劉毅軍：對(duì)于完善中國(guó)居民用氣價(jià)格機(jī)制的思考

以2004年底西氣東輸一線工程全線正式商業(yè)運(yùn)營(yíng)為標(biāo)志，中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)入了快速發(fā)展階段。根據(jù)天然氣資源勘探開發(fā)程度、天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施完善情況、天然氣市場(chǎng)發(fā)育情況等信息推斷，該階段會(huì)再持續(xù)10年左右。期間，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)會(huì)經(jīng)歷劇烈的變化，天然氣價(jià)格形成機(jī)制也會(huì)不斷演變。為發(fā)揮價(jià)格在資源配置中的作用，從2013年6月起，中國(guó)將居民用氣價(jià)格單獨(dú)處理，轉(zhuǎn)而集中加快推進(jìn)非居民用氣價(jià)格的市場(chǎng)化，但在推進(jìn)過(guò)程中也暴露出了不少的矛盾。2017年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，提出進(jìn)一步完善居民用氣定價(jià)機(jī)制；2017年11月，中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家發(fā)改委）頒布了《關(guān)于全面深化價(jià)格機(jī)制改革的意見》，再次明確了要完善居民用氣價(jià)格機(jī)制。為此，筆者對(duì)中國(guó)居民用氣價(jià)格機(jī)制進(jìn)行梳理并提出完善對(duì)策。

1 中國(guó)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制的改革歷程

天然氣價(jià)格市場(chǎng)化是指天然氣價(jià)格由市場(chǎng)力量自身作用而形成，目的在于充分發(fā)揮價(jià)格在資源配置中的作用。按照價(jià)格的形成機(jī)制、價(jià)格的作用力度、價(jià)格的作用范圍、政府干什么、價(jià)格的相關(guān)性（市場(chǎng)統(tǒng)一性、開放度）等指標(biāo)，可以將其劃分為3個(gè)階段：初級(jí)階段、中級(jí)階段和高級(jí)階段。初級(jí)階段主要指政府開始放松對(duì)天然氣價(jià)格的管制，嘗試發(fā)揮價(jià)格的作用；到了高級(jí)階段，天然氣價(jià)格由競(jìng)爭(zhēng)型產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)形成，特別是天然氣交易中心將發(fā)揮關(guān)鍵作用，其中天然氣定價(jià)中心[5]則是最高級(jí)形式。

1.1天然氣價(jià)格市場(chǎng)化的初級(jí)階段

天然氣產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)入快速發(fā)展階段前，天然氣價(jià)格市場(chǎng)化處于初級(jí)階段，其特征表現(xiàn)如下：

（1）天然氣產(chǎn)業(yè)鏈引入階段（1956—1997年）。此間，相關(guān)部門主要對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的井口價(jià)格進(jìn)行規(guī)制，并強(qiáng)化以市場(chǎng)信號(hào)引導(dǎo)生產(chǎn)商的決策。其中，1987年對(duì)井口價(jià)格推行了計(jì)劃內(nèi)、外“雙軌制”的價(jià)格機(jī)制；1992年針對(duì)不同用戶推行的分類定價(jià)，在當(dāng)時(shí)則是價(jià)格市場(chǎng)化的舉措；1997年對(duì)老的管線運(yùn)輸按里程收費(fèi)，開始探索對(duì)管道價(jià)格規(guī)制的方法。

（2）向天然氣產(chǎn)業(yè)鏈快速發(fā)展過(guò)渡期（1997—2004年）。此間，相關(guān)部門對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)制重點(diǎn)由出廠價(jià)格轉(zhuǎn)向管輸價(jià)格。1997年在陜京一線開始實(shí)行輸氣管道運(yùn)價(jià)“新線新價(jià)、一線一價(jià)”政策。此時(shí)，地方政府對(duì)配氣終端氣價(jià)進(jìn)行直接管制，而不是僅對(duì)城市配氣費(fèi)用（價(jià)格）進(jìn)行管制。

1.2天然氣價(jià)格市場(chǎng)化的中級(jí)階段（上）——政府模擬市場(chǎng)

天然氣產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)入快速發(fā)展階段后，天然氣價(jià)格市場(chǎng)化處于中級(jí)階段。從2005年底開始，中國(guó)明確要全面推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化，中國(guó)天然氣價(jià)格形成機(jī)制主要經(jīng)歷了從出廠環(huán)節(jié)建立“理想起步價(jià)”到省級(jí)門站環(huán)節(jié)建立“理想起步價(jià)”，推動(dòng)了價(jià)格形成機(jī)制改革的進(jìn)程。其特征[6]表現(xiàn)如下：

（1）從出廠環(huán)節(jié)建立“理想起步價(jià)”，推進(jìn)價(jià)格形成機(jī)制改革。2005年12月23日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)出通知，提出了改革中國(guó)天然氣出廠價(jià)格形成機(jī)制的設(shè)計(jì)。這一設(shè)計(jì)至關(guān)重要，它開啟了從出廠環(huán)節(jié)逐步提高天然氣價(jià)格，建立“理想起步價(jià)”，進(jìn)而謀求與可替代能源價(jià)格掛鉤聯(lián)動(dòng)，其改革設(shè)計(jì)的基調(diào)是政府模擬市場(chǎng)。此后，由于預(yù)期天然氣價(jià)格將不斷上漲，在用氣端，很多地方政府開始探索天然氣銷售價(jià)格與天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上、中游價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，其中又以居民用氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立最為敏感和復(fù)雜。

（2）對(duì)出廠環(huán)節(jié)建立“理想起步價(jià)”的堅(jiān)持。2008年以后，天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革備受關(guān)注，經(jīng)過(guò)一年多的激烈爭(zhēng)論和等待，國(guó)家發(fā)改委在2010年5月31日發(fā)出通知[8]，其核心仍是提高國(guó)產(chǎn)陸上天然氣出廠基準(zhǔn)價(jià)格；將2005年底起實(shí)行的一、二檔出廠基準(zhǔn)價(jià)格加權(quán)并軌，取消價(jià)格“雙軌制”。這總體上堅(jiān)持了走天然氣出廠價(jià)格最終通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的目標(biāo)軌跡。這次提價(jià)幅度較大，國(guó)產(chǎn)陸上天然氣出廠基準(zhǔn)價(jià)格由925元/103m3提高到1155元/103m3，提價(jià)幅度為24.9%。通知提出：研究推行差別氣價(jià)政策，用氣量季節(jié)差、峰谷差較大的城市，可以研究推行天然氣季節(jié)性差價(jià)、峰谷差價(jià)和可中斷氣價(jià)等差別氣價(jià)政策。部分地區(qū)也開始進(jìn)行差別氣價(jià)政策的探索，如遼寧省沈陽(yáng)市從2010年11月1日起，在冬季氣源緊張時(shí)，對(duì)工商業(yè)用天然氣價(jià)格可采取上浮20%的臨時(shí)調(diào)控措施。2006年起，對(duì)天然氣出廠基準(zhǔn)價(jià)格逐步提高的宣示及實(shí)施，激發(fā)了地方政府建立下游與上、中游價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，2010年7月國(guó)家發(fā)改委辦公廳還發(fā)文推動(dòng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立。

（3）省級(jí)門站環(huán)節(jié)建立“理想起步價(jià)”的試點(diǎn)。2011年底，國(guó)家發(fā)改委在廣東省和廣西壯族自治區(qū)進(jìn)行天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革試點(diǎn)，按“市場(chǎng)凈回值”方法確定天然氣最高門站價(jià)格，并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，同時(shí)放開頁(yè)巖氣、煤層氣、煤制氣等非常規(guī)天然氣出廠價(jià)格，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。較之于以前，此次改革的重大變化在于：①天然氣價(jià)格管理由出廠環(huán)節(jié)調(diào)整為省級(jí)門站環(huán)節(jié)，實(shí)行最高上限價(jià)格管理；②選取上海市場(chǎng)（中心市場(chǎng)）作為計(jì)價(jià)基準(zhǔn)點(diǎn)，建立中心市場(chǎng)門站價(jià)格與可替代能源價(jià)格掛鉤機(jī)制；③可替代能源品種改為燃料油和液化石油氣（LPG），權(quán)重分別為60%和40%；④以中心市場(chǎng)天然氣門站價(jià)格為基礎(chǔ)，考慮天然氣市場(chǎng)資源主體流向和管輸費(fèi)用，并兼顧廣東和廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，以此來(lái)確定兩?。▍^(qū)）的天然氣門站價(jià)格。

（4）省級(jí)門站環(huán)節(jié)建立“理想起步價(jià)”制度的推出及推進(jìn)。2013年6月28日國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于調(diào)整天然氣價(jià)格的通知》，其要點(diǎn)在于：①針對(duì)國(guó)產(chǎn)陸上天然氣、進(jìn)口管道天然氣，將廣東、廣西試點(diǎn)的天然氣價(jià)格管理由出廠環(huán)節(jié)調(diào)整為門站環(huán)節(jié)的辦法推向全國(guó)。②推出區(qū)分存量氣和增量氣的價(jià)格調(diào)整方案，增量氣門站價(jià)格按照廣東、廣西試點(diǎn)方案中的計(jì)價(jià)辦法，一步調(diào)整到2012年下半年以來(lái)可替代能源價(jià)格85%的水平，并不再按用途進(jìn)行分類；存量氣門站價(jià)格適當(dāng)提高；存量氣價(jià)格分步調(diào)整，力爭(zhēng)“十二五”末調(diào)整到位。③頁(yè)巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價(jià)格，以及液化天然氣氣源價(jià)格放開，由供需雙方協(xié)商確定，需進(jìn)入長(zhǎng)輸管道混合輸送并一起銷售的，執(zhí)行統(tǒng)一門站價(jià)格；進(jìn)入長(zhǎng)輸管道混合輸送但單獨(dú)銷售的，氣源價(jià)格由供需雙方協(xié)商確定，并向管道運(yùn)輸企業(yè)支付運(yùn)輸費(fèi)用。④居民用氣價(jià)格不作調(diào)整。2014年8月10日，國(guó)家發(fā)改委再次宣布將非居民用存量氣最高門站價(jià)格提高400元/103m3；與之前不同，本次化肥用氣調(diào)價(jià)措施暫緩出臺(tái)。2015年2月28日，借助于2014年下半年國(guó)際油價(jià)大幅下降、短期反彈乏力的有利時(shí)機(jī)，國(guó)家發(fā)改委第三次宣布，增量氣最高門站價(jià)格降低440元/103m3，存量氣最高門站價(jià)格提高40元/103m3（廣東、廣西、海南、重慶、四川按與全國(guó)銜接的原則安排），按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)價(jià)格并軌；同時(shí)，放開天然氣直供用戶（化肥企業(yè)除外）用氣門站價(jià)格，由供需雙方協(xié)商定價(jià)，進(jìn)行市場(chǎng)化改革試點(diǎn)；化肥用氣不區(qū)分存量氣和增量氣，價(jià)格在現(xiàn)行存量氣價(jià)格基礎(chǔ)上適當(dāng)提高，提價(jià)幅度最高不超過(guò)200元/103m3。

經(jīng)過(guò)近10年的努力，在省級(jí)門站環(huán)節(jié)非居民用氣暫時(shí)建立了天然氣的“理想起步價(jià)”，在替代能源的選擇上，采用了更有利于天然氣生產(chǎn)商的方案，整個(gè)改革的基調(diào)是政府模擬市場(chǎng)。同時(shí)，放開了頁(yè)巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價(jià)格，液化天然氣氣源價(jià)格，以及天然氣直供用戶（化肥企業(yè)除外）用氣門站價(jià)格，由供需雙方協(xié)商確定。

1.3天然氣價(jià)格市場(chǎng)化的中級(jí)階段（下）——力圖快速放開氣源價(jià)格和銷售價(jià)格

（1）謀劃快速放開氣源價(jià)格和銷售價(jià)格。2013年11月15日發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，透露出以天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革（又稱體制改革）推動(dòng)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化走向的跡象，提出根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)天然氣價(jià)格改革，放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格，政府定價(jià)范圍主要限定在網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)。特別是2015年3月，《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》的發(fā)布，推動(dòng)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革和加快天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革的信號(hào)更加明確。2015年10月15日發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》明確指出：“2017年，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價(jià)格基本放開，政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)”“盡快全面理順天然氣價(jià)格，加快放開天然氣氣源和銷售價(jià)格”。鑒于實(shí)踐中的困難，將“深化非居民用天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革，適時(shí)放開氣源價(jià)格和銷售價(jià)格，完善居民用氣價(jià)格機(jī)制”的時(shí)限延遲到了2020年。

（2）加快放開氣源價(jià)格和銷售價(jià)格步驟。為實(shí)現(xiàn)放開氣源價(jià)格和銷售價(jià)格，政府價(jià)格管理部門加快了推進(jìn)步驟：2015年11月18日，國(guó)家發(fā)改委通知提出：非居民用氣最高門站價(jià)格降低700元/103m3；將非居民用氣由最高門站價(jià)格管理改為基準(zhǔn)門站價(jià)格管理；降低后的最高門站價(jià)格水平作為基準(zhǔn)門站價(jià)格，供需雙方可以基準(zhǔn)門站價(jià)格為基礎(chǔ)，在上浮20%、下浮不限的范圍內(nèi)協(xié)商確定具體門站價(jià)格。2016年和2017年，政府價(jià)格管理部門出臺(tái)了一系列政策，以加快天然氣產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)格改革的步伐。上海石油天然氣交易中心經(jīng)過(guò)試運(yùn)行，已于2016年11月26日正式運(yùn)行；重慶石油天然氣交易中心也在準(zhǔn)備試運(yùn)行。另外，所有進(jìn)入上海、重慶石油天然氣交易中心等交易平臺(tái)公開交易的天然氣價(jià)格均由市場(chǎng)形成。

2 中國(guó)居民用氣價(jià)格機(jī)制的形成歷程

2.1民用氣價(jià)格調(diào)整及聯(lián)動(dòng)機(jī)制建立的艱難歷程

從2005年底開始，中國(guó)明確提出要全面推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化，至2010年底，陸上天然氣出廠價(jià)格涉及民用氣的調(diào)整已達(dá)兩次。受此影響，對(duì)出廠基準(zhǔn)價(jià)格逐步提高的宣示及實(shí)施，激發(fā)了地方政府建立下游民用氣價(jià)格與上、中游價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，2010年7月國(guó)家發(fā)改委辦公廳還發(fā)文推動(dòng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立。以北京市為例，對(duì)2005年天然氣上游價(jià)格的上漲，直到2016年底才走完價(jià)格聽證程序，2007年4月1日起，才實(shí)施上調(diào)民用天然氣銷售價(jià)格，并建立天然氣上下游價(jià)格調(diào)整聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但這一聯(lián)動(dòng)機(jī)制并沒有真正被執(zhí)行。對(duì)2010年天然氣上游價(jià)格的上漲，北京市是2010年10月底通過(guò)重新召開價(jià)格聽證會(huì)，2012年12月1日才再次調(diào)整民用天然氣銷售價(jià)格[28]。就聯(lián)動(dòng)機(jī)制而言，中國(guó)內(nèi)地比較主動(dòng)的城市為成都，2006年2月21日“成都市居民生活用氣價(jià)格調(diào)整申請(qǐng)方案聽證會(huì)”通過(guò)的“建立成都天然氣順價(jià)調(diào)整機(jī)制”，成都市物價(jià)局2008年制定了《居民生活用氣銷售價(jià)格順調(diào)工作試行辦法》，價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制啟動(dòng)及時(shí)、規(guī)范，但仍然缺乏明確的聯(lián)動(dòng)公式。

居民用氣價(jià)格調(diào)整落實(shí)比較困難的城市是長(zhǎng)春，2010年11月16日已發(fā)出公告，擬于當(dāng)年12月下旬舉行上調(diào)民用燃?xì)鈨r(jià)格聽證會(huì)，受國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人“保持天然氣價(jià)格穩(wěn)定”，以及國(guó)家發(fā)改委電報(bào)要求暫時(shí)凍結(jié)天然氣等調(diào)價(jià)方案出臺(tái)的影響，只能再尋時(shí)機(jī)。再等到窗口期，2013年2月25日才開完聽證會(huì)，等走完審批程序，正好趕上國(guó)家發(fā)改委對(duì)“4月起我國(guó)天然氣價(jià)格將大幅上漲”辟謠表態(tài)。如呼應(yīng)國(guó)家發(fā)改委的表態(tài)，則可能使打開的調(diào)價(jià)窗口期再次關(guān)閉，而長(zhǎng)春市2元/m3的民用天然氣價(jià)格自1996年確定后一直未變，長(zhǎng)春市政府頂住壓力，于2013年3月1日宣布，從4月1日起上調(diào)民用天然氣價(jià)格。其中在聽證方案中并未出現(xiàn)民用氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

還有在聽證方案中試圖建立民用氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但在價(jià)格聽證環(huán)節(jié)被否決，如寧夏回族自治區(qū)2012年4月20日在銀川組織召開了全區(qū)民用天然氣價(jià)格調(diào)整聽證會(huì)，結(jié)果被認(rèn)為建立上下游聯(lián)動(dòng)機(jī)制時(shí)機(jī)不成熟，部分與會(huì)者對(duì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制提出了異議，提出將來(lái)再調(diào)整民用天然氣價(jià)格還應(yīng)召開聽證會(huì)。由此說(shuō)明當(dāng)時(shí)建立此機(jī)制尚未達(dá)成共識(shí)。

從民用氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立歷程可以看出，天然氣上游價(jià)格的上漲是居民用氣價(jià)格調(diào)整和建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制最關(guān)鍵的動(dòng)因，由于各地情況差異巨大、涉及地方治權(quán)，其中制約因素眾多、進(jìn)展緩慢，價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立不平衡，具體機(jī)制細(xì)節(jié)差異較大，已建的制度呈現(xiàn)多樣性、不規(guī)范、執(zhí)行有條件、甚至拖延不執(zhí)行等。即便是如此，陸續(xù)建立起來(lái)的民用氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制接下來(lái)又重回“冷宮”。

2.2居民用氣階梯價(jià)格制度

隨著天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革的深入，2011年后，為突破居民用氣提價(jià)難題，政府開始探索居民用氣階梯定價(jià)辦法，2012年開始加快探索步伐。從省一級(jí)看，當(dāng)時(shí)主要有3種做法：第一種，在省一級(jí)范圍試圖整體推進(jìn)，制定全省統(tǒng)一的試行指導(dǎo)意見，各地分別聽證后實(shí)施，以河南、湖南省為代表，前者于2011年12月10日起開始試行；第二種，在省一級(jí)范圍有試行的整體安排，但無(wú)統(tǒng)一指導(dǎo)意見，選擇重點(diǎn)地區(qū)優(yōu)先試行，各地分別制定自己的方案，以江蘇省為代表，2012年8月起在主要地區(qū)陸續(xù)開始對(duì)各自方案召開聽證會(huì)；第三種，在省一級(jí)范圍沒有試行的整體安排，由省內(nèi)各地根據(jù)自身情況，自愿推進(jìn)，以四川省都江堰市、湖北省武漢市為代表，前者于2012年3月1日起開始試行。從居民用氣階梯價(jià)格制度看，在中國(guó)北方，用氣的一個(gè)“大頭”是采暖。用相對(duì)低價(jià)的煤炭供暖是北方長(zhǎng)期形成的習(xí)慣，與福利是連在一起的，現(xiàn)在突然讓居民用貴一些的天然氣，并且采暖費(fèi)用還得按階梯算，北方的居民很難接受，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)北方幾乎都沒有推行階梯氣價(jià)；而在中國(guó)南方，采暖季節(jié)較短，天然氣供暖需求主要集中在追求較舒適生活的家庭，這些家庭較容易通過(guò)用氣量被區(qū)分出來(lái)，承受能力也相對(duì)較高，能承擔(dān)氣價(jià)上漲帶來(lái)的成本，關(guān)鍵是對(duì)采暖沒有形成是普遍享有的“福利”觀念，而是把燃?xì)獠膳暈橐环N新增加的高消費(fèi)項(xiàng)。因此推行階梯氣價(jià)南方較北方要更順利。居民用氣階梯價(jià)格制度的推行必須照顧到上述地區(qū)差異。

因?yàn)樯鲜龅莫?dú)特原因等，晚于居民用電、用水的全國(guó)性天然氣階梯價(jià)格制度指導(dǎo)意見，國(guó)家發(fā)改委直到2014年3月20日才推出?！蛾P(guān)于建立健全居民生活用氣階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見》中的前3項(xiàng)內(nèi)容為：①按照滿足不同用氣需求，將居民用氣量分為三檔。②各檔氣量?jī)r(jià)格實(shí)行超額累進(jìn)加價(jià)，其中：第一檔氣價(jià)，按照基本補(bǔ)償供氣成本的原則確定，并在一定時(shí)期內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定；第二檔氣價(jià)，按照合理補(bǔ)償成本、取得合理收益的原則制定，價(jià)格水平原則上與第一檔氣保持1.2倍左右的比價(jià)；第三檔氣價(jià)，按照充分體現(xiàn)天然氣資源稀缺程度、抑制過(guò)度消費(fèi)的原則制定，價(jià)格水平原則上與第一檔氣保持1.5倍左右的比價(jià)。③各地可結(jié)合當(dāng)?shù)貧夂?、采暖用氣需求等?shí)際情況，單獨(dú)制定獨(dú)立采暖用氣階梯價(jià)格制度，也可綜合考慮采暖用氣和非采暖用氣情況，將獨(dú)立采暖用氣納入統(tǒng)一階梯價(jià)格制度。按照統(tǒng)一部署，2015年底前所有已通氣城市均應(yīng)建立起居民生活用氣階梯價(jià)格制度。今后凡制定或調(diào)整居民用氣銷售價(jià)格的城市，要同步建立起階梯價(jià)格制度；已實(shí)行階梯氣價(jià)的城市，則要根據(jù)本指導(dǎo)意見進(jìn)一步完善相關(guān)政策。

3 中國(guó)居民用氣價(jià)格機(jī)制存在的問(wèn)題

3.1只是高氣價(jià)、高漲價(jià)等預(yù)期的過(guò)渡制度，缺乏后續(xù)安排，出現(xiàn)新的“雙軌制”

從國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，推行階梯價(jià)格的目的，是當(dāng)短期內(nèi)能源價(jià)格大幅上漲時(shí)，最大限度地化解上漲對(duì)使用者帶來(lái)的影響。2013年3月，由于天然氣將提價(jià)的消息走漏，曾引發(fā)全國(guó)多地居民排隊(duì)搶購(gòu)天然氣的現(xiàn)象。同年6月中國(guó)政府決定加快推進(jìn)天然氣與替代能源的合理比價(jià)關(guān)系時(shí)，當(dāng)時(shí)正處于高油價(jià)期，從油氣比價(jià)關(guān)系看，天然氣價(jià)格在中國(guó)國(guó)內(nèi)的用戶端每立方米至少要上調(diào)1元人民幣，這還沒包括居民用氣的配氣和調(diào)峰費(fèi)用。為此，將非居民用氣與居民用氣價(jià)格加以區(qū)分，對(duì)居民用氣價(jià)格不做調(diào)整。以存量氣為例，連續(xù)3年上調(diào)氣價(jià)，當(dāng)2015年2月決定實(shí)現(xiàn)存量氣與增量氣價(jià)格并軌，在省級(jí)門站環(huán)節(jié)建立“理想起步價(jià)”時(shí)，使得原本就存在的對(duì)居民用氣價(jià)格的“交叉補(bǔ)貼”問(wèn)題異常突出。根據(jù)測(cè)算，美國(guó)居民氣價(jià)與工業(yè)氣價(jià)的比值，隨著季節(jié)的變化，比值在1.2～5.0之間波動(dòng)，2010年前均值為2.0，2010年后均值上升為3.0（圖1）；而中國(guó)當(dāng)時(shí)主要城市的居民氣價(jià)與工業(yè)氣價(jià)的比值在0.66～0.71。也就是說(shuō)，消滅了非居民用氣價(jià)格的“雙軌制”，卻出現(xiàn)了非居民用氣與居民用氣價(jià)格的“雙軌制”。

中國(guó)就是在這樣一個(gè)“雙軌制”條件下，推動(dòng)建立起居民用氣階梯價(jià)格制度的。以一檔氣為例，要求氣價(jià)按照基本補(bǔ)償供氣成本的原則確定，并在一定時(shí)期內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定。可以說(shuō)，按照指導(dǎo)意見建立的居民用氣階梯價(jià)格制度包含著明顯的過(guò)渡特征。即使如此，也是在國(guó)務(wù)院的督辦下，居民用氣階梯價(jià)格制度才勉強(qiáng)在全國(guó)建立起來(lái)，以山東省聊城市為例，2015年10月20日就召開了居民階梯氣價(jià)聽證會(huì)，2016年12月30日才下發(fā)通知，于2017年1月1日起執(zhí)行居民用氣階梯價(jià)格制度。

3.2各地民用氣階梯定價(jià)落地制度難以適應(yīng)氣價(jià)市場(chǎng)化

從各地民用氣階梯定價(jià)落地制度來(lái)看，以長(zhǎng)春、天津、北京市為例，執(zhí)行居民階梯氣價(jià)時(shí)間依次為：2016年2月1日、2015年11月1日、2016年1月1日，其相關(guān)情況如表1～3所示：

從上述3地的情況可以看出，一檔氣的一般生活用氣部分的每戶年用氣量最高可達(dá)300m3，北京市甚至高達(dá)350m3；家庭人口多，氣量可以再按人增加；對(duì)壁掛爐自采暖用氣，每戶年用氣量額外再增加。以長(zhǎng)春市為例，95%以上的居民家庭用氣不增加支出，高于國(guó)家指導(dǎo)意見的要求。3地的一檔氣價(jià)格，長(zhǎng)春市執(zhí)行的是2013年3月時(shí)調(diào)整的價(jià)格，天津市執(zhí)行的是2013年10月時(shí)調(diào)整的價(jià)格，北京市執(zhí)行的是2012年12月時(shí)調(diào)整價(jià)格。實(shí)際上，那次價(jià)格調(diào)整均與2010年5月上游價(jià)格的上調(diào)有關(guān)，盡管跟進(jìn)調(diào)整時(shí)間滯后，但都跟進(jìn)了。也就是說(shuō)居民用氣價(jià)格，一檔氣量范圍內(nèi)的價(jià)格2012年或2013年后未再調(diào)整過(guò)。這與近幾年，特別是2014年下半年以來(lái)，國(guó)際油氣能源市場(chǎng)的劇烈變化是嚴(yán)重脫節(jié)的。從3地民用氣階梯定價(jià)落地制度看，這實(shí)際上是居民用氣價(jià)格長(zhǎng)期不動(dòng)的方案。出現(xiàn)這一情況的原因還在于，中央政府執(zhí)行非居民用氣與居民用氣價(jià)格的“雙軌制”，對(duì)居民用氣價(jià)格未再作任何調(diào)整。

從3地民用氣階梯定價(jià)落地制度看，針對(duì)階梯定價(jià)制度，只有北京市建立了居民生活用氣上、下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，長(zhǎng)春市和天津市根本沒有建立居民生活用氣上、下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)今后上游價(jià)格變化，缺乏價(jià)格聯(lián)動(dòng)傳導(dǎo)機(jī)制。而且北京市建立的是居民各檔用氣價(jià)格統(tǒng)一按照調(diào)整額調(diào)整的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，遇有價(jià)格上調(diào)時(shí)，實(shí)際上將縮小各階梯的級(jí)差比例。

上述問(wèn)題的存在說(shuō)明：各地民用氣階梯定價(jià)落地制度難以適應(yīng)氣價(jià)市場(chǎng)化的要求，天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革仍然任重道遠(yuǎn)。

3.3居民用氣的上游價(jià)格已多年未調(diào)整，有可能引發(fā)多重矛盾疊加爆發(fā)

目前，居民用氣部分約占天然氣下游市場(chǎng)份額的20%，大部分門站環(huán)節(jié)的價(jià)格從2010年上調(diào)后就一直沒有變化過(guò)；主要是2014年后，由地方政府通過(guò)價(jià)格聽證程序，建立居民生活用氣階梯價(jià)格制度，確定了終端居民用氣價(jià)格水平，其中一檔氣價(jià)格基本上是根據(jù)2010年上游價(jià)格調(diào)整后的水平確定，此后一直沒有變化。當(dāng)然，對(duì)新增用氣城市居民用氣門站價(jià)格按該?。▍^(qū)、市）調(diào)整后的（存量氣）門站價(jià)格政策執(zhí)行，一檔氣價(jià)格相對(duì)稍高。在民用氣階梯定價(jià)制度落地過(guò)程中，整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制已經(jīng)受到嚴(yán)重沖擊、甚至破壞。另一方面，近年天然氣價(jià)格市場(chǎng)化的改革步伐明顯加快，居民用氣與非居民用氣價(jià)格機(jī)制的“雙軌制”負(fù)面影響越來(lái)越大；特別是隨著國(guó)際油氣價(jià)格的回升（圖2），“交叉補(bǔ)貼”重新突出，居民用氣不承擔(dān)“調(diào)峰費(fèi)用”，用戶“交叉補(bǔ)貼”和地區(qū)“交叉補(bǔ)貼”將惡化，嚴(yán)重扭曲資源配置。

隨著國(guó)際油價(jià)的變化，天然氣在能源間的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力是不斷變化的。從圖3可以看出，長(zhǎng)期看，盡管2013年以來(lái)天然氣價(jià)格有所回落，但美國(guó)天然氣在能源間的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力比以往歷史上卻有大幅度的提升，而歐洲和日本則變化不大；短期看，低油價(jià)時(shí)，天然氣價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力減弱，高油價(jià)時(shí)則相反。同期的中國(guó)從2013年以來(lái)，曾連續(xù)3年提高（存量）天然氣價(jià)格，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展減速換擋，天然氣價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力更是大幅度下降。現(xiàn)在，油價(jià)開始企穩(wěn)回升，經(jīng)濟(jì)發(fā)展向好，2017年全國(guó)天然氣需求量增速重回兩位數(shù)（華北地區(qū)超過(guò)20%），而居民用氣和“煤改氣”數(shù)量的持續(xù)增加，使得民生用氣需求量急速擴(kuò)大，“交叉補(bǔ)貼”“調(diào)峰費(fèi)用”持續(xù)外溢，導(dǎo)致工業(yè)、發(fā)電等非居民用戶的天然氣價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力下降，引發(fā)深層用氣結(jié)構(gòu)性矛盾，影響了天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的可持續(xù)發(fā)展。