可再生能源發(fā)電項(xiàng)目審批簡(jiǎn)政放權(quán)落實(shí)情況駐點(diǎn)江蘇監(jiān)管報(bào)告

根據(jù)《國(guó)家能源局關(guān)于近期重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)管工作的通知》(國(guó)能監(jiān)管〔2013〕432號(hào))要求，2014年1月至4月，國(guó)家能源局市場(chǎng)監(jiān)管司會(huì)同新能源和可再生能源司、江蘇能源監(jiān)管辦、江蘇省能源局組成駐點(diǎn)江蘇工作組，開(kāi)展了可再生能源發(fā)電項(xiàng)目審批簡(jiǎn)政放權(quán)落實(shí)情況專項(xiàng)監(jiān)管工作。根據(jù)駐點(diǎn)情況，形成本次駐點(diǎn)監(jiān)管報(bào)告。

一、基本情況

(一)江蘇可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)基本情況

近年來(lái)，江蘇可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛、成效顯著。截至2013年底，江蘇可再生能源發(fā)電裝機(jī)480.46萬(wàn)千瓦，同比增速53.01%, 占全省裝機(jī)比重達(dá)5.84%。其中，風(fēng)電裝機(jī)256萬(wàn)千瓦;光伏裝機(jī)130.4萬(wàn)千瓦(含分布式25.5萬(wàn)千瓦)。2013年，江蘇可再生能源發(fā)電量為104.67億千瓦時(shí)，同比增速24.55%。其中，風(fēng)力發(fā)電量46.8億千瓦時(shí);光伏發(fā)電量5.97億千瓦時(shí)。

(二)江蘇省級(jí)層面簡(jiǎn)政放權(quán)總體落實(shí)情況

江蘇省可再生能源發(fā)電項(xiàng)目審批簡(jiǎn)政放權(quán)工作在省級(jí)層面落實(shí)基本實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)到位”：一是貫徹落實(shí)到位。國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)有關(guān)文件下發(fā)后，省政府先后印發(fā)了承接工作及取消和下放審批項(xiàng)目的相關(guān)文件，進(jìn)一步優(yōu)化行政服務(wù)環(huán)境。二是深化推進(jìn)到位。省能源局在承接下放項(xiàng)目審批工作的過(guò)程中，結(jié)合國(guó)家要求和江蘇實(shí)際，同時(shí)又將部分風(fēng)電項(xiàng)目權(quán)限、光伏電站和分布式光伏電站備案權(quán)限下放到各市發(fā)改委，審批手續(xù)更為便捷，手續(xù)相對(duì)簡(jiǎn)化，效率得到提高。三是優(yōu)化流程到位。省電力公司對(duì)分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)流程做了相應(yīng)調(diào)整，由市或縣供電公司負(fù)責(zé)，手續(xù)進(jìn)一步簡(jiǎn)化。

(三)江蘇市級(jí)及以下層面簡(jiǎn)政放權(quán)總體落實(shí)情況

各市嚴(yán)格按照簡(jiǎn)政放權(quán)工作要求，進(jìn)一步優(yōu)化核準(zhǔn)或備案流程，提高服務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)了“五化”并舉：一是強(qiáng)化工作落實(shí)。各市認(rèn)真落實(shí)上級(jí)部門關(guān)于取消和下放行政審批事項(xiàng)相關(guān)文件要求，確保“放得下，接得住，管得好”。二是深化規(guī)劃引領(lǐng)。各市均注重可再生能源發(fā)展規(guī)劃，力求建成可再生能源集群化、規(guī)?；?、多元化、生態(tài)化綜合開(kāi)發(fā)利用的產(chǎn)業(yè)體系。三是優(yōu)化政策扶持。各市通過(guò)加強(qiáng)財(cái)政資金扶持、提供金融融資優(yōu)惠等措施，推進(jìn)可再生能源快速、有序發(fā)展。四是簡(jiǎn)化服務(wù)流程。各市通過(guò)細(xì)化電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃、加快實(shí)施配套電網(wǎng)工程以及主動(dòng)靠前服務(wù)、開(kāi)辟綠色通道，保證可再生能源項(xiàng)目安全、可靠、便捷、及時(shí)并網(wǎng)。五是量化服務(wù)期限。各市能源主管部門及電網(wǎng)企業(yè)均對(duì)項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案等各個(gè)服務(wù)環(huán)節(jié)明確辦理內(nèi)容、程序及時(shí)限，業(yè)務(wù)辦理時(shí)間較簡(jiǎn)政放權(quán)前大幅縮短。

二、存在的問(wèn)題

各相關(guān)部門和企業(yè)在認(rèn)真貫徹執(zhí)行簡(jiǎn)政放權(quán)措施和國(guó)家可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)政策的同時(shí)，仍存在一些問(wèn)題。

(一)簡(jiǎn)政放權(quán)同步性、系統(tǒng)性需進(jìn)一步加強(qiáng)

一是不同審批部門權(quán)限下放不同步。目前，國(guó)家能源局、省能源局核準(zhǔn)或備案權(quán)限下放，但前置審批部門或相關(guān)聯(lián)部門沒(méi)有同時(shí)下放相應(yīng)審批權(quán)限，項(xiàng)目業(yè)主仍需赴上級(jí)相關(guān)部門辦理所需手續(xù)，其中土地、環(huán)評(píng)、安全預(yù)評(píng)價(jià)等審批手續(xù)相對(duì)復(fù)雜，導(dǎo)致簡(jiǎn)政放權(quán)的綜合成效未能完全體現(xiàn)。能源主管部門只能根據(jù)實(shí)際情況采取部分臨時(shí)性措施予以緩解，相關(guān)措施的合規(guī)性、科學(xué)性有待研究，也極易埋下?tīng)?zhēng)議隱患。如個(gè)別地市發(fā)改委采取了“容缺預(yù)審”，即對(duì)暫缺個(gè)別審批前置條件但承諾在一定期限內(nèi)可按規(guī)定補(bǔ)齊的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，實(shí)行先受理預(yù)審的辦法，以縮短項(xiàng)目審批時(shí)間。

二是簡(jiǎn)政放權(quán)后有關(guān)行政流程的規(guī)范性和協(xié)調(diào)性需要加強(qiáng)。目前，政府對(duì)光伏發(fā)電項(xiàng)目管理已由核準(zhǔn)制轉(zhuǎn)向備案制，但江蘇省各市對(duì)光伏發(fā)電項(xiàng)目備案內(nèi)容、備案流程等不統(tǒng)一、不規(guī)范，給項(xiàng)目業(yè)主造成不便，也會(huì)影響政府的后續(xù)監(jiān)管和精細(xì)化管理。

另外，江蘇省發(fā)改委《關(guān)于取消和下放行政審批事項(xiàng)實(shí)施方案的通知》明確提出“對(duì)于實(shí)行核準(zhǔn)制管理的企業(yè)投資項(xiàng)目，取消出具同意項(xiàng)目開(kāi)展前期工作的意見(jiàn)，在前置審批手續(xù)齊備的前提下直接辦理項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)”，但由于不同部門之間的配套落實(shí)措施不到位、不協(xié)調(diào)，部分地區(qū)反而出現(xiàn)項(xiàng)目業(yè)主因無(wú)“路條”而無(wú)法辦理國(guó)土、規(guī)劃等手續(xù)的現(xiàn)象。

(二)風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃完成率偏低

江蘇省列入國(guó)家能源局“十二五”擬核準(zhǔn)風(fēng)電項(xiàng)目計(jì)劃的完成率偏低，第一批核準(zhǔn)計(jì)劃項(xiàng)目10個(gè)(61萬(wàn)千瓦)，已核7個(gè)(36.45萬(wàn)千瓦)，完成 61%;第二批核準(zhǔn)計(jì)劃項(xiàng)目9個(gè)(66.55萬(wàn)千瓦)，已核準(zhǔn)6個(gè)(33.58萬(wàn)千瓦)，完成50.5%;第三批核準(zhǔn)計(jì)劃項(xiàng)目27個(gè)(162.7萬(wàn)千瓦)，已核準(zhǔn)11個(gè)(58.4萬(wàn)千瓦)，完成35.9%。國(guó)家能源局于2014年取消了江蘇“十二五”第一批風(fēng)電核準(zhǔn)項(xiàng)目中超過(guò)文件規(guī)定期限的龍?jiān)茨贤▎|風(fēng)電二期、中電國(guó)際鹽城大豐二期陸上風(fēng)電場(chǎng)、國(guó)電新沂河口風(fēng)力發(fā)電場(chǎng)等項(xiàng)目的核準(zhǔn)資格。

項(xiàng)目列入核準(zhǔn)計(jì)劃卻遲遲不申請(qǐng)核準(zhǔn)，反映出當(dāng)?shù)貙?duì)整體規(guī)劃工作重視不夠，“搶占項(xiàng)目資源”的心態(tài)導(dǎo)致項(xiàng)目申報(bào)期間缺少與土地、環(huán)境保護(hù)等中長(zhǎng)期規(guī)劃的有效銜接，加之地方相關(guān)規(guī)劃的頻繁調(diào)整，致使項(xiàng)目建設(shè)在實(shí)際執(zhí)行中無(wú)法落地。今年被取消核準(zhǔn)資格的龍?jiān)茨贤▎|風(fēng)電二期、中電國(guó)際鹽城大豐二期陸上風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目和國(guó)電新沂河口風(fēng)力發(fā)電場(chǎng)不能按計(jì)劃實(shí)施開(kāi)展，原因分別為區(qū)域規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致用地性質(zhì)發(fā)生變化、項(xiàng)目選址改為丹頂鶴保護(hù)區(qū)無(wú)法通過(guò)環(huán)評(píng)以及項(xiàng)目影響水利設(shè)施運(yùn)行。

(三)部分項(xiàng)目存在違規(guī)建設(shè)問(wèn)題

現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分可再生能源發(fā)電企業(yè)提前開(kāi)工，存在違規(guī)建設(shè)問(wèn)題(詳見(jiàn)下表)。

(四)可再生能源相關(guān)財(cái)稅政策不完善

一是可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金資格與認(rèn)定程序周期較長(zhǎng)。自2013年2月可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄(第四批)下發(fā)后，后續(xù)補(bǔ)助目錄遲遲未能下發(fā)，在此之后已并網(wǎng)發(fā)電的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目無(wú)法享受補(bǔ)助。二是可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金撥付較為滯后。目前財(cái)政部門雖較往年已縮短了資金撥付時(shí)間，但實(shí)際尚未做到按季預(yù)撥，結(jié)算周期一般滯后3-5月，電網(wǎng)企業(yè)每月只能暫按火電的上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)與光伏發(fā)電企業(yè)結(jié)算，造成企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難。三是附加補(bǔ)助資金稅收政策有待完善。國(guó)家稅務(wù)總局規(guī)定“納稅人取得的中央財(cái)政補(bǔ)貼，不屬于增值稅應(yīng)稅收入，不征收增值稅”，但由于財(cái)政等相關(guān)部門的規(guī)定不一致，目前，可再生能源發(fā)電企業(yè)對(duì)附加補(bǔ)助金額均被要求開(kāi)具增值稅發(fā)票。此外，因分布式自然人光伏發(fā)電無(wú)法開(kāi)具增值稅專用發(fā)票，只能開(kāi)具增值稅普通發(fā)票，根據(jù)相關(guān)部委要求，江蘇省電力公司及其下屬供電企業(yè)在扣除17%增值稅后，將電費(fèi)余額支付給個(gè)人，個(gè)人實(shí)際取得補(bǔ)貼實(shí)際僅為每千瓦時(shí)0.359元。

(五)接網(wǎng)辦理流程仍需進(jìn)一步優(yōu)化

目前，接網(wǎng)辦理流程較為復(fù)雜，可再生能源發(fā)電企業(yè)反映較多。接入系統(tǒng)項(xiàng)目實(shí)行計(jì)劃與投資全口徑管理，特別是110千伏及以上項(xiàng)目需將投資計(jì)劃上報(bào)國(guó)網(wǎng)總部審批，接入工程整體流程較長(zhǎng)，而可再生能源發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)周期相對(duì)較短，造成部分電源項(xiàng)目建成后無(wú)法及時(shí)并網(wǎng)，一些可再生能源企業(yè)為此只得自建接入系統(tǒng)。

三、監(jiān)管意見(jiàn)

(一)增強(qiáng)簡(jiǎn)政放權(quán)的協(xié)同性與系統(tǒng)性

加強(qiáng)相關(guān)主管部門協(xié)調(diào)，做到同一層面“簡(jiǎn)政共簡(jiǎn)，放權(quán)同放”，建議梳理和精簡(jiǎn)能源項(xiàng)目審批前置條件，在“放權(quán)”的同時(shí)推進(jìn)“簡(jiǎn)政”;理順上下級(jí)部門以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)在簡(jiǎn)政放權(quán)中的工作關(guān)系，建立規(guī)范有序、權(quán)責(zé)清晰、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)管有力的工作機(jī)制和管理機(jī)制，促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)措施落到實(shí)處。

(二)推進(jìn)核準(zhǔn)計(jì)劃實(shí)施，探索電源項(xiàng)目與送出工程同步核準(zhǔn)

地方能源主管部門應(yīng)做好風(fēng)電等可再生能源發(fā)電項(xiàng)目核準(zhǔn)計(jì)劃管理相關(guān)工作，切實(shí)把好項(xiàng)目申報(bào)的前期關(guān)口。核準(zhǔn)計(jì)劃下達(dá)后，要加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作協(xié)調(diào)力度，落實(shí)項(xiàng)目核準(zhǔn)的條件，確保按計(jì)劃完成項(xiàng)目核準(zhǔn)工作。由于電源項(xiàng)目與送出工程前期工作時(shí)間相差較大，為了加快推進(jìn)電源送出工程進(jìn)度，縮短前期工程時(shí)間，建議探索電源本體項(xiàng)目與送出工程項(xiàng)目同步核準(zhǔn)的有效方式。

(三)完善電價(jià)補(bǔ)貼相關(guān)政策和工作機(jī)制

建議相關(guān)部委進(jìn)一步梳理、優(yōu)化資格認(rèn)定流程，爭(zhēng)取按季度下發(fā)補(bǔ)助目錄，確保符合條件的可再生能源發(fā)電企業(yè)在并網(wǎng)后的三個(gè)月內(nèi)能確定補(bǔ)助資格;努力規(guī)范補(bǔ)助資金結(jié)算行為，縮短結(jié)算周期，由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定，明確由電網(wǎng)公司按月預(yù)結(jié)算，年底清算電費(fèi)補(bǔ)助資金，保障發(fā)電企業(yè)的合法權(quán)益。同時(shí)，相關(guān)部委應(yīng)明確補(bǔ)貼資金是否應(yīng)繳納增值稅，便于電網(wǎng)企業(yè)執(zhí)行相關(guān)政策，給予投資者明確預(yù)期。

(四)優(yōu)化接網(wǎng)辦理流程

電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格按照《新建電源接入電網(wǎng)監(jiān)管暫行辦法》規(guī)定要求，按照積極服務(wù)、簡(jiǎn)潔高效的原則，優(yōu)化服務(wù)流程，縮短接入時(shí)限，減少工作環(huán)節(jié)，做好并網(wǎng)服務(wù)，努力加強(qiáng)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目與配套接入系統(tǒng)建設(shè)的同步性。

(五)建立機(jī)制，強(qiáng)化簡(jiǎn)政放權(quán)后續(xù)監(jiān)管

應(yīng)建立地方能源主管部門與監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的信息共享機(jī)制，密切配合、及時(shí)溝通、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。加快相關(guān)監(jiān)管政策法規(guī)和規(guī)范性文件的制定，明確對(duì)項(xiàng)目從開(kāi)工建設(shè)、接入電網(wǎng)到竣工投產(chǎn)全過(guò)程監(jiān)管的工作重點(diǎn)、監(jiān)管內(nèi)容和處罰措施，使監(jiān)管工作有法可依。建立監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)與地方能源主管部門的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制, 加強(qiáng)可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的落實(shí)，引導(dǎo)和約束項(xiàng)目投資的有序?qū)嵤?，防止可再生能源?xiàng)目過(guò)度建設(shè)和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目，江蘇能源主管部門應(yīng)盡快研究提出防范措施，上報(bào)我局，同時(shí)進(jìn)一步做好能源項(xiàng)目全過(guò)程管理，防止“未批先建”、“核準(zhǔn)未建”、“未按核準(zhǔn)要求建設(shè)”等問(wèn)題的發(fā)生。

附件：江蘇省風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案流程