用法治力量保衛(wèi)藍(lán)天

“山西臨汾市出現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量造假窩案。2017年4月份至2018年4月份，6個(gè)國控站點(diǎn)被人為干擾上百次，監(jiān)測數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真。”

“陜西關(guān)中地區(qū)每年散煤燃燒量達(dá)2000萬噸以上，城市老舊小區(qū)、棚戶區(qū)、城鄉(xiāng)接合部和農(nóng)村地區(qū)散煤燃燒大量存在，相關(guān)治理工作尚未有效開展。”

……

這只是全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查大氣污染防治法實(shí)施情況報(bào)告中列舉的幾個(gè)問題。7月9日，十三屆全國人大常委會第四次會議主要審議了這份報(bào)告。

讓我們的生活抬頭可見藍(lán)天白云、繁星閃爍，可以說是百姓的共同期待。這次執(zhí)法檢查報(bào)告聚焦的正是生態(tài)環(huán)境這一關(guān)系民生的重大社會問題，反映了當(dāng)前各地貫徹實(shí)施大氣污染防治法現(xiàn)狀，直截了當(dāng)?shù)刂赋鰡栴}，甚至點(diǎn)名曝光，“干貨”十足，因此廣受關(guān)注。在分組審議和專題詢問時(shí)，委員們就此發(fā)表了不少真知灼見。

一次“不走尋常路”的執(zhí)法檢查

十三屆全國人大常委會履職第一年，把大氣污染防治法執(zhí)法檢查作為今年監(jiān)督工作的重中之重。兩個(gè)月前，由栗戰(zhàn)書委員長親自擔(dān)任組長，執(zhí)法檢查組分為4個(gè)小組，分赴8個(gè)省份開展執(zhí)法檢查工作。同時(shí)，委托其他23個(gè)?。▍^(qū)、市）人大常委會開展自查，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法檢查全覆蓋。

5月7日，在全國人大常委會大氣污染防治法執(zhí)法檢查組第一次全體會議上，栗戰(zhàn)書委員長指出，人大執(zhí)法檢查就是“法律巡視”，是行使憲法法律賦予的監(jiān)督權(quán)，保證法律得到有效實(shí)施的一把“利劍”。

“利劍”出鞘，勢必動真碰硬。為了真正發(fā)現(xiàn)問題，這次執(zhí)法檢查“不走尋常路”，組織開展了隨機(jī)抽查，每到一處，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部監(jiān)察局事前暗訪摸排的線索，不打招呼、直奔現(xiàn)場，共對12個(gè)城市38家企業(yè)和工地開展抽查。

果然，問題逐一浮現(xiàn)：在陜西延長石油興化化工有限公司，檢查組發(fā)現(xiàn)公司采用偷排、不正常運(yùn)行大氣污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式，排放未經(jīng)處理的大氣污染物；山東華宇氧化鋁有限公司氧化鋁焙燒爐煙氣執(zhí)行的是《山東省區(qū)域性大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)要求煙氣排放濃度按照實(shí)測濃度計(jì)算，不折算為基準(zhǔn)氧含量排放濃度，但該企業(yè)焙燒爐煙氣在線監(jiān)測設(shè)備上設(shè)置了15%的標(biāo)準(zhǔn)氧含量，導(dǎo)致折算濃度不到實(shí)測濃度的一半，企業(yè)涉嫌在線監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假……發(fā)現(xiàn)問題，剖析原因，說到底還是為了從根本上推動法律制度的落實(shí)。

信春鷹委員看到這份報(bào)告后直言，報(bào)告對執(zhí)行法律不到位的案例“點(diǎn)名道姓”，不含糊、不掩飾，對落實(shí)法律制度的要求明確、具體，有時(shí)間表、路線圖，讓我們感到人大執(zhí)法檢查沉甸甸、有擔(dān)當(dāng)、有力度。

“沒想到會有調(diào)查問卷。”在這次執(zhí)法檢查中，還特別增設(shè)了“考試”環(huán)節(jié)，讓不少人感到意外。全國人大環(huán)資委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，把重要的法律條款梳理為調(diào)查問卷，是一種檢查方式的創(chuàng)新，目的是推動政府部門和企業(yè)負(fù)責(zé)人學(xué)法用法普法。除此之外，此次執(zhí)法檢查還召開了五級人大代表和群眾代表、專家學(xué)者座談會，傾聽民意、集中民智；同?。▍^(qū)）人大常委會就法律實(shí)施情況初步交換意見，上下協(xié)力推動法律貫徹實(shí)施……

如此周密部署，精心實(shí)施，目的只有一個(gè)，通過法律實(shí)施監(jiān)督，保證黨中央重大決策部署貫徹落實(shí)，保證法律得到全面有效實(shí)施，推動解決人民群眾關(guān)注的突出環(huán)境問題，以法律的武器治理污染，用法治的力量保衛(wèi)藍(lán)天。

一場直面結(jié)構(gòu)性污染問題的剖析

“檢查中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、布局偏亂，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整不到位，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不合理，成為大氣污染的主要原因。”執(zhí)法檢查報(bào)告中剖析了當(dāng)前較為突出的結(jié)構(gòu)性污染問題。

大氣污染防治法規(guī)定，防治大氣污染應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，堅(jiān)持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)實(shí)中，法律規(guī)定顯然并沒有落實(shí)到位。報(bào)告顯示，“2+26”城市、長三角、汾渭平原等區(qū)域的單位國土面積煤炭消耗量是全國平均水平的4倍至6倍。2017年河南省煤炭消費(fèi)量占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到73.6%，高出全國13個(gè)百分點(diǎn)。

“強(qiáng)調(diào)源頭控制、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，是大氣污染防治的根本。”程立峰委員說，在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，某省通過關(guān)停違法企業(yè)，去年下半年突擊完成國家下達(dá)的前三年減煤任務(wù)，其中有一個(gè)市去年下半年提前完成省政府下達(dá)的“十三五”減煤任務(wù)。“這不得不引發(fā)我們對減煤潛力還有多大空間、減煤與使用清潔能源、引進(jìn)外電替代、淘汰落后產(chǎn)能從而倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等問題的思考。”

對于運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不合理的問題，報(bào)告指出，以柴油車為主的公路運(yùn)輸承擔(dān)了全國約78%的貨物發(fā)送量、48.6%的貨物周轉(zhuǎn)量，柴油貨車污染排放占機(jī)動車排放總量的60%以上。

呂彩霞委員對柴油貨車污染排放問題比較關(guān)注。在聯(lián)組會議上結(jié)合審議大氣污染防治法執(zhí)法檢查報(bào)告作專題詢問時(shí)，呂彩霞委員說：“這次執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，有關(guān)部門對機(jī)動車污染的治理、燃油品質(zhì)量的監(jiān)管不到位，機(jī)動車和非道路移動機(jī)械環(huán)境保護(hù)召回制度不落實(shí)等問題都比較突出。”

對此，交通運(yùn)輸部部長李小鵬作出回應(yīng)。“目前，我們按照中央的部署，已經(jīng)擬定了《推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動計(jì)劃》和《柴油貨車污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動方案》。推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要思路是：以京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)和汾渭平原為主戰(zhàn)場，用3年時(shí)間，集中攻關(guān)，力爭到2020年全國鐵路貨運(yùn)量比2017年增加11億噸、水路貨運(yùn)量增長5億噸、沿海港口大宗貨物公路運(yùn)輸量減少4.4億噸。”

市場監(jiān)督管理總局副局長畢井泉表示，從2015年9月份起，原質(zhì)檢總局會同環(huán)保部啟動了建立機(jī)動車環(huán)保缺陷召回制度的調(diào)研工作，目前兩個(gè)部門已經(jīng)形成《機(jī)動車環(huán)境保護(hù)召回管理規(guī)定》部門規(guī)章送審稿，力爭年內(nèi)出臺機(jī)動車環(huán)保召回制度。

一次關(guān)于配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制定問題的建言

“大氣污染防治法要求，排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院規(guī)定。目前，國務(wù)院排污許可管理?xiàng)l例尚未出臺。2015年修改《立法法》以來，截至2017年12月份，新賦予地方立法權(quán)的274個(gè)設(shè)區(qū)市、自治州和不設(shè)區(qū)的地級市僅出臺了14件大氣環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)。”報(bào)告指出了當(dāng)前配套法規(guī)不健全的問題。

信春鷹委員認(rèn)為，這是整個(gè)環(huán)境保護(hù)法律領(lǐng)域普遍存在的問題。“現(xiàn)在有300多個(gè)地方立法權(quán)主體，地方立法很踴躍，但在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法力度不夠。”她指出，近些年為適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的新要求，有的法律在國家層面已經(jīng)作了修改，但是地方立法并未及時(shí)跟進(jìn)。

此次報(bào)告中明確要求，2018年底前，各省級人大及其常委會要制定或修改大氣污染防治相關(guān)條例，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)一步明確細(xì)化上位法規(guī)定，增強(qiáng)法律的可操作性、規(guī)范性、約束性，實(shí)現(xiàn)大氣污染防治地方性法規(guī)全覆蓋。“這個(gè)要求是人大系統(tǒng)在打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，必須不折不扣地落實(shí)。”信春鷹委員說。

韓曉武委員認(rèn)為，大氣污染之所以長期解決不了，其中一個(gè)重要原因是違法成本過低，違法成本甚至低于守法成本。因此，解決大氣污染問題，單靠相關(guān)企業(yè)自行約束是不行的，必須加大對違法違規(guī)行為的處罰力度，增強(qiáng)對違法行為的震懾力。

王勝明委員表示，要堅(jiān)決貫徹實(shí)施大氣污染防治法和刑法等法律，對肆意污染生態(tài)環(huán)境、嚴(yán)重危害人民群眾生命健康的，民事上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)懲罰性賠償，并依法追究行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

“希望在環(huán)境保護(hù)工作中確立懲罰性賠償機(jī)制。”鄭功成委員建議，對致污者的懲罰不能只限于當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)兀€應(yīng)考慮其致污的長期性與嚴(yán)重性，應(yīng)當(dāng)追溯其責(zé)任，唯此才能對企業(yè)有更強(qiáng)的約束力。

排放標(biāo)準(zhǔn)一直是大氣環(huán)境管理的重要手段之一。但在此次執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國的標(biāo)準(zhǔn)體系并不完善。矯勇委員對此頗為關(guān)心。“根據(jù)生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站公布的36項(xiàng)主要工業(yè)行業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，其中近70%的標(biāo)準(zhǔn)是國務(wù)院2013年發(fā)布大氣污染防治行動計(jì)劃之前制定的，相對我國現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和分布密度，這些標(biāo)準(zhǔn)能否滿足大氣污染物排放總量控制的要求？有沒有進(jìn)一步從嚴(yán)修訂的計(jì)劃？”他在專題詢問時(shí)發(fā)問。

對此，生態(tài)環(huán)境部副部長趙英民坦言，目前我國標(biāo)準(zhǔn)體系確實(shí)還存在一些問題，比如，現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)體系針對煤煙性的大氣污染，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物這些常規(guī)污染物行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)比較健全，但針對臭氧污染，控制揮發(fā)性有機(jī)物等污染指標(biāo)的排放標(biāo)準(zhǔn)還有所欠缺。

問題擺在眼前，趙英民給出了下一步完善排放標(biāo)準(zhǔn)體系的思路。“我們將進(jìn)一步做好排放標(biāo)準(zhǔn)評估工作，加大標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂，主要針對目前在控制VOCs防控臭氧污染方面排放標(biāo)準(zhǔn)的缺陷，并進(jìn)一步完善國家排放標(biāo)準(zhǔn)體系。同時(shí)，在京津冀、長三角和汾渭平原，對重點(diǎn)污染物繼續(xù)設(shè)定大氣污染物特別排放限值，進(jìn)一步嚴(yán)格限制。另外，全面落實(shí)達(dá)標(biāo)排放計(jì)劃，大幅度減少超標(biāo)排放違法行為，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策手段，推動污染治理技術(shù)升級改造，為進(jìn)一步嚴(yán)格排放標(biāo)準(zhǔn)限值奠定基礎(chǔ)。”