可再生能源配額制終于來(lái)了

:可再生電力能源配額制，這份決定中國(guó)清潔能源長(zhǎng)期發(fā)展方向的關(guān)鍵文件，已經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)六年以上的討論和博弈，在今年3月首次公布征求意見(jiàn)稿后，有關(guān)部門(mén)正在征求各方意見(jiàn)，該文件有望在年內(nèi)出臺(tái)。

今年3月，國(guó)家能源局向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布了《可再生電力能源電力配額考核辦法（征求意見(jiàn)稿）》，根據(jù)該文件，未來(lái)國(guó)家將對(duì)各省級(jí)行政區(qū)全社會(huì)用電量規(guī)定最低的可再生能源電力消費(fèi)比重，能源主管部門(mén)按年度制定各省可再生能源電力配額指標(biāo)，進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)估和考核。未達(dá)到配額的相關(guān)行政區(qū)域和市場(chǎng)主體將受到懲罰?？稍偕茉磁漕~包括“可再生能源電力總量配額”和“非水可再生能源電力配額”。

與配額制一同引入的，還有可再生能源電力證書(shū)制度，該證書(shū)一般被稱(chēng)作“綠證”。對(duì)可再生電力的生產(chǎn)者，每一兆瓦時(shí)（1000度）交易結(jié)算電量可以獲得一個(gè)綠證，與兩類(lèi)配額對(duì)應(yīng)，綠證也分為常規(guī)水電證書(shū)和非水電證書(shū)。

配額制與綠證結(jié)合，對(duì)未達(dá)到消納配額的市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)綠證來(lái)完成配額。這份文件意味著國(guó)內(nèi)可再生能源的支持政策即將轉(zhuǎn)向，傳統(tǒng)的固定電價(jià)補(bǔ)貼政策將退出歷史舞臺(tái)，未來(lái)將施行以配額制加綠證的政策機(jī)制。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，通過(guò)引入綠證制度，將與可再生能源基金相結(jié)合共同對(duì)新能源電力進(jìn)行支持。2018年－2020年為過(guò)渡期，綠證的引入將一定程度上緩解可再生能源補(bǔ)貼壓力，2020年之后，新能源將迎來(lái)平價(jià)時(shí)代，強(qiáng)制配額與綠證將共同保障中國(guó)可再生能源在整個(gè)電力市場(chǎng)化交易的過(guò)程中具備競(jìng)爭(zhēng)力。

補(bǔ)貼強(qiáng)度博弈

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，今年6月底，國(guó)家能源局原計(jì)劃公開(kāi)發(fā)布第二次征求意見(jiàn)稿，但最終取消。其原因在于第二版征求意見(jiàn)稿中，關(guān)于可再生能源補(bǔ)貼強(qiáng)度的新增內(nèi)容在業(yè)內(nèi)傳播開(kāi)來(lái)，而引起了行業(yè)巨大反響。

第二版征求意見(jiàn)稿要求將可再生能源強(qiáng)制配額與綠色證書(shū)相結(jié)合，并且按省份劃定了風(fēng)電和光伏的最低保障利用小時(shí)數(shù)，在保障利用小時(shí)數(shù)之內(nèi)國(guó)家可再生能源基金給予全額補(bǔ)貼，保障利用小時(shí)數(shù)之外的發(fā)電量不再獲得補(bǔ)貼支持，但發(fā)電企業(yè)可以獲得綠證并且出售獲得增量收益，但金額不得超過(guò)原先的補(bǔ)貼數(shù)額。

這一新增規(guī)定，意味著在保障利用小時(shí)數(shù)之外，新能源企業(yè)的發(fā)電量能夠獲得的補(bǔ)貼將只能依靠出售綠證來(lái)?yè)Q取，且金額不超過(guò)原來(lái)的補(bǔ)貼數(shù)額，意味著該部分收益將受損且面臨不確定的風(fēng)險(xiǎn)。

這一信息引發(fā)市場(chǎng)強(qiáng)烈波動(dòng)。一位資本市場(chǎng)人士分析，如果就此執(zhí)行，新能源運(yùn)營(yíng)企業(yè)存量資產(chǎn)的財(cái)務(wù)模型面臨崩潰——在投資建設(shè)新能源運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)之初，所有運(yùn)營(yíng)商均按照20年國(guó)家補(bǔ)貼強(qiáng)度不變的前提搭建財(cái)務(wù)模型，并作出投資決策。更為重要的是目前不限電的中東部區(qū)域，新能源消納情況良好，電網(wǎng)全額消納，對(duì)這些地區(qū)劃定最低保障利用小時(shí)數(shù)并削減補(bǔ)貼的做法，將引發(fā)投資者重估資產(chǎn)價(jià)值。

2006年頒布的《可再生能源法》第二十條規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)依照本法第十九條規(guī)定確定的上網(wǎng)電價(jià)收購(gòu)可再生能源電量所發(fā)生的費(fèi)用，高于常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額，由在全國(guó)范圍對(duì)銷(xiāo)售電量征收的可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)償。

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)【2013】24號(hào)），享受?chē)?guó)家電價(jià)補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目，應(yīng)符合可再生能源發(fā)展規(guī)劃，符合固定資產(chǎn)投資審批程序和有關(guān)管理規(guī)定。光伏發(fā)電項(xiàng)目自投入運(yùn)營(yíng)起執(zhí)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)或電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，期限原則上為20年。

一位新能源發(fā)電企業(yè)人士稱(chēng)，運(yùn)營(yíng)商通常是用投產(chǎn)后的電費(fèi)收入作為抵押物去銀行融資，如果補(bǔ)貼削減，可能會(huì)引發(fā)銀行抽貸，或要求增加抵押物，給新能源企業(yè)的發(fā)展帶來(lái)挑戰(zhàn)。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，7月初，國(guó)家能源局先后召開(kāi)兩次閉門(mén)座談會(huì)，重新確定了配額制的思路和與綠證制度相結(jié)合的方式。目前削減存量補(bǔ)貼的想法已經(jīng)被推翻，在會(huì)上能源局分管業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)明確，保持新能源補(bǔ)貼強(qiáng)度不變，同時(shí)引入綠證交易制度。新能源運(yùn)營(yíng)商可以先通過(guò)出售綠證獲得收益，收益與原補(bǔ)貼總額之間的差額由可再生能源基金補(bǔ)足。

這種做法一方面緩解了新能源補(bǔ)貼缺口壓力，另一方面綠證收入回款速度較快也能夠一定程度上緩解企業(yè)因補(bǔ)貼拖欠形成的現(xiàn)金流壓力。

同時(shí)能源局方面也在征求意見(jiàn)過(guò)程中表示，此前劃定的西北限電區(qū)域的保障利用小時(shí)數(shù)各地方政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，保障利用小時(shí)數(shù)之內(nèi)的國(guó)家補(bǔ)貼20年不變，保障利用小時(shí)數(shù)之外基礎(chǔ)電價(jià)部分鼓勵(lì)市場(chǎng)化交易，補(bǔ)貼強(qiáng)度同樣保持20年不變，中東部不限電區(qū)域?qū)⒉辉O(shè)最低保障利用小時(shí)數(shù)，新能源電力全額收購(gòu)，補(bǔ)貼強(qiáng)度維持20年不變。

越來(lái)越大的補(bǔ)貼缺口

可以明確的一點(diǎn)是，綠證結(jié)合配額制，將一定程度上緩解可再生能源補(bǔ)貼的財(cái)政壓力。

隨著國(guó)內(nèi)可再生能源裝機(jī)容量的快速發(fā)展，可再生能源的補(bǔ)貼缺口也越來(lái)越大。為此，盡管主管部門(mén)先后數(shù)次下調(diào)風(fēng)電、光伏補(bǔ)貼標(biāo)桿電價(jià)，并上調(diào)電價(jià)中的可再生能源附加費(fèi)，然而依然無(wú)法彌補(bǔ)越來(lái)越大的可再生能源補(bǔ)貼缺口。

為了促進(jìn)可再生能源發(fā)展，國(guó)內(nèi)對(duì)可再生能源進(jìn)行標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼，根據(jù)不同資源區(qū)設(shè)定不同的標(biāo)桿電價(jià)，其電價(jià)都高于當(dāng)?shù)氐娜济簶?biāo)桿電價(jià)。在西北等省區(qū)，可再生能源裝機(jī)顯著大于當(dāng)?shù)匦枨?，部分可再生能源電量需要低價(jià)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)促進(jìn)消納。對(duì)這部分可再生能源電量，《財(cái)經(jīng)》記者從發(fā)電集團(tuán)相關(guān)人士處了解，其補(bǔ)貼金額為當(dāng)?shù)乜稍偕茉礃?biāo)桿電價(jià)與燃煤標(biāo)桿電價(jià)的差額，即并非按照標(biāo)桿電價(jià)進(jìn)行絕對(duì)補(bǔ)貼。

可再生能源補(bǔ)貼的來(lái)源主要為每度電價(jià)中征收的可再生能源附加費(fèi)，該部分費(fèi)用納入可再生能源補(bǔ)貼基金，由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一管理。隨著可再生能源發(fā)電量逐年快速上漲，補(bǔ)貼規(guī)模越來(lái)越大，可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)從2006年最初的0.1分/千瓦時(shí)先后五次上調(diào)，至2016年1月已上調(diào)至1.9分/千瓦時(shí)。

然而這依然跟不上可再生能源發(fā)展的速度，到2017年底，可再生能源補(bǔ)貼缺口已經(jīng)增長(zhǎng)至1127億元，目前已經(jīng)超過(guò)1200億元。這一缺口中，光伏發(fā)電在過(guò)去兩年的快速增長(zhǎng)，以及其相對(duì)風(fēng)電更高的補(bǔ)貼電價(jià)，給補(bǔ)貼基金帶來(lái)了巨大的壓力。

發(fā)改委能源研究所研究員時(shí)璟麗在7月26日的“光伏行業(yè)2018年上半年發(fā)展回顧與下半年形勢(shì)展望研討會(huì)”上表示，2017年可再生能源補(bǔ)貼需求約為1250億元，其中光伏發(fā)電補(bǔ)貼需求約530億元，占比43％。而能源局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年風(fēng)電發(fā)電量為3057億度，光伏發(fā)電為1182億度，二者補(bǔ)貼金額幾乎相當(dāng)?shù)那闆r下，光伏發(fā)電量?jī)H約為風(fēng)電的三分之一。

此外，時(shí)璟麗還表示，預(yù)計(jì)2018年光伏所需補(bǔ)貼將超700億元，占總補(bǔ)貼資金的46％，將超過(guò)風(fēng)電和生物質(zhì)的補(bǔ)貼。

補(bǔ)貼缺口擴(kuò)大之際，5月31日，財(cái)政部、發(fā)改委、能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于2018光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》，這一通知要求2018年暫不安排普通光伏電站建設(shè)規(guī)模，安排1000萬(wàn)千瓦左右支持分布式光伏發(fā)展，支持光伏扶貧，推進(jìn)光伏發(fā)電領(lǐng)跑者基地建設(shè)，并將各類(lèi)資源區(qū)新投運(yùn)光伏電站補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)下調(diào)0.05元/千瓦時(shí)。此外，通知還表示，鼓勵(lì)各地根據(jù)各自實(shí)際出臺(tái)政策支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根據(jù)接網(wǎng)消納條件和相關(guān)要求自行安排各類(lèi)不需要國(guó)家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目。

這一通知被業(yè)內(nèi)稱(chēng)作“531新政”，其對(duì)光伏新建規(guī)模和價(jià)格的控制，引發(fā)了光伏業(yè)界的強(qiáng)烈反響，能源局為此專(zhuān)門(mén)與行業(yè)協(xié)會(huì)代表座談，并就文件出臺(tái)背景發(fā)文解讀。事實(shí)上，新政出臺(tái)并不能算突然。今年4月24日的國(guó)家能源局新聞發(fā)布會(huì)上，可再生能源司副司長(zhǎng)李創(chuàng)軍在介紹一季度可再生能源發(fā)展情況時(shí)，已經(jīng)重點(diǎn)對(duì)光伏“新政”的主要內(nèi)容有所吹風(fēng)，但并未引起業(yè)內(nèi)重視。

越來(lái)越大的補(bǔ)貼缺口無(wú)疑是調(diào)整的重要原因，有業(yè)內(nèi)人士提醒《財(cái)經(jīng)》記者，今年一季度，新增光伏裝機(jī)依然保持了高速增長(zhǎng)，從一季度形勢(shì)判斷，如果不去控制，缺口將越來(lái)越大。中電聯(lián)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，今年一季度，太陽(yáng)能新增裝機(jī)1136萬(wàn)千瓦，同比劇增742萬(wàn)千瓦，其中新增的大部分為分布式光伏電站。

光伏發(fā)電的平均利用小時(shí)數(shù)要低于風(fēng)電，但度電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高于風(fēng)電，這使得同樣規(guī)模的補(bǔ)貼，支持的發(fā)電量要顯著小于風(fēng)電。

光伏在過(guò)去的超高速增長(zhǎng)，事實(shí)上也側(cè)面反映了此前補(bǔ)貼退坡的速度與光伏建設(shè)成本下降的速度并不一致，光伏成本的下降要快于補(bǔ)貼退坡的速度?？稍偕茉此揪C合處副處長(zhǎng)李鵬曾在《中國(guó)能源報(bào)》上撰文表示，我們雖然建立了價(jià)格退坡機(jī)制，但是降多少合適？降多了產(chǎn)業(yè)受不了，降少了產(chǎn)業(yè)容易過(guò)熱，人為測(cè)算的價(jià)格無(wú)法精確地反映市場(chǎng)供需的變化。

“531新政”控制光伏補(bǔ)貼規(guī)模之后，面對(duì)不斷擴(kuò)大的補(bǔ)貼缺口，配額制與綠證交易結(jié)合，將是未來(lái)緩解財(cái)政壓力的另一途徑。

根據(jù)目前的征求意見(jiàn)稿，在確定了分省的可再生能源配額之后，達(dá)不到配額的市場(chǎng)主體需要通過(guò)購(gòu)買(mǎi)綠證來(lái)滿足監(jiān)管要求。而新能源企業(yè)在發(fā)電過(guò)程中，每交易結(jié)算1兆瓦時(shí)電量，可以獲得一個(gè)綠證，由國(guó)家可再生能源信息管理中心負(fù)責(zé)證書(shū)核發(fā)。

這一機(jī)制下，用電市場(chǎng)主體通過(guò)向新能源發(fā)電企業(yè)購(gòu)買(mǎi)綠證來(lái)滿足配額，對(duì)新能源發(fā)電企業(yè)而言，出售綠證可以帶來(lái)收益，這部分收益將作為補(bǔ)貼來(lái)源的一部分，并且也可以盡快結(jié)算，一方面緩解了財(cái)政補(bǔ)貼的壓力，另一方面也可以帶來(lái)更好的現(xiàn)金流。