我國土壤污染有了“防治法”

《土壤污染防治法》規(guī)定，國家加大土壤污染防治資金投入力度，建立土壤污染防治基金制度。這是否意味著國家從法律層面對(duì)土壤污染修復(fù)產(chǎn)業(yè)釋放利好信號(hào)？

我國首部土壤污染防治法在學(xué)界和產(chǎn)業(yè)界的“千呼萬喚”中終于面世。近日，十三屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《土壤污染防治法》）。這是我國首次制定專門的法律來規(guī)范防治土壤污染。該法律將于2019年1月1日起施行，這也意味著我國土壤污染防治專項(xiàng)法律的空白得以填補(bǔ)。

“好飯不怕晚”

長期以來，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性問題，污染物排放總量居高不下。受多重因素疊加影響， 我國土壤的環(huán)境質(zhì)量遭到了嚴(yán)重破壞。

2014 年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出，全國土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%。換言之，我國受污染土壤約占全部采樣土壤的1/6，“鎘大米”“毒地開發(fā)”等土壤污染危害事件的頻發(fā)也常常將土壤污染推向輿論的風(fēng)口浪尖。

專項(xiàng)法律的缺乏多少讓土壤污染的防治和修復(fù)難以展開拳腳。生態(tài)環(huán)境部部長李干杰早在2015年的“國際土壤年在中國”高層論壇上就曾指出，雖然《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律及《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等對(duì)防治土壤污染做出了一些規(guī)定，但卻分散不系統(tǒng)，缺乏針對(duì)性、可操作性且明顯滯后，難以滿足土壤污染防治的要求。

事實(shí)上，用“姍姍來遲”來形容《土壤污染防治法》的出臺(tái)一點(diǎn)都不為過。與1984年出臺(tái)的《水污染防治法》相比，《土壤污染防治法》晚了整整34年，即使與出臺(tái)時(shí)間最近的《固體廢物污染環(huán)境防治法》相比也有23年的時(shí)間差距。

全國人大常委會(huì)法工委行政法室副主任張桂龍用“隱蔽性”“滯后性”“積累性”三個(gè)關(guān)鍵詞來說明土壤污染與大氣和水污染的不同，也正因?yàn)槠鋸?fù)雜性，《土壤污染防治法》的出臺(tái)才顯得“好飯不怕晚”。

“《土壤污染防治法》的出臺(tái)還是非常有力度的，全面、系統(tǒng)、有針對(duì)性。”談及《土壤污染防治法》與自己從業(yè)多年的預(yù)期，中關(guān)村眾信土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟秘書長高杰對(duì)《中國科學(xué)報(bào)》記者直言。

“過去的土壤污染防治大多為被動(dòng)行為，污染責(zé)任方或業(yè)主單位對(duì)于修復(fù)的主動(dòng)性都還不夠，因?yàn)闆]有一個(gè)明確的法律來規(guī)定這方面的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，法律的出臺(tái)必然會(huì)促使土壤污染的排污單位更加重視土壤污染的防治。” 高杰說。

中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心副研究員黃錦樓同樣表達(dá)了對(duì)《土壤污染防治法》的高度肯定。他告訴《中國科學(xué)報(bào)》記者，“《土壤污染防治法》的出臺(tái)意味著土壤污染防治有法可依，土壤修復(fù)事業(yè)將大有可為。”

積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切

“土壤污染責(zé)任人一詞共出現(xiàn)29次。”高杰向記者講述《土壤污染防治法》條例的特點(diǎn)，“污染責(zé)任人的確定在法律中提到的次數(shù)比較多，這讓我印象深刻。”

記者了解到，“建立土壤污染責(zé)任人制度，加大了對(duì)出具虛假報(bào)告的單位及直接責(zé)任人的處罰，強(qiáng)化污染者擔(dān)責(zé)”是《土壤污染防治法》的重要特點(diǎn)，為何如此強(qiáng)調(diào)責(zé)任人的重要性？黃錦樓告訴記者，“保護(hù)優(yōu)先，污染者追責(zé)，這是非常重要的。對(duì)所有人闡明了要把土壤環(huán)境的保護(hù)放在第一位，而對(duì)污染者的追責(zé)體現(xiàn)了《土壤污染防治法》的威懾力，這將大大減少土壤污染行為的產(chǎn)生。”

在修復(fù)方面，“通過立法確定污染防治責(zé)任人對(duì)后續(xù)修復(fù)工作開展提供了諸多便利。”高杰表示，這將有利于今后土壤污染項(xiàng)目和業(yè)務(wù)的開展。

除了明確責(zé)任人，《土壤污染防治法》還提倡風(fēng)險(xiǎn)管控、安全利用與治理修復(fù)并舉。黃錦樓認(rèn)為，這體現(xiàn)了土壤污染防治將更加尊重科學(xué)決策，“雖然全國有統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)管控值，但土壤的治理修復(fù)與安全利用是以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管控為依據(jù)的，沒有簡(jiǎn)單的一刀切。法律的規(guī)定意味著土壤污染防治將更科學(xué)、實(shí)用，也更好與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)及環(huán)境條件相適應(yīng)，更有操作性、合理性”。

過去數(shù)年，學(xué)界和產(chǎn)業(yè)界一直倡導(dǎo)“摸清家底”的重要性，所謂“摸清家底”，實(shí)際上就是進(jìn)行土壤污染狀況的普查?！锻寥牢廴痉乐畏ā访鞔_規(guī)定，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國土壤污染狀況普查。國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、林業(yè)草原等主管部門，每十年至少組織開展一次全國土壤污染狀況普查。

黃錦樓表示，土壤詳查普查是土壤污染防治的基本前提與重要基礎(chǔ)，“摸清家底，才能有效開展各項(xiàng)工作，同時(shí)法律的執(zhí)行與實(shí)施的才能有據(jù)可依”。

“這意味著土壤污染普查成為政府的一個(gè)常規(guī)性工作。”高杰告訴記者，把污染防治列為政府的績(jī)效考核、作為地方負(fù)責(zé)人政績(jī)的一部分，對(duì)他們也是強(qiáng)制性約束，這也會(huì)讓各個(gè)地方政府更加注重土壤污染防護(hù)方面的工作。

對(duì)于屢屢見諸報(bào)端的農(nóng)產(chǎn)品重金屬污染事件，《土壤污染防治法》中的相關(guān)規(guī)定對(duì)社會(huì)關(guān)切做出了積極回應(yīng)。張桂龍說，這部法律就是為了保障和實(shí)現(xiàn)人民群眾吃得放心、住得安心的一部法律。

黃錦樓向記者表示，法律提出了農(nóng)用地的分類管理與安全利用原則，將結(jié)合全國土壤詳查結(jié)果，制定詳細(xì)的重金屬污染農(nóng)用地的休耕、輪耕、改良修復(fù)與安全利用等規(guī)劃，有利于從源頭上遏制農(nóng)產(chǎn)品重金屬超標(biāo)的現(xiàn)象發(fā)生。

“將來，類似‘鎘大米’‘毒地’這樣的情況肯定會(huì)減少。”高杰表示，其實(shí)，法律出臺(tái)之前這幾年，行業(yè)已經(jīng)做了不少工作，包括一些示范性項(xiàng)目和技術(shù)方面的應(yīng)用與嘗試，取得了很多成果。“法律出臺(tái)之后有了強(qiáng)制性，全國土壤污染防治的力度都會(huì)加大。將來，社會(huì)組織也會(huì)承擔(dān)一些科普任務(wù)，提高民眾土壤保護(hù)防護(hù)意識(shí)。”

利好產(chǎn)業(yè)發(fā)展

土壤污染修復(fù)產(chǎn)業(yè)是整個(gè)土壤環(huán)境保護(hù)體系不可或缺的組成部分，沒有產(chǎn)業(yè)的支撐，土壤污染的防治猶如空中樓閣，難以真正落在實(shí)踐上。

我國土壤修復(fù)市場(chǎng)有多大？數(shù)據(jù)顯示，2017年我國公開招標(biāo)的場(chǎng)地調(diào)查與評(píng)價(jià)類項(xiàng)目約3億，場(chǎng)地修復(fù)類工程項(xiàng)目約50億，農(nóng)田類修復(fù)項(xiàng)目約10億，礦山修復(fù)類項(xiàng)目（含廢渣處置）約35億。

為推動(dòng)落實(shí)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》有關(guān)任務(wù)，中央財(cái)政從2016年起就安排專項(xiàng)用于土壤污染綜合防治的資金。財(cái)政部今年土壤污染防治專項(xiàng)資金預(yù)算數(shù)為65億元，與2017年執(zhí)行數(shù)基本持平。

《土壤污染防治法》規(guī)定，國家加大土壤污染防治資金投入力度，建立土壤污染防治基金制度。這是否意味著國家從法律層面對(duì)土壤污染修復(fù)產(chǎn)業(yè)釋放利好信號(hào)？

黃錦樓對(duì)記者表示，國家要建立土壤污染防治基金制度，更多的是針對(duì)目前比較重要的、涉及民生的領(lǐng)域。

“可能某個(gè)受到污染的區(qū)域需要重點(diǎn)保護(hù)，但地方政府沒有足夠的資金來支持。這種情況下，就由國家基金來做這些事情（污染治理和修復(fù)）。”黃錦樓進(jìn)一步解釋道，國家的土壤污染防治基金制度更多體現(xiàn)為公益性。

黃錦樓認(rèn)為，《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中有關(guān)基金制度的規(guī)定，很有可能意味著國家希望土壤修復(fù)業(yè)逐漸擺脫對(duì)專項(xiàng)資金的依賴，依靠長效的基金制度支持。

2017年4月，被稱為“我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)首只產(chǎn)業(yè)投資基金”的易修復(fù)棕地產(chǎn)業(yè)基金宣布籌建。與國家基金不同，黃錦樓表示，產(chǎn)業(yè)基金更希望社會(huì)資本參與進(jìn)來。

“國家提供的資金與商業(yè)基金共同為一些條件不成熟但有土壤修復(fù)需求的項(xiàng)目提供資金支持，將對(duì)我國土壤污染修復(fù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生巨大的拉動(dòng)作用。”黃錦樓說。