完善環(huán)保電價(jià)政策 打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)

打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)是黨的十九大作出的重大決策部署。在過(guò)去10多年的大氣污染治理和電力行業(yè)減排中，環(huán)保電價(jià)政策起到了關(guān)鍵的支撐作用，預(yù)期在藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)中的作用會(huì)更加明顯。除了之前早已明確的環(huán)保電價(jià)政策外，國(guó)家發(fā)展改革委近日印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），進(jìn)一步明確要完善差別化電價(jià)政策，利用價(jià)格杠桿促進(jìn)節(jié)能減排，必將對(duì)打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)發(fā)揮積極作用。

環(huán)保電價(jià)政策促進(jìn)節(jié)能減排

環(huán)保電價(jià)政策是通過(guò)價(jià)格杠桿影響生產(chǎn)者和消費(fèi)者行為，從而引導(dǎo)生產(chǎn)者或消費(fèi)者朝著節(jié)能環(huán)保方向努力的價(jià)格政策。環(huán)保電價(jià)政策包括燃煤電廠二氧化硫、氮氧化物、粉塵減排和超低排放的電價(jià)支持政策，行業(yè)差別化電價(jià)政策和居民階梯電價(jià)政策等。環(huán)保電價(jià)政策在節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮的作用主要體現(xiàn)在促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、電廠污染減排、消費(fèi)行為改變等方面，目前已經(jīng)取得了很好效果。

為有效發(fā)揮價(jià)格杠桿的激勵(lì)和約束作用，近年來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)政策文件，明確了脫硫電價(jià)加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時(shí)1.5分錢(qián)，脫硝電價(jià)為每千瓦時(shí)1分錢(qián)，除塵電價(jià)為每千瓦時(shí)0.2分錢(qián)。2015年國(guó)家又出臺(tái)了對(duì)燃煤電廠超低排放電價(jià)支持政策。2017年9月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于北方地區(qū)清潔供暖價(jià)格政策的意見(jiàn)》，要求完善“煤改電”電價(jià)政策，在適宜“煤改電”的地區(qū)，要通過(guò)完善峰谷分時(shí)制度和階梯價(jià)格政策，降低清潔供暖用電成本。合理確定采暖用電量，鼓勵(lì)疊加峰谷電價(jià)，明確村級(jí)“煤改電”電價(jià)政策，降低居民“煤改電”用電成本。國(guó)家發(fā)展改革委還出臺(tái)了《關(guān)于運(yùn)用價(jià)格手段促進(jìn)鋼鐵行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有關(guān)事項(xiàng)的通知》，決定自2017年1月1日起，對(duì)鋼鐵行業(yè)實(shí)行更加嚴(yán)格的差別電價(jià)政策和基于工序能耗的階梯電價(jià)政策。

電價(jià)補(bǔ)貼政策有效地促進(jìn)了電廠污染減排。在環(huán)保電價(jià)政策的激勵(lì)下，發(fā)電企業(yè)實(shí)施脫硫、脫硝及除塵設(shè)施改造的積極性明顯提高，有效促進(jìn)了減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。截至2017年底，全國(guó)已投運(yùn)火電廠煙氣脫硫機(jī)組容量約9.2億千瓦，占全國(guó)火電機(jī)組容量的83.6%，占全國(guó)煤電機(jī)組容量的93.9%，如果考慮具有脫硫作用的循環(huán)流化床鍋爐，全國(guó)脫硫機(jī)組占煤電機(jī)組比例接近100%；已投運(yùn)火電廠煙氣脫硝機(jī)組容量約9.6億千瓦，占全國(guó)火電機(jī)組容量的87.3%；超低排放機(jī)組在全國(guó)燃煤機(jī)組中的占比超過(guò)70%，發(fā)電量占比約為75%?？梢哉f(shuō)，中國(guó)建立了世界上最大的電力行業(yè)清潔體。從減排量來(lái)看，“十二五”期間電力行業(yè)已經(jīng)超額完成調(diào)控目標(biāo)。同時(shí)，環(huán)保電價(jià)政策也推動(dòng)清潔能源和非化石能源的發(fā)展。從發(fā)電量來(lái)看，我國(guó)煤電占比已經(jīng)下降至57.9%。

差別化電價(jià)政策促進(jìn)高耗能行業(yè)減排和升級(jí)。以水泥行業(yè)為例，在階梯電價(jià)政策實(shí)施前，有20%左右產(chǎn)能的生產(chǎn)線達(dá)不到國(guó)家規(guī)定的能耗標(biāo)準(zhǔn)。階梯電價(jià)實(shí)施后，水泥企業(yè)技術(shù)改造積極性大為增強(qiáng)。據(jù)行業(yè)主管部門(mén)統(tǒng)計(jì)，生產(chǎn)線達(dá)不到能耗標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)中，一半左右被淘汰，一半升級(jí)改造達(dá)到了國(guó)家規(guī)定的能耗標(biāo)準(zhǔn)。

階梯電價(jià)促進(jìn)居民綠色消費(fèi)，有效地調(diào)動(dòng)了居民節(jié)約用電的積極性。隨著戶(hù)均消費(fèi)電量的增長(zhǎng)，每千瓦時(shí)電價(jià)逐級(jí)遞增。對(duì)居民用電實(shí)行階梯式遞增電價(jià)可以提高能源效率，通過(guò)分段電量實(shí)現(xiàn)細(xì)分市場(chǎng)的差別定價(jià)，在提高用電效率的同時(shí)補(bǔ)貼低收入居民。同時(shí)，家電節(jié)能補(bǔ)貼新政的出臺(tái)，讓全民消費(fèi)目光瞄準(zhǔn)了節(jié)能家電的選購(gòu)，消費(fèi)者對(duì)節(jié)能家電的青睞度明顯上升。家電節(jié)能惠民補(bǔ)貼政策的推出，不僅刺激了消費(fèi)政策的延續(xù)，而且指明了家電行業(yè)節(jié)能型產(chǎn)品的發(fā)展趨勢(shì)，有力助推了全國(guó)綠色消費(fèi)的升級(jí)。

政策亟需完善的主要方面

電力行業(yè)持續(xù)減排需要持續(xù)的環(huán)保電價(jià)政策。我國(guó)脫硫機(jī)組容量已逾8億千瓦，其中90％以上是近10年建成投產(chǎn)的。雖然電力環(huán)保政策取得一定效果，但是電力行業(yè)還要全面推行超低排放，而且脫硫、脫硝、除塵和脫汞等設(shè)施的運(yùn)行也需要大量資金。近年來(lái)，受電煤質(zhì)量變差、含硫量普遍升高的影響，電力企業(yè)已消耗巨資對(duì)不能達(dá)標(biāo)的脫硫裝置進(jìn)行了不同程度的技術(shù)改造。由于排放限值大幅加嚴(yán)，在電煤質(zhì)量短期內(nèi)得不到根本好轉(zhuǎn)的條件下，勢(shì)必又將開(kāi)展新一輪的現(xiàn)役機(jī)組脫硫改造，部分設(shè)施甚至要推倒重建，火電企業(yè)資金壓力巨大?，F(xiàn)階段，基于市場(chǎng)的電價(jià)形成機(jī)制尚未有效形成，而電價(jià)政策制定中要特別考慮電價(jià)引導(dǎo)投資的功能。電價(jià)呈現(xiàn)給投資者的信號(hào)既不能引導(dǎo)投資過(guò)剩，更不能產(chǎn)生投資不足。電力工業(yè)資金密集，投資過(guò)剩會(huì)造成資源占用或閑置損失，而投資不足會(huì)導(dǎo)致電力供應(yīng)短缺。因此，需要建立一個(gè)穩(wěn)健、持續(xù)、可預(yù)期的環(huán)保電價(jià)政策體系。

差別化電價(jià)作用空間有待擴(kuò)大。在一些地方有差別化電價(jià)政策的成功經(jīng)驗(yàn)，但還沒(méi)有全國(guó)推廣，差別電價(jià)執(zhí)行力度不夠。由于多數(shù)省份執(zhí)行差別電價(jià)政策的產(chǎn)業(yè)類(lèi)別和行業(yè)目錄更新不及時(shí)，未實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，導(dǎo)致政策執(zhí)行力度不夠，實(shí)際執(zhí)行差別電價(jià)的范圍偏小，企業(yè)之間存在不公平現(xiàn)象，影響了差別電價(jià)政策執(zhí)行效果，也不利于節(jié)能減排政策的實(shí)施。另外，對(duì)于懲罰性電價(jià)政策，各地重視程度不一致，尚有部分省份未出臺(tái)懲罰性電價(jià)實(shí)施辦法；已出臺(tái)懲罰性電價(jià)實(shí)施辦法的省份，由于對(duì)行業(yè)限額標(biāo)準(zhǔn)、加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、征收范圍、收入的使用等存在不同認(rèn)識(shí)，以及與差別電價(jià)在執(zhí)行范圍上存在一定沖突等原因，也致使懲罰性電價(jià)政策執(zhí)行參差不齊，使對(duì)高能耗高排放的懲罰性電價(jià)政策未得到全面貫徹。

清潔能源和清潔生活方式的激勵(lì)機(jī)制還不夠。我國(guó)清潔能源資源稟賦與需求呈逆向分布，西部地區(qū)風(fēng)光水資源富集，集中開(kāi)發(fā)后不能就地平衡消納，需要大規(guī)模外送。而長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)電力都是按省域平衡、就地消納為主，缺乏清潔能源跨省跨區(qū)消納的政策和電價(jià)機(jī)制。目前，東中部地區(qū)集中了全國(guó)三分之二以上的煤電，嚴(yán)重超出環(huán)境的承載能力，但由于考慮省內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)以及就業(yè)等方面因素，一些東中部省份仍然積極爭(zhēng)取新建燃煤機(jī)組，而不愿意使用省外的清潔電能，導(dǎo)致水電大省富余電力無(wú)處可去。另外，還存在電源與電網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，清潔能源外送通道建設(shè)滯后等問(wèn)題，跨省份輸電能力亟待加強(qiáng)，需要建立有利于打破省間壁壘、促進(jìn)清潔能源跨省份消納的電價(jià)機(jī)制和清潔能源配額制度。農(nóng)村“煤改電”是推進(jìn)北方清潔取暖、治理大氣污染及改變農(nóng)村生活方式的重要措施，目前存在取暖設(shè)備耗電量高、取暖效果差的問(wèn)題。“煤改電”不是簡(jiǎn)單的取暖設(shè)備更換，它是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，這其中不僅有電網(wǎng)企業(yè)的線路改造、供熱企業(yè)的用電價(jià)格，還應(yīng)該有供暖設(shè)備的應(yīng)用、維護(hù)、保養(yǎng)等問(wèn)題。取暖成本是影響用戶(hù)使用電采暖的關(guān)鍵因素，降低電采暖成本，需要從市場(chǎng)機(jī)制、完善價(jià)格政策和技術(shù)創(chuàng)新等多方面發(fā)力。

《意見(jiàn)》提出的新舉措

為了更好地利用電價(jià)政策促進(jìn)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)，《意見(jiàn)》在完善實(shí)施差別化電價(jià)、鼓勵(lì)綠色消費(fèi)方面提出如下政策。

清理取消對(duì)高耗能行業(yè)的優(yōu)待類(lèi)電價(jià)政策。全面清理取消對(duì)高耗能行業(yè)的優(yōu)待類(lèi)電價(jià)以及其他各種不合理價(jià)格優(yōu)惠政策，各地對(duì)產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩行業(yè)優(yōu)惠電價(jià)政策進(jìn)行清理整頓，禁止自行實(shí)行電價(jià)優(yōu)惠和電費(fèi)補(bǔ)貼。

完善差別化電價(jià)政策。嚴(yán)格落實(shí)鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵、黃磷、鋅冶煉等7個(gè)行業(yè)的差別電價(jià)政策，對(duì)淘汰類(lèi)和限制類(lèi)企業(yè)用電（含市場(chǎng)化交易電量）實(shí)行更高價(jià)格。各地應(yīng)及時(shí)評(píng)估差別電價(jià)、階梯電價(jià)政策執(zhí)行效果，可根據(jù)實(shí)際需要擴(kuò)大差別電價(jià)、階梯電價(jià)執(zhí)行行業(yè)范圍，提高加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)相關(guān)行業(yè)加大技術(shù)改造力度、提高能效水平、加速淘汰落后產(chǎn)能。鼓勵(lì)各地探索建立基于單位產(chǎn)值能耗、污染物排放的差別化電價(jià)政策，推動(dòng)清潔化改造。

完善峰谷電價(jià)形成機(jī)制。加大峰谷電價(jià)實(shí)施力度，運(yùn)用價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)電力削峰填谷。省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)可在銷(xiāo)售電價(jià)總水平不變的前提下，建立峰谷電價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大銷(xiāo)售側(cè)峰谷電價(jià)執(zhí)行范圍，合理確定并動(dòng)態(tài)調(diào)整峰谷時(shí)段，擴(kuò)大高峰、低谷電價(jià)價(jià)差和浮動(dòng)幅度，引導(dǎo)用戶(hù)錯(cuò)峰用電。

此外，利用電價(jià)支持政策鼓勵(lì)綠色交通，降低污水處理企業(yè)用電成本。對(duì)實(shí)行兩部制電價(jià)的污水處理企業(yè)用電、電動(dòng)汽車(chē)集中式充換電設(shè)施用電、港口岸電運(yùn)營(yíng)商用電、海水淡化用電，免收需量（容量）電費(fèi)。

（作者系中國(guó)工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長(zhǎng)）

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