解讀《行動(dòng)計(jì)劃》| 讓藍(lán)天白云繁星閃爍成為常態(tài)

國(guó)務(wù)院日前印發(fā)《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)計(jì)劃》），明確了大氣污染防治的總體思路、基本目標(biāo)、主要任務(wù)等，引發(fā)高度關(guān)注。

如何認(rèn)識(shí)《行動(dòng)計(jì)劃》出臺(tái)的背景和意義？與以往的行動(dòng)計(jì)劃相比呈現(xiàn)出哪些創(chuàng)新和亮點(diǎn)？落實(shí)好《行動(dòng)計(jì)劃》應(yīng)在哪些方面下功夫？就這些問(wèn)題，本報(bào)記者第一時(shí)間專(zhuān)訪了業(yè)內(nèi)相關(guān)專(zhuān)家。

總體治理思路更加系統(tǒng)

《行動(dòng)計(jì)劃》的出臺(tái)，意義和影響都十分重大。

近年來(lái)，我國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量得到了明顯改善和提升，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“大氣十條”）目標(biāo)任務(wù)全面完成，治理效果明顯，但環(huán)境形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，要走出“靠天吃飯”的階段仍然任重道遠(yuǎn)。

6月20日，在《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》政策吹風(fēng)會(huì)上，生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，《行動(dòng)計(jì)劃》是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)決策部署的一項(xiàng)重大舉措，是落實(shí)全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)的具體行動(dòng)，隨著各項(xiàng)政策措施落地落實(shí)，必將對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)，乃至經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

“《行動(dòng)計(jì)劃》將作為這3年全國(guó)大氣污染防治的行動(dòng)指南，明確各項(xiàng)工作目標(biāo)和具體任務(wù)，確保3年內(nèi)在改善空氣質(zhì)量、補(bǔ)齊小康短板方面取得更大成效。其中所提出的重點(diǎn)領(lǐng)域和手段都是具體指向目前大氣環(huán)境管理中的突出短板或主要挑戰(zhàn)，具有很強(qiáng)的針對(duì)性。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院大氣環(huán)境規(guī)劃部副主任雷宇說(shuō)。

《行動(dòng)計(jì)劃》與“大氣十條”、《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》等相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和政策規(guī)定進(jìn)行了充分銜接，保持了工作的連續(xù)性，并在此基礎(chǔ)上增強(qiáng)了大氣污染防治任務(wù)措施的廣度、深度和力度。國(guó)家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應(yīng)登表示，《行動(dòng)計(jì)劃》在總結(jié)“大氣十條”的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出更加系統(tǒng)的總體治理思路，即“四個(gè)四”（突出四個(gè)重點(diǎn)、優(yōu)化四大結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化四項(xiàng)支撐、實(shí)現(xiàn)四項(xiàng)明顯），這決定了接下來(lái)的藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)正在向縱深推進(jìn)。

復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授包存寬認(rèn)為，《行動(dòng)計(jì)劃》在名稱(chēng)上與“大氣十條”做了一個(gè)遞進(jìn)和承接，表明接下來(lái)的行動(dòng)由污染治理向空氣質(zhì)量全面改善轉(zhuǎn)變。包存寬說(shuō)：“5年的治理說(shuō)明藍(lán)天是能夠?qū)崿F(xiàn)并且已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但是目前還不穩(wěn)定，讓藍(lán)天白云成為一種長(zhǎng)期持續(xù)的狀態(tài)，是我們未來(lái)的目標(biāo)。”

結(jié)構(gòu)性調(diào)整力度更大

《行動(dòng)計(jì)劃》“四個(gè)四”的總體思路作為總體框架，清晰地回答了未來(lái)3年藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)應(yīng)該怎么打的問(wèn)題。“四個(gè)重點(diǎn)”明確了未來(lái)3年藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的重點(diǎn)目標(biāo)和重點(diǎn)區(qū)域，而四大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的調(diào)整觸及到我國(guó)環(huán)境污染治理的根源性層面。

“ ‘大氣十條’重拳出擊了以重化工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)，《行動(dòng)計(jì)劃》加上了運(yùn)輸結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)，這是調(diào)整力度加大的必由之路，也是全面改善空氣質(zhì)量的下一個(gè)突破點(diǎn)。”彭應(yīng)登表示。

中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議提出要打好柴油貨車(chē)污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)后，移動(dòng)源的治理進(jìn)入新階段。隨后，針對(duì)柴油貨車(chē)治理的一系列政策措施陸續(xù)被提上日程，《重型柴油車(chē)污染物排放限值及測(cè)量方法（中國(guó)第六階段）》也塵埃落定。同時(shí)，貨物運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整、車(chē)船結(jié)構(gòu)調(diào)整、油品質(zhì)量升級(jí)也在緊鑼密鼓地推進(jìn)當(dāng)中。

“用地結(jié)構(gòu)”在《行動(dòng)計(jì)劃》首次提出，看似是新名詞，但其內(nèi)涵并不陌生，包含沙塵污染、裸露礦山、秸稈焚燒以及農(nóng)業(yè)源氨排放的治理。

雷宇告訴記者，近年來(lái)，隨著工業(yè)點(diǎn)源和移動(dòng)源污染治理工作的深化，各類(lèi)揚(yáng)塵、秸稈焚燒、農(nóng)業(yè)氨等面源污染對(duì)PM2.5污染的貢獻(xiàn)進(jìn)一步凸顯。今年4月以來(lái)，全國(guó)經(jīng)歷了3次大范圍沙塵，明顯多于去年同期。礦山尤其是露天礦山的粗放開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境會(huì)造成嚴(yán)重影響。秸稈露天焚燒是影響我國(guó)大部分地區(qū)、尤其是東北地區(qū)夏秋季PM2.5濃度的重要因素。氨在大氣中和二氧化硫、氮氧化物等污染物進(jìn)行化學(xué)反應(yīng)，生成硫酸鹽、硝酸鹽和銨鹽，使得PM2.5濃度升高，而養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)是我國(guó)大氣氨排放的主要排放源，排放量在全國(guó)排放總量中的占比在80%左右。

由此可見(jiàn)，《行動(dòng)計(jì)劃》將用地結(jié)構(gòu)作為四大結(jié)構(gòu)之一，提出更嚴(yán)格的要求，其重要性不言而喻。

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控作為“大氣十條”實(shí)施以來(lái)建立起的有效機(jī)制，在“四項(xiàng)支撐”中占據(jù)一席之地。值得一提的是，《行動(dòng)計(jì)劃》提出“將京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組調(diào)整為京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組；建立汾渭平原大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，納入京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)”。彭應(yīng)登表示，從“協(xié)作”到“領(lǐng)導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了一個(gè)更高級(jí)別管理機(jī)制的形成，成為一根強(qiáng)有力的紐帶，以有效加強(qiáng)地區(qū)各方面的協(xié)調(diào)合作。

責(zé)任落實(shí)體系更加具體

《行動(dòng)計(jì)劃》明確了地方政府的主體責(zé)任，指出地方各級(jí)政府要把打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)放在重要位置，主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域第一責(zé)任人，要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，制定實(shí)施方案，細(xì)化分解目標(biāo)任務(wù)，科學(xué)安排指標(biāo)進(jìn)度，防止脫離實(shí)際層層加碼，要確保各項(xiàng)工作有力有序完成。

可以看到，《行動(dòng)計(jì)劃》每一條措施末尾，都明確了牽頭部門(mén)和參與部門(mén)，讓人眼前一亮。“通過(guò)明確具體措施的牽頭部門(mén)和參與部門(mén)，有助于各部門(mén)牢固樹(shù)立‘黨政同責(zé)’‘一崗雙責(zé)’的意識(shí)，建立‘管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保、管行業(yè)必須管環(huán)保’的生態(tài)環(huán)保工作責(zé)任體系，從而推動(dòng)社會(huì)各界統(tǒng)一思想，共同推進(jìn)大氣污染防治工作，不折不扣地執(zhí)行《行動(dòng)計(jì)劃》各項(xiàng)要求和措施，最終打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。”雷宇強(qiáng)調(diào)。

《行動(dòng)計(jì)劃》明確了要深入開(kāi)展中央環(huán)保督察，提出要將大氣污染防治作為中央環(huán)保督察及其“回頭看”的重要內(nèi)容，并針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域統(tǒng)籌安排專(zhuān)項(xiàng)督察，夯實(shí)地方政府及有關(guān)部門(mén)責(zé)任。

彭應(yīng)登表示，接下來(lái)，中央環(huán)保督察的持續(xù)開(kāi)展仍然是壓實(shí)地方責(zé)任的重要措施，但僅有這把利劍還不夠，還需要六大督察局和地方各級(jí)環(huán)保督查中心作為輔助和補(bǔ)充。此外，作為一支不可忽視的力量，媒體在污染治理過(guò)程中承擔(dān)了曝光和后續(xù)監(jiān)督的作用，使得一系列重大污染案件得到社會(huì)關(guān)注，也為執(zhí)法提供了線索。

包存寬認(rèn)為，環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性特征明顯，大到一個(gè)區(qū)域的整體污染，小到一家企業(yè)的無(wú)組織排放，不同尺度的污染問(wèn)題對(duì)應(yīng)到由哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)應(yīng)進(jìn)一步明確，從而形成高效的響應(yīng)機(jī)制。

包存寬說(shuō)，目前的追責(zé)問(wèn)責(zé)大多是在程序性層面，如何徹底扭轉(zhuǎn)地方政府的觀念，從源頭激發(fā)他們對(duì)環(huán)境問(wèn)題守土有責(zé)、守土盡責(zé)的自覺(jué)性意識(shí)，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)的智慧去治理環(huán)境，才是督促地方政府切實(shí)改善大氣環(huán)境質(zhì)量的根本之策。

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