北大國(guó)家發(fā)展研究院：破除能源領(lǐng)域行政性壟斷

放眼未來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)很有可能在20年內(nèi)突破200萬(wàn)億元，成為影響全球經(jīng)濟(jì)的決定性力量。但中國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨挑戰(zhàn)和約束。尤其是中國(guó)已經(jīng)遭遇到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源瓶頸，能源消費(fèi)的總量問(wèn)題、結(jié)構(gòu)問(wèn)題和環(huán)境問(wèn)題突顯。其中尤為突出的是，我國(guó)化石能源儲(chǔ)量有限，能源供應(yīng)長(zhǎng)期緊張，但能源利用卻相當(dāng)粗放浪費(fèi)，且高度依賴(lài)于煤炭，導(dǎo)致大氣污染問(wèn)題日趨惡化，不斷逼近環(huán)境容量和民眾忍耐的極限?！　“l(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)能源危機(jī)的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，旨在通過(guò)價(jià)格手段節(jié)約能源消費(fèi)、提高能源利用效率的“節(jié)流”政策，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的唯一選擇?！　?ldquo;節(jié)流”就要求打破我國(guó)能源領(lǐng)域現(xiàn)行的行政性壟斷和價(jià)格管制，同時(shí)利用市場(chǎng)和政府的手段把能源的價(jià)格機(jī)制理順。對(duì)此，本報(bào)告提出以下建議：　　（一）推進(jìn)能源領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，首先是要破除石油、天然氣和電力三大行業(yè)各種形式的行政性壟斷，放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入。在油氣領(lǐng)域，經(jīng)由先易后難、逐步推進(jìn)的策略，可先打破原油和成品油進(jìn)口環(huán)節(jié)的行政性壟斷，放開(kāi)下游流通環(huán)節(jié)；再組建礦藏資源交易所，允許油氣礦藏的自由交易；最后放開(kāi)上游油氣勘探環(huán)節(jié)。對(duì)于天然氣管道和電網(wǎng)的自然壟斷問(wèn)題，則可借鑒國(guó)內(nèi)外“網(wǎng)運(yùn)分離、放開(kāi)管網(wǎng)投資、管網(wǎng)之間無(wú)歧視性準(zhǔn)入”的成功經(jīng)驗(yàn)，先將管網(wǎng)從現(xiàn)有的油氣公司和電力公司完全分離出來(lái)，新成立的天然氣管道公司和輸電網(wǎng)公司不得參與天然氣和電力的具體經(jīng)營(yíng)。屆時(shí)，根據(jù)網(wǎng)運(yùn)分離后的市場(chǎng)實(shí)際運(yùn)行效果，可考慮進(jìn)一步將管網(wǎng)公司根據(jù)區(qū)域進(jìn)行橫向拆分，變?nèi)珖?guó)性的自然壟斷為區(qū)域性的自然壟斷，并放開(kāi)天然氣管道和輸電網(wǎng)的投資建設(shè)?！　。ǘ┤∠?jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的價(jià)格管制。在破除行政性壟斷之后，在能源領(lǐng)域，除了區(qū)域天然氣管道和電網(wǎng)的自然壟斷，其余各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)將基本形成競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)。此時(shí)，成品油價(jià)格、天然氣價(jià)格、上網(wǎng)電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)均可適時(shí)放開(kāi)。而電力和天然氣的管網(wǎng)運(yùn)輸價(jià)格，則應(yīng)保留現(xiàn)行的價(jià)格形成機(jī)制，以“成本加成”的原則進(jìn)行管制定價(jià)。另外，目前電力領(lǐng)域的交叉性?xún)r(jià)格補(bǔ)貼應(yīng)轉(zhuǎn)由財(cái)政支出。　?。ㄈ┘訌?qiáng)政府對(duì)能源消費(fèi)的環(huán)境外部性管制。在征收污染稅、補(bǔ)貼清潔能源和污染權(quán)交易這三種市場(chǎng)化手段中，應(yīng)首推在降低其他稅收（例如企業(yè)所得稅）、維持稅收總量平衡的前提下，征收煤炭和石油的污染稅。在具體征收措施上，可先對(duì)石油和煤炭征收適量的燃料稅，再考慮對(duì)電廠、水泥和鋼鐵等用煤大戶(hù)進(jìn)行監(jiān)控，根據(jù)污染物實(shí)際排放量對(duì)這些企業(yè)加收額外的污染稅。