環(huán)境保護(hù)腰桿硬起來

1—4月，全市共立案查處環(huán)境違法行為486件，同比上升174.6%，列全省第三名；擬處罰金額5757.8萬元，同比上升494.1%，列全省第四名；運用新環(huán)保法配套辦法查處環(huán)境違法案件143件，同比上升410.7%，列全省第二名——看著這樣的執(zhí)法成績單，江蘇省泰州市環(huán)保局局長錢忠十分欣慰。今年以來，江蘇環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，泰州市環(huán)保局各直屬局在全省率先掛牌，執(zhí)法力量得到有效整合，執(zhí)法效能顯著提升。

黨的十八屆五中全會提出，要實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革。生態(tài)環(huán)境部、中央編辦認(rèn)真落實中央改革要求，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善頂層設(shè)計，精心組織實施，全力推進(jìn)“垂改”試點工作。截至目前，已有河北、重慶等11個?。ㄊ校┩瓿?ldquo;垂改”實施方案備案，一批省份完成省內(nèi)方案審批，試點工作取得預(yù)期成效。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任意識明顯提升，齊抓共管格局正在形成

地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任難落實，地方保護(hù)干預(yù)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題難統(tǒng)籌，地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊伍難規(guī)范，這四個突出問題，是現(xiàn)行環(huán)保體制難以突破的。“垂改”作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理制度的“底盤性”改革，就是要解決這些難題。首先要解決的就是形成“環(huán)境保護(hù)不是別人的事”的責(zé)任體系。

建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的大計，各級政府和黨員干部必須擔(dān)負(fù)起生態(tài)文明建設(shè)的政治責(zé)任。“垂改”后，按照“管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保”的要求，全國31個省（區(qū)、市）均已出臺生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任分工規(guī)定。

試點省份通過上收市縣兩級生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境監(jiān)察職能，建立了專司“督政”的環(huán)境監(jiān)察體系，強(qiáng)化對市縣兩級黨委政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督。通過制定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實施細(xì)則等舉措，建立情形明確、標(biāo)準(zhǔn)量化的監(jiān)督考核和責(zé)任追究體系，形成齊抓共管工作格局。

江蘇省規(guī)定了地方黨委和政府及48個部門和法院、檢察院的環(huán)保工作責(zé)任。河北省出臺責(zé)任規(guī)定，配套了26個相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任清單，涉及監(jiān)管職責(zé)事項135條、職責(zé)邊界事項16條。重慶市出臺責(zé)任清單、督察清單、追責(zé)清單、組織清單，實現(xiàn)了明確責(zé)任、追究責(zé)任、落實責(zé)任的閉合制度鏈條。

“垂改”極大地增強(qiáng)了地方黨委和政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)生動力。一位地方環(huán)保部門的同志告訴記者，過去見黨委和政府主要負(fù)責(zé)同志需要“一約再約”，往往只能依賴環(huán)保部門自身協(xié)調(diào)來推動需多部門配合的環(huán)保工作，有時只能干預(yù)監(jiān)測數(shù)據(jù)以對付上級監(jiān)督檢查。“垂改”后，見黨委和政府主要負(fù)責(zé)同志往往“即約即見”，主要負(fù)責(zé)同志主動過問環(huán)保工作薄弱環(huán)節(jié)，主動解決突出環(huán)境問題。

地方保護(hù)主義干預(yù)明顯減少，環(huán)境執(zhí)法效能顯著增強(qiáng)

“零收費、零處罰”“免繳排污費、免辦環(huán)評手續(xù)、免建環(huán)保設(shè)施”，這些明顯與國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)法律法規(guī)相抵觸的“土政策”，不少地方一度存在，這暴露了環(huán)境監(jiān)督管理體制上的問題。不僅如此，針對監(jiān)測考核數(shù)據(jù)動手腳的做法也不鮮見。

用改革的方法破解這些難題！“垂改”試點時間雖然不長，但相關(guān)省份已經(jīng)從改革中嘗到甜頭。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任吳舜澤介紹，從試點地區(qū)的情況看，一是有效屏蔽了地方干預(yù)。試點省份通過調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)干部任免體制、上收環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察事權(quán)、改變財政經(jīng)費保障主體等措施，環(huán)保部門“站得住頂不住，頂?shù)米≌静蛔?rdquo;的狀況大有改觀。二是環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性提高。上收環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)，交叉審核省駐市環(huán)境監(jiān)測中心監(jiān)測數(shù)據(jù)，避免地方對環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量數(shù)據(jù)的干擾。三是環(huán)境執(zhí)法效能增強(qiáng)。改革強(qiáng)化執(zhí)法屬地責(zé)任，可以統(tǒng)一部署開展大規(guī)模交叉執(zhí)法檢查行動，執(zhí)法者腰桿更硬、行動更有效。

“‘垂改’后，地方保護(hù)主義和人為干預(yù)明顯減少，這是我們試點過程中感受最深的。”在率先“垂改”的河北，省環(huán)保廳廳長高建民這樣說。

“推開了推不開的大門，跨進(jìn)了進(jìn)不去的企業(yè)。”試點地區(qū)通過省級直查、交叉執(zhí)法等措施，避免了地方干預(yù)，查辦了一批過去地方環(huán)保部門查不動、罰不了的大案要案，為地方環(huán)境監(jiān)管掃除了障礙，解決了一批長期想解決而沒有解決的環(huán)境難題。

打破環(huán)境管理條塊分割，探索跨區(qū)域跨流域治理新機(jī)制

今年1月，《江西省環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實施方案》出臺。方案中，加強(qiáng)跨區(qū)域、跨流域環(huán)境管理的內(nèi)容頗為搶眼——“積極推進(jìn)贛江流域按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點工作，有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量”，這意味著九龍治水的局面在贛江流域?qū)⒊蔀闅v史。

去年2月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點方案》，要求遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌上下游左右岸，理順權(quán)責(zé)，優(yōu)化流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法職能配置。這些新部署，是為了打破環(huán)境管理的條塊分割，提高環(huán)境保護(hù)整體成效。

在“垂改”試點省份，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)力量等措施，著力解決區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境被不同行政單位碎片化分割管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難等問題，實現(xiàn)區(qū)域流域環(huán)境問題的系統(tǒng)治理。

江蘇等20個省份結(jié)合“垂改”組建了省、市、縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會，由黨委、政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任主任，加強(qiáng)對省內(nèi)跨區(qū)域、跨流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。山東、福建等省份還積極探索建立流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。湖北等省份設(shè)置了區(qū)域流域環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，推動實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法。“改革不是為了改而改，而是直奔問題而去，判斷改革成效主要看問題解決的成效。”吳舜澤表示，未來，隨著垂直管理制度改革的不斷推開和深入，生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理一定會開出新局面。