光伏短期政策調(diào)整將帶來(lái)哪些長(zhǎng)期影響？

:光伏政策的調(diào)整對(duì)于全社會(huì)意味著什么？希望有更加透明的討論，更加透明的政策制定與實(shí)施過(guò)程。

6月1日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家能源局三部委聯(lián)合發(fā)布《2018年光伏發(fā)電有關(guān)調(diào)整的通知》，對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的價(jià)格手段與規(guī)?？刂普哌M(jìn)行了調(diào)整。

該通知做出的調(diào)整，在行業(yè)看來(lái)，程度是巨大的。這一通知，引發(fā)了社會(huì)各界基于各種視角的討論，也是光伏上市公司股價(jià)異常下跌的一個(gè)誘因。

這些討論特別包括：政策的出臺(tái)與執(zhí)行同時(shí)進(jìn)行，是否符合操作性合理原則？該不該補(bǔ)貼光伏？補(bǔ)貼的正當(dāng)性與程度是否合適？不補(bǔ)貼是否合理？光伏產(chǎn)業(yè)，特別是設(shè)備廠商，是否能夠經(jīng)受這一調(diào)整？未來(lái)的補(bǔ)貼持續(xù)退坡，所謂的“平價(jià)上網(wǎng)”項(xiàng)目需要何種條件？對(duì)于分布式光伏，所謂的配電網(wǎng)內(nèi)市場(chǎng)化交易的過(guò)網(wǎng)費(fèi)如何核定是合理的？大企業(yè)小企業(yè)是否加速行業(yè)整合？

這些問(wèn)題涉及到了政策視角與視政策環(huán)境為給定的企業(yè)視角，有的時(shí)候二者混雜在一起。本文擬在這些討論的基礎(chǔ)上，從政策的視角來(lái)談?wù)勥@種政策變化帶給全社會(huì)（而不單單是光伏產(chǎn)業(yè)）的長(zhǎng)期（比如3-5年乃至更長(zhǎng)）影響，以及其中幾個(gè)可能的關(guān)鍵變量，也包括電網(wǎng)潛在的重要角色。

政策是否調(diào)整須基于公共利益而不是基于光伏行業(yè)可能的影響

這次政策調(diào)整，從目前得到的信息來(lái)看，主要在于政府補(bǔ)貼資金的缺口。不高于2分/度的可再生補(bǔ)貼強(qiáng)度，儼然已經(jīng)成為一個(gè)政治性的目標(biāo)。其背后的邏輯似乎是之前的所有政府性電價(jià)附加補(bǔ)貼，包括三峽、脫硫脫硝等，都基本在這一水平。

事實(shí)上，公共政策視角的討論，從來(lái)不應(yīng)該基于其分布式影響而展開(kāi)。光伏政策的討論上，我們又發(fā)現(xiàn)了很多對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的道德指責(zé)，比如“都享受了這么多年補(bǔ)貼了，不該區(qū)別對(duì)待”；“光伏行業(yè)發(fā)展取得了巨大成績(jī)，需要反映政策出臺(tái)對(duì)行業(yè)、企業(yè)及資本市場(chǎng)帶來(lái)的影響”。這些都沖散了這一問(wèn)題的關(guān)鍵：政策調(diào)整對(duì)于全社會(huì)意味著什么？

如果調(diào)整對(duì)全社會(huì)有益，那么即使“光伏產(chǎn)業(yè)躺著中槍”，那也是第二步的問(wèn)題；如果維持穩(wěn)定足額的補(bǔ)貼裝機(jī)規(guī)模對(duì)全社會(huì)有益，那么光伏搭個(gè)便車受益，成為高利潤(rùn)新興產(chǎn)業(yè)，那也無(wú)可非議。

政策調(diào)整是否具有正的公共利益需要進(jìn)一步分析

這一政策調(diào)整是否對(duì)全社會(huì)有益，這不是一個(gè)容易回答的問(wèn)題。因?yàn)檫@種調(diào)整有正的社會(huì)收益，也有負(fù)的社會(huì)收益。最后的結(jié)果往往是不確定的，特別是這些因素：

因?yàn)檎哒{(diào)整，光伏行業(yè)是否會(huì)經(jīng)歷“創(chuàng)造性的毀滅”，內(nèi)生出更低的成本與更高的競(jìng)爭(zhēng)力？沒(méi)有裝機(jī)量的積累，是否屬于緣木求魚(yú)？

是否光伏行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)急劇上升，引發(fā)融資成本與收益率（因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)）要求的提升，從而進(jìn)一步惡化成本情況，喪失發(fā)展的動(dòng)能？

這種政策調(diào)整，跟其他政策互動(dòng)，比如分布式光伏市場(chǎng)化交易，是否催生了新的市場(chǎng)與商業(yè)模式，有力地提速了能源轉(zhuǎn)型，還是本質(zhì)上摧毀了既有產(chǎn)業(yè)的盈利模式，陷入了死鎖？

在分布式發(fā)展中處于重要地位的電網(wǎng)，在這一討論中缺位了。電網(wǎng)“保證消納”的要求是過(guò)分了，還是利用率的保障？

未來(lái)幾年風(fēng)光裝機(jī)量是不受影響，還是出現(xiàn)了大幅度的停頓？未來(lái)的政策是否會(huì)有一定的回調(diào)，從而對(duì)市場(chǎng)與行業(yè)形成安撫？

這些問(wèn)題，都是從政策視角需要密切關(guān)注、研究模擬并及時(shí)討論的。我們將在這些方面繼續(xù)跟進(jìn)。以下，我們通過(guò)三個(gè)情景對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行可能的展望。

情景一：光伏行業(yè)的發(fā)展絲毫不受影響，無(wú)補(bǔ)貼項(xiàng)目極大提速，新的商業(yè)模式愈加具有競(jìng)爭(zhēng)力，電網(wǎng)輸電成本愈加難以回收，我國(guó)吹響了電網(wǎng)“死亡螺旋”開(kāi)始的號(hào)角。

必須承認(rèn)，過(guò)去管制的標(biāo)桿電價(jià)體系無(wú)法跟上實(shí)際的風(fēng)電光伏的成本變化動(dòng)態(tài)，有些時(shí)候存在著過(guò)度激勵(lì)。但是，這種調(diào)整是否屬于超調(diào)，無(wú)疑是仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智。

這種情景下，光伏行業(yè)不受補(bǔ)貼強(qiáng)度下跌影響，維持過(guò)去5年超過(guò)30%的高增長(zhǎng)。同時(shí)，新的額外配套政策極大地降低了光伏行業(yè)的其他成本，特別是電網(wǎng)輸電費(fèi)、土地費(fèi)用等。無(wú)補(bǔ)貼項(xiàng)目極大提速，基于自我平衡的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”、“點(diǎn)對(duì)增量配電網(wǎng)”等交易層面的安排，極大的降低了過(guò)網(wǎng)費(fèi)水平，并且規(guī)避了輸電費(fèi)。

分布式光伏市場(chǎng)交易，將極大挑戰(zhàn)目前的電網(wǎng)、特別是輸電網(wǎng)的基于度電商品的定價(jià)模式。系統(tǒng)總體的穩(wěn)定與平衡是全體用電者的福利，是一種社會(huì)公共品。但是，所謂分布式光伏市場(chǎng)化交易，將免除輸電網(wǎng)端的成本分?jǐn)?。所以，每推進(jìn)一份，那么承擔(dān)大的輸電成本回收的用戶將少一份，剩余用戶的負(fù)擔(dān)將增加一份。

例如，目前的用戶所繳納的電費(fèi)（比如0.6元/kWh），其中至少一半是輸配電成本與稅費(fèi)（0.3元/kWh），即使考慮到分布式交易也不會(huì)豁免稅費(fèi)（稅費(fèi)是從價(jià)稅，稅基越大稅越多），那么其規(guī)避的輸電網(wǎng)成本也將在0.1元以上。那么，每發(fā)展1MW的光伏市場(chǎng)化交易(比如年小時(shí)數(shù)1200小時(shí))，意味著其他用戶的負(fù)擔(dān)需要每年增加12萬(wàn)元。因此，需要進(jìn)一步提高輸電網(wǎng)由于利用率下降造成的單位成本上升的回收力度。

這頗有點(diǎn)像美國(guó)光伏用戶出現(xiàn)之后討論的電網(wǎng)“死亡螺旋”——用戶因?yàn)殡娋W(wǎng)費(fèi)用高昂脫網(wǎng)，比例越大，剩余的用戶的費(fèi)用更高，從而愈加強(qiáng)化脫網(wǎng)的激勵(lì)。只不過(guò)，美國(guó)的部分地區(qū)，電網(wǎng)的費(fèi)用對(duì)于大用戶，往往還是以容量收費(fèi)的（也就是不管用多用少，根據(jù)容量掏錢），更像一種服務(wù)，而不是根據(jù)消費(fèi)量計(jì)算的能源商品。而我國(guó)，輸配電價(jià)核定之后，所有的輸電費(fèi)往往是跟用電量成正比的。這本質(zhì)上調(diào)整了電網(wǎng)的盈利模式與成本回收模式。

這種用戶的直接交易在財(cái)務(wù)層面的確認(rèn)，在國(guó)際上也屬于創(chuàng)舉與法律規(guī)則方面的重大改變。這種情況下，我國(guó)的分布式發(fā)展無(wú)疑將極大提速，而電網(wǎng)的投資停滯不前。這其中是否意味著風(fēng)險(xiǎn)，是一個(gè)未知的問(wèn)題。

情景二：光伏安裝量出現(xiàn)斷崖式下跌，缺乏補(bǔ)貼難以為繼。與此同時(shí)，電網(wǎng)“保證利用率”無(wú)法承諾，項(xiàng)目在財(cái)務(wù)可行性與入網(wǎng)方面同時(shí)陷入停滯。

理論上，一個(gè)電源是否具有競(jìng)爭(zhēng)力，永遠(yuǎn)是跟自身的市場(chǎng)價(jià)值（也就是避免的成本）相比而言的。在一個(gè)電源普遍過(guò)剩的環(huán)境下，額外的新增機(jī)組避免的成本很低（要大大低于煤電的流動(dòng)成本，更不要說(shuō)超過(guò)全成本的標(biāo)桿電價(jià)了）。此外，分布式電源還面臨著交易成本高等問(wèn)題，在缺乏補(bǔ)貼的情況下，盈利能力發(fā)生大幅下降。

這種情景下，光伏裝機(jī)水平將停滯不前。重要的是，此前一直持社會(huì)普遍服務(wù)積極支持的電網(wǎng)出現(xiàn)了變化。電網(wǎng)承諾消納程度的政府政策使得電網(wǎng)最好的選擇是“不承諾并網(wǎng)”。

“消納條件”這個(gè)詞在最近幾年的政府文件中仍舊具有很高頻率的體現(xiàn)，無(wú)論是當(dāng)前的這一文件，還是之前的《關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》，還是更早的《解決棄水棄風(fēng)棄光問(wèn)題實(shí)施方案》。這些文件往往都要求，新的項(xiàng)目電網(wǎng)必須出具明確的“保證消納”的確認(rèn)。

在開(kāi)放市場(chǎng)條件下，不存在具備消納條件與否的問(wèn)題，因?yàn)槭袌?chǎng)是大家共同的，就比如一條路并不是給新增車輛專門修的一樣。那么，這要成為一個(gè)問(wèn)題，必須是在技術(shù)上證明，這種消納新的可再生能源，會(huì)危及電網(wǎng)與電力系統(tǒng)安全。否則，就不能基于“先來(lái)先得，后來(lái)就沒(méi)了”的反統(tǒng)一開(kāi)放市場(chǎng)原則，拒絕新增與新建的可再生電力（也包括煤電）。

目前的這種模糊不確切、存在過(guò)度解釋與對(duì)電網(wǎng)過(guò)高要求的設(shè)計(jì)在這種情景下，危及了可再生能源發(fā)展自身。光伏在自身財(cái)務(wù)與入網(wǎng)方面出現(xiàn)了新的巨大障礙，裝機(jī)量出現(xiàn)了大幅下滑。

從而，我國(guó)的電源結(jié)構(gòu)的變化出現(xiàn)趨緩跡象。

情景三：基于行業(yè)與政府的討價(jià)還價(jià)，政策本身有所松動(dòng)，走出了一條中間道路，維持降低的補(bǔ)貼，但是擴(kuò)大的補(bǔ)貼規(guī)模，使得能源轉(zhuǎn)型緩慢但是穩(wěn)健。

在今年晚些時(shí)候，分布式裝機(jī)享受補(bǔ)貼的部分從1000萬(wàn)千瓦擴(kuò)大若干倍，跟去年有一個(gè)較為平滑的過(guò)度。與此同時(shí)，電網(wǎng)的過(guò)網(wǎng)費(fèi)問(wèn)題得到方法論上清晰的處理，“具備消納條件”有了更加清晰的界定，壁壘程度存在但是有所下降。

與此同時(shí)，政府的生態(tài)文明發(fā)展姿態(tài)不斷強(qiáng)化。處于行業(yè)可持續(xù)發(fā)展考慮，補(bǔ)貼賬戶規(guī)模有所擴(kuò)大。相應(yīng)的配額制政策有了“牙齒”，從而為更低補(bǔ)貼強(qiáng)度的可再生能源發(fā)展提供了現(xiàn)實(shí)條件。

總結(jié)——哪種情景是最可能的？

筆者無(wú)意對(duì)超過(guò)半年的事情做任何預(yù)測(cè)，因此上述的三種情景都存在一定的可能性。

從政策主動(dòng)建言與倡議書(shū)視角，我們無(wú)疑希望更加透明的討論，更加透明的政策制定與實(shí)施過(guò)程（比如任何政策必須給予半年以上的準(zhǔn)備期與寬限期），更加透明的用戶與電網(wǎng)的互動(dòng)，更加透明的過(guò)網(wǎng)費(fèi)與“消納能力”方法論核算標(biāo)準(zhǔn)。

原標(biāo)題:光伏短期政策調(diào)整的長(zhǎng)期影響猜想