。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，強(qiáng)制締約不包括對(duì)合同內(nèi)容的限制。本文贊同后者觀點(diǎn)，這可從立法目的和合同要素兩個(gè)層面進(jìn)行考察。

　　強(qiáng)制締約的目的視情形不同而有差異。在道路交通安全領(lǐng)域強(qiáng)制要求機(jī)動(dòng)車所有人與保險(xiǎn)公司訂立道路交通安全強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，其目的并不在于保險(xiǎn)公司的利益，而是為了確保在發(fā)生道路交通事故對(duì)第三人造成損害時(shí)第三人能夠獲得賠償，其主要目的是保護(hù)無(wú)辜第三人等特殊弱勢(shì)群體的利益。而在電力市場(chǎng)中，電網(wǎng)企業(yè)的締約限制主要是為了維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序，對(duì)合同內(nèi)容的要求主要包括合同提供方應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)條款盡到特別提示義務(wù)、合同內(nèi)容中加重對(duì)方責(zé)任的條款無(wú)效，等等。這些對(duì)格式合同內(nèi)容的限制，主要是為了防止占市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的企業(yè)利用優(yōu)勢(shì)地位強(qiáng)迫對(duì)方簽訂不公平的合同。此類規(guī)定雖有時(shí)與強(qiáng)制締約同時(shí)適用，但從其原初目的講，不宜將其簡(jiǎn)單地納入強(qiáng)制締約的范疇。

　　就合同要素而言，通常銷售電價(jià)由有管理權(quán)的部門核準(zhǔn)，而其他合同要素均由締約雙方自由協(xié)商確定。對(duì)于電價(jià)的強(qiáng)制并非特別針對(duì)強(qiáng)制締約的情形，而是通常在售電環(huán)節(jié)作出統(tǒng)一規(guī)定，無(wú)論是對(duì)于大用戶抑或?qū)τ谄胀ㄓ脩簦妰r(jià)均按照特定的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)定，并非為配合強(qiáng)制締約的實(shí)施而使締約義務(wù)人承擔(dān)更低的電價(jià)或者向締約相對(duì)人收取更高的費(fèi)用等。

　　文章來(lái)源 I《法治社會(huì)》2018年第1期

　　原標(biāo)題:論電力法上的強(qiáng)制締約制度（上）